CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá. D.C. siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicado: 11001-03-24-000-2020-00515-00 Referencia: Nulidad Demandante: Antonio Ramírez Maldonado, Edilma Ceija Demandado: Agencia Nacional de Tierras, Unidad de Restitución de Tierras.

AUTO QUE ADECUA MEDIO DE CONTROL Y DEVUELVE AL JUZGADO DE ORIGEN. I ANTECEDENTES 1. Antonio Ramírez Maldonado y Edilma Ceija, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), formuló demanda contra la Agencia Nacional de Tierras y la Unidad de Restitución de Tierras..

Las pretensiones formuladas en la demanda son las siguientes: «. Primera.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 003 Fecha: 07-06-2012 Radicación: 2012-475-61932 Doc: FORMULARIO 048663 DEL 20-03-2012 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO NEIRA FERMINA CC# 47427175 I” Segunda.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 004 Fecha: 08-04-2013 Radicación: 2013-475-6-635 Doc: FORMULARIO 51969 DEL 06-02-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: RAMIREZ SALAMANCA PAULO ANTONIO CC# 1178941 I” Tercera.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 005 Fecha: 10-05-2013 Radicación: 2013-475-6-891 Doc: FORMULARIO 52110 DEL 25-02-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO DEYSSY CAROLINA CC# 24191093 I” Cuarta.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 006 Fecha: 10-05-2013 Radicación: 2013-475-6-892 Doc: FORMULARIO 52111 DEL 26-02-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO CLIMACO RONALDO CC# 9.656713 I” Quinta.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 007 Fecha: 10-05-2013 Radicación: 2013-475-6-893 Doc: FORMULARIO 52112 DEL 26-02-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO ELSA MARIA CC# 21225812 I” Sexta.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 008 Fecha: 10-05-2013 Radicación: 2013-475-6-894 Doc: FORMULARIO 52502 DEL 26-02-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto.

DE: INCODER A: MALDONADO ELBA ELENA CC# 51644930 I” Séptima.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 010 Fecha: 14-06-2013 Radicación: 2013-475-6-1163 Doc: FORMULARIO 52487 DEL 09-04-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO JOSE APOLINAR CC# 4284420 I” Octava.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 011 Fecha: 08-07-2013 Radicación: 2013-475-6-1344 Doc: FORMULARIO 52596 DEL 02-05-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO SANDRA TERESA CC# 52181682 I” Novena.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 012 Fecha: 08-07-2013 Radicación: 2013-475-6-1347 Doc: FORMULARIO 52670 DEL 29-04-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO MARTHA LILIANA CC# 21.238.580 I” Décima.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 013 Fecha: 08-07-2013 Radicación: 2013-475-6-1349 Doc: FORMULARIO 52678 DEL 29-04-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO ANGELICA MARIA CC# 47431778 I” Décima Primera.- Se sirva declarar que es nula la inscripción del registro del certificado de tradición y libertad con matrícula inmobiliaria No. 475-11359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y que contiene la siguiente información: "ANOTACIÓN: Nro 014 Fecha: 08-07-2013 Radicación: 2013-475-6-1350 Doc: FORMULARIO 52681 DEL 02-05-2013 INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL DE BOGOTÁ D.C. VALOR ACTO: $0 ESPECIFICACIÓN: OTRO: 0927 PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR POSEEDOR – OCUPANTE O TENEDOR PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- Titular de derecho real de dominio, I-Titular de dominio incompleto) DE: INCODER A: MALDONADO ROSA ELVIRA CC# 24190738 I. »..

Los hechos, en síntesis, son los siguientes: Afirmaron que en el año de 1984 entraron en posesión material del predio que denominaron Grismania ubicado en el Municipio de San Luis de Palenque, Departamento de Casanare, realizando actos de señor y dueño, consistentes en la construcción de vivienda junto con la instalación de servicios públicos, pastoreo de ganado, crianza de cerdos, aves de corral, siembra de árboles maderables, frutales y ornamentales, plantación de cultivos de pan coger, como yuca, plátano, maíz, ñame, arroz, entre otros.

Señalaron que, mediante Resolución nro. 242 del 21 de junio de 2001, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “INCORA”, les adjudicó el predio rural denominado Grismania, que fue inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 475-11359, con una extensión de 228 Hectáreas más 1.722 metros cuadrados y cuyos linderos generales se encuentran descritos en la mencionada resolución. Afirmaron que han habitado y explotado económicamente el predio Grismania, desde hace más de treinta (30) años, sin reconocer a otras personas derecho alguno sobre el inmueble, puesto que, desde que entraron en posesión, nadie les reclamó algún derecho sobre el mismo; así mismo, que constituyeron hipoteca a favor del Banco Agrario de Colombia.

Indicaron que, en el año 2013, tuvieron conocimiento del trámite adelantado por personas supuestamente desplazadas por la violencia ante el INCODER, lo que generó la inscripción en el folio de matrícula de una medida cuyo texto reza: “predio declarado en abandono”. Aseguraron que las anotaciones 003, 004, 005, 006, 007, 008, 010, 011, 012, 013 y 014, que aparecen en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 475-11359, no tienen ningún sustento legal, ya que, como se consignó en la Resolución nro. 242 del 21 de junio de 2001, acreditaron los requisitos y condiciones establecidos en las normas pertinentes, para que les adjudicaran el inmueble.

Indicaron que los señores Neira Fermina Maldonado, Paulo Antonio Ramírez Salamanca, Deissy Carolina Maldonado, Clímaco Ronaldo Maldonado, Elsa María Maldonado, Elsa Elena Maldonado, José Apolinar Maldonado, Sandra Teresa Maldonado, Martha Liliana Maldonado, Angélica María Maldonado y Rosa Elvira Maldonado, solicitaron las inscripciones sobre las cuales se pretende su cancelación, al parecer haciendo uso de lo previsto en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, según la cual la entidad demanda, en calidad de administrador de la base de datos del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados a causa de la violencia “RUPTA”, una vez recibe las peticiones, procede a remitirlas a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva.

Indicaron que solicitaron al INCODER la cancelación de las anotaciones existentes en el folio de matrícula inmobiliaria número 475-11359, petición a la que la entidad, mediante oficio del 18 de octubre de 2012, respondió: “revisado el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados a causa de la violencia “RUPTA” y el certificado de tradición y libertad del inmueble en comento, se observa que la anotación hace referencia a una medida publicitaria que señala: “0927.

MEDIDA DE PROTECCION SOBRE PREDIO DECLARADO EN ABANDONO POR CAUSA DE LA VIOLENCIA POR POSEEDOR OCUPANTE O TENEDOR NO INSCRITO”. Esta inscripción cumple fines publicitarios, no afecta el derecho de dominio sobre el predio, según instrucción administrativa No 17 de fecha 04 de agosto de 2010 expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro”.

Expresaron que son personas de la tercera edad, con graves problemas de salud, por razones de su edad y por la incertidumbre que tienen con su propiedad, puesto que, después de más de treinta años, aparecen supuestos dueños.. El actor indicó como normas vulneradas las siguientes: Artículos 2, 58, 90, 91 de la Constitución Política. Decreto 1250 de 1970.

Ley 1437 de 2011. 1.4. El medio de control fue conocido en un primer momento por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal Casanare que, mediante auto del 12 de noviembre de 2020, declaró la falta de competencia, al considerar que la demanda se dirige contra una autoridad del orden nacional, por lo que remitió el asunto a esta Corporación. II.

CONSIDERACIONES Previo a resolver sobre la admisión o inadmisión del medio de control de nulidad del acto de registro demandado, el Despacho advierte lo siguiente: 2.1. Del medio de control procedente contra los actos de registro. Estima este Despacho que la lectura que debe dársele al artículo 137 del CPACA respecto al inciso tercero, es que el acto de registro se demanda en el medio de control de nulidad por regla general; es decir que, en principio, si se presenta una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, lo procedente sería admitirla.

Lo anterior tiene su explicación en que el registro tiene una función principal de publicidad que resulta de interés para la población en general, por lo que resulta acertado que el medio de control procedente sea el de nulidad; ello, comoquiera que su objeto es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, por cuanto resulta de interés a la sociedad en general que la historia traditicia de los inmuebles sea fidedigna.

No obstante lo anterior, el inciso tercero del artículo 137 no puede leerse de manera aislada, sino en conjunto con el resto del artículo; en particular, con lo señalado en el parágrafo, el cual dispone que, en caso de advertirse de la demanda que el actor persigue un restablecimiento automático del derecho, el proceso deberá tramitarse conforme las reglas del artículo 138; es decir que, si ante el juez se presenta una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra un acto de registro, y de la demanda, esto es, de las pretensiones y/o de la causa petendi, se advierte que el actor persigue un restablecimiento automático del derecho, lo procedente será adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.

Adecuación Medio de Control La parte actora invocó que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad, que, en principio, sería procedente. Ahora bien, analizada las pretensiones y la causa petendi de la demanda, se advierte que los demandantes fundamentalmente están buscando proteger un derecho particular que le había sido reconocido mediante la Resolución nro. 242 del 21 de junio de 2001, alterado por las anotaciones realizadas por el INCODER 03, 04, 05, 06, 07, 08, 10, 11, 12, 13 y 14.

En este orden de ideas, como de la demanda se desprende que los actores pretenden proteger un derecho particular, esto es, que, como consecuencia de la eventual nulidad, se produciría un restablecimiento automático de un derecho, lo procedente es adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, se reitera, en aplicación de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 137 del CPACA. 2.3.

Competencia De los hechos narrados por los demandantes, se tiene que varias personas alegan derechos de propiedad o posesión sobre el inmueble que los demandantes afirman haber explotado económicamente desde hace más de treinta años, sin reconocer derecho ajeno, por lo que se concluye que existe una controversia sobre los derechos reales del predio identificado con folio de matrícula 475-11359.

Con relación al concepto de derecho real, el artículo 665 del Código Civil establece lo siguiente: “Derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin respecto a determinada persona. Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca. De estos derechos nacen las acciones reales” Por su parte el artículo 669, señala: “El dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda propiedad” Visto lo anterior, el derecho real de dominio otorga la facultad al titular del mismo de disponer de forma directa e inmediata del bien, generando un efecto sobre el patrimonio, siendo en consecuencia susceptible de tener un valor económico.

Del análisis efectuado se advierte que, en realidad, las demandas en las que se vean afectados derechos reales sí tienen efectos económicos determinables, ya sea por el valor del bien o por el perjuicio que pueda acarrear su afectación, y ello es determinante para establecer la competencia de la autoridad judicial llamada por la ley a resolver el asunto sometido a control contencioso.

Sobre el particular, este Despacho, mediante providencia del veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019), al estudiar la admisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra una anotación en el folio de matrícula inmobiliaria a través de la cual se registró una sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Amagá, en la que se declaró la adquisición del Derecho de Dominio por el modo de la prescripción extraordinaria, se sostuvo lo siguiente: « […] El despacho observa que el acto sometido a estudio de legalidad, recae sobre un inmueble rural identificado con folio de matrícula N°033-16902, sobre el cual existe una discusión de derechos reales, dado que el actor manifiesta ser heredero del predio identificado con folio de matrícula N° 033-48009 del cual segregó el folio de matrícula objeto de litigio.

En razón de lo anterior, considera vulnerado el artículo 16 de la Ley 1579 de 2012, como quiera que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Titiribí registró una providencia judicial en la que se omitió identificar el área restante del predio de mayor extensión del cual segregó el inmueble adquirido por prescripción adquisitiva.

Con relación al concepto de derecho real, el artículo 665 del Código Civil establece lo siguiente: “ARTICULO 665. Derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin respecto a determinada persona. Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca.

De estos derechos nacen las acciones reales” Por su parte el artículo 669, señala: “ARTICULO 669. El dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda propiedad” Visto lo anterior, el derecho real de dominio otorga la facultad al titular del mismo de disponer de forma directa e inmediata del bien, generando un efecto sobre el patrimonio, siendo en consecuencia susceptible de tener un valor económico. […]» Es así como, de conformidad con lo señalado en el artículo 149 del CPACA, esta corporación no es competente para conocer del presente proceso, pues la competencia está dada en única instancia con relación a las demandas promovidas por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que carezcan de cuantía y que sean expedidos por autoridades del orden nacional.

En razón de lo anterior, es procedente devolver el expediente al Juzgado Primero Administrativo de Yopal Casanare, que conoce del proceso, para que decida lo que en derecho corresponda. En vista de lo anterior, el Despacho.

RESUELVE

PRIMERO: ADECUAR el presente proceso al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: DECLARAR que el Consejo de Estado no es competente para conocer del presente proceso.

TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Juzgado Primero Administrativo de Yopal Casanare, de conformidad con los motivos expuestos en la parte considerativa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado