Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) Demandante: Daimer Moreno Buitrago Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional improcedente para acceder al derecho.
CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Daimer Moreno Buitrago instauró demanda en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 57606 de 17 de diciembre del 2007 por medio de la cual la entonces Cajanal EICE negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del actor; así como (ii) Resolución RDP 022631 del 19 de junio de 2018, y, (iii) Auto ADP 005718 del 8 de agosto de 2018, por medio de los cuales la UGPP nuevamente negó el derecho reclamado y rechazó el recurso de reposición y en subsidio apelación respectivamente. 1 Ver expediente digital en el índice 26 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al accionante conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas desde el 12 de diciembre de 2006.
Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 17 de mayo de 1954. Que en su vida laboral estuvo vinculado al magisterio como docente nacionalizado nombrado mediante Decretos 0215 y 079 desde el 14 de marzo de 1975 hasta el 12 de agosto de 1977, y del 1.° de septiembre de 1977 al 1.° de agosto de 1987 respectivamente.
Que se vinculó como maestro nacional en la Institución Agrícola Toro-Valle a través de Resolución 12073 a partir del 14 de noviembre de 1991 hasta el 17 de mayo de 2009. Que, el 15 de diciembre de 2005 solicitó por primera vez ante la entonces Cajanal EICE el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución 57606 del 17 de diciembre de 2007, con la que negó la prerrogativa.
Que el 16 de marzo de 2018 radicó por segunda vez esta misma reclamación, pero esta vez ante la UGPP, la cual emitió la Resolución RDP 022631 del 19 de junio de 2018 por medio de la cual negó nuevamente la pensión. Que presentó los recursos de reposición y apelación contra el anterior acto administrativo, pero estos fueron rechazados por extemporáneos mediante el Auto ADP 005718 del 8 de agosto de 2018.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa sostuvo que se transgredieron los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 15 de la Ley 91 de 1989; 3 del Decreto 081 de 1976; y 3 del Decreto Ley 2277 de 1979. 2 Idem. 3 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) Que el reclamante laboró por más de 26 años al servicio de la educación en el departamento del Casanare y del Valle del Cauca en calidad de docente territorial y nacionalizado, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que le confiere el derecho a la pensión solicitada, esto por cumplir con los requisitos exigidos por la normativa que regula la materia.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 5 de mayo de 20214 fue admitida la demanda, la cual se notificó a la UGPP5, quien manifestó6 que al demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado que se requieren para acceder a lo pretendido, esto, en la medida que, el tiempo de servicio prestado a partir del 14 de noviembre de 1991 y hasta el 26 de febrero de 2004, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que su vinculación fue de carácter nacional, según certificado de tiempo de servicio 37003 de 28 de agosto de 2004 expedido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y, (iii) prescripción. La parte accionada7 presentó solicitud de nulidad por indebida notificación de la demanda, la cual fue negada mediante auto de 28 de febrero de 2022.8 El 4 de mayo de 2023 se celebró la audiencia inicial9 en la que se indicó que el tribunal no advirtió irregularidad que originara nulidad de lo actuado.
De las excepciones consideró que no existen previas o mixtas que deban resolverse en esta etapa procesal. El problema jurídico se fijó en determinar si el actor tenía derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Adicionalmente, se declaró la falta de ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas. El 19 de febrero de 202410 se incorporaron todos los medios de convicción decretados y se ordenó que, según el inciso final del artículo 181 del CPACA se corriera traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar. 4 Ver índice 11 de SAMAI - Tribunales. 5 Ver índice 13 de SAMAI – Tribunales. 6 Ver índice 15 de SAMAI - Tribunales. 7 Ver índice 14 de SAMAI - Tribunales. 8 Ver índice 19 de SAMAI - Tribunales. 9 Ver índice 33 de SAMAI - Tribunales. 10 Ver índice 55 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN11 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 17 de abril de 2024 negó las pretensiones de la demanda, al encontrar que el demandante no demostró plenamente un requisito necesario para acceder a la pensión gracia, como lo es el haber prestado los servicios como docente nacionalizado o territorial por 20 años.
Que en el expediente se acreditó en debida forma que el actor laboró desde el 14 de marzo de 1975 hasta el 12 de agosto de 1977 al servicio de la Secretaría de Educación de la Intendencia Nacional del Casanare, y desde el 1.° de septiembre de 1977 hasta el 1.° de agosto de 1987 en instituciones educativas del mencionado departamento a través de nombramientos de carácter nacionalizado, por tanto, cumplió con el requisito de tener vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Que el período laborado desde el 14 de noviembre de 1991 hasta el 22 de diciembre de 2010 fue como maestro del orden nacional, según los actos administrativos aportados y el oficio del 4 de octubre de 2023, lo cual igualmente fue reconocido por la parte actora en la demanda. Que, a pesar de contar con 31 años 5 meses y 6 días de tiempo de servicios como educador oficial, el lapso acumulado a partir de 1991 en el cual fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por lo que no tiene derecho a la prerrogativa solicitada.
Que en aplicación de las reglas del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP debía condenarse en costas a la parte vencida. EL RECURSO DE APELACIÓN12 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que, con los periodos laborados como docente nacionalizado desde el 14 de marzo de 1975 hasta el 12 de agosto de 1977 mediante el Decreto 0215 de 14 de marzo de 1975, y desde el 1.° de septiembre de 1977 hasta el 1.° de agosto de 1987 designado a través del acto administrativo 079 del 26 de agosto de 1977, cumplió con el requisito de tener vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Que el tiempo de servicio a partir del 14 de noviembre de 1995 hasta el 22 de diciembre de 2010, el cual no fue tenido en cuenta por el juez de primera instancia 11 Ver índice 62 de SAMAI – Tribunales. 12 Ver índice 66 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) para el reconocimiento de la pensión gracia por ser de carácter nacional, en realidad se puede concluir que fue con vinculación territorial conforme a las pruebas obrantes, pues el nombramiento proviene de autoridad departamental y además sus salarios se pagaron con recursos del departamento del Valle del Cauca.
Que la certificación del 4 de octubre de 2023 de la respectiva secretaría de educación contiene una imprecisión en indicar que la relación legal era de carácter nacional, pues de los demás documentos existentes, especialmente del acta de posesión 048 se puede determinar que la plaza ocupada era territorial como educador en la institución Técnica Agrícola de Toro a cargo del municipio de Toro - Valle.
Que, con base en la sentencia de unificación de 21 de agosto de 2018, la cual determinó que lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la naturaleza de la posición a desempeñar, esto es, que sea carácter territorial o nacionalizada, se puede afirmar que el actor sí cumplió con los requisitos para acceder al derecho en litigio.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 17 de agosto de 202413 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado este auto, el expediente pasara a Despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslado. Igualmente se advirtió al Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
En la oportunidad para pronunciarse las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular, si era dable tener en cuenta para esos efectos el período de labor del 14 de noviembre de 1991 hasta el 17 de mayo de 2009.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación 13 Ver índice 4 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el demandante nació el 17 de mayo de 195414, de modo que cumplió los 50 años el 17 de mayo de 2004.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que se discute que tuvo un vínculo nacional, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la confirmación de esa clase de naturaleza jurídica sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 14 de noviembre de 1991 al 3 de enero de 201115 14 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrante en el expediente digital del índice 26 de SAMAI - Tribunales. 15 Fecha de retiro del servicio según el certificado de información laboral.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 4 de octubre de 2023 por la Secretaría de Educación Departamental el Valle del Cauca16, el demandante tuvo una vinculación de orden nacional durante el lapso bajo estudio, lo cual la misma parte activa reconoció explícitamente en los hechos segundo y tercero de la demanda.17 Lo anterior se corrobora además a partir del acta de posesión del 14 de noviembre de 1991,18 en la que se aprecia con total claridad que el reclamante asumió el cargo de profesor de tiempo completo del área de matemáticas y física del Instituto Técnico Agrícola del municipio de Toro (Valle), esto en virtud del nombramiento efectuado mediante la «[…] Resolución No. 12073 de noviembre 6 de 1991, emanada del Ministerio de Educación Nacional (en reemplazo de Diego Agudelo Balcazar, quien falleció) […]» (Subrayado intencional).
También se convalida lo propio a partir del Oficio F0-M9-P3-02-V01 – 2023272883 del 4 de octubre de 2023,19 suscrito por el subsecretario administrativo y financiero de la Gobernación del Valle del Cauca, en el que, en respuesta a una prueba decretada por el juez de origen, se informa de manera clara que: «[…] Revisada la historia laboral del señor DAIMER MORENO BUITRAGO identificada (sic) con cédula de ciudadanía No. 7.360.198 de Paz de Ariporo – Casanare figura laborando al servicio del Departamento del Valle del Cauca en una plaza nacional […]» De lo expuesto puede evidenciarse que, el nombramiento del demandante fue efectuado por la referida cartera gubernamental, motivo que es suficiente para considerar la plaza como nacional, tal como lo prevé por definición el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 cuando sobre esta clase de educadores señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. […]» Por tanto, en el entendido de que probatoriamente y según el dicho del mismo actor se encuentra plenamente demostrado que este detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación en una plaza del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 14 de noviembre de 1991 y el 3 de enero de 2011 (19 años, 1 mes y 20 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y 16 Ver en el índice 40 de SAMAI - Tribunales. 17 Idem. 18 Ver expediente digital en el índice 26 de SAMAI - Tribunales. 19 Ver en el índice 40 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913. En todo caso, aun si se plantea como lo hizo el accionante en su impugnación, que el centro de costos para asumir las acreencias laborales de su plaza como docente correspondió al SGP a través del FER y que prestó su servicio en el municipio del Toro, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos.
Para el efecto, lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante del accionante, (sostenida desde el 14 de noviembre de 1991 hasta el 3 de enero de 2011), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, de manera que este solo hecho le impide consolidar el derecho pensional solicitado.
Ahora, si bien es cierto el demandante también detentó un vínculo como maestro oficial entre el del 14 de marzo de 1975 y el 12 de agosto de 1977 y del 1 de septiembre de 1977 al 1 de agosto de 198720, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 12 años y 4 meses, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio.
En el entendido de que el apelante no cumplió este requisito esencial para adquirir el beneficio reclamado, es inane verificar los demás preceptos señalados, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada. 20 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024) Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la providencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00104-01 (3826-2024)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente