Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de reparación directa Radicación: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez Demandados: Agencia Nacional de Infraestructura y otros Tema: Responsabilidad del Estado por daños causados por la construcción de la doble calzada Bogotá Girardot.
Se confirma la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad. La demandante reclama dos daños: (i) la pérdida de terreno de su propiedad por las obras de la doble calzada, respecto del cual la acción está caducada porque la demanda se presentó después de los dos años siguientes a la terminación de la obra; y (ii) la afectación de las edificaciones construidas en su inmueble, en relación con el cual la demanda es inoportuna porque se presentó después de transcurridos dos años desde que el daño adquirió notoriedad.
SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.
Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo del Tolima era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con el numeral 6 del artículo 152 del mismo código. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 16 de febrero de 20171.
En el auto del 16 de marzo de 20172 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. El demandante3, la Agencia Nacional de Infraestructura4, la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A.5 y la llamada en garantía Seguros 1 Cuaderno principal, folio 623. 2 Cuaderno principal, folio 625. 3 Cuaderno principal, folio 628. 4 Cuaderno principal, folios 637 – 646. 5 Cuaderno principal, folios 654 – 660.
Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 2 Generales Suramericana S.A.6 presentaron sus alegatos oportunamente. El Ministerio Público guardó silencio. I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 4 de agosto de 2014 Carmen del Pilar Portilla de Jiménez (en adelante, <<la demandante>>) presentó demanda7 de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte (en adelante, el <<Ministerio>>), la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante, la <<ANI>>) y el Instituto Nacional de Vías (en adelante, el <<Invías>>).
La demanda fue reformada mediante escrito8 presentado el 26 de septiembre de 2014 para ampliar sus supuestos fácticos y jurídicos y para vincular como demandada a la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. (en adelante, la <<Concesionaria>>). En el texto de la reforma de la demanda se formularon las siguientes pretensiones declarativas y de condena: <<1.
Que se declare la responsabilidad de la NACIÓN, MINISTERIO DE TRANSPORTE, del INCO, la ANI Y LA SOCIEDAD CONCESIÓN AUTOPISTA BOGOTÁ GIRARDOT S.A. de forma principal o solidaria, por los perjuicios materiales ocasionados al predio denominado villa del pilar, de propiedad de la señora CARMEN DEL PILAR PORTILLA DE JIMÉNEZ, perjuicios derivados de la construcción de la obra denominada autopista Bogotá-Girardot, obra que fue ejecutada por la sociedad indicada. 2.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la NACIÓN MINISTERIO DE TRANSPORTE, AL INCO, a la ANI, Y LA SOCIEDAD CONCESIÓN AUTOPISTA BOGOTÁ GIRARDOT S.A. al pago de las siguientes sumas de dinero a favor de mi mandante: 3. El valor de $674.673.600, suma que corresponde al avalúo de la propiedad, la cual no es habitable y ya perdió el uso material para el cual estaba destinada (recreación). 4.
El valor de $46.080.000, por el lucro cesante, más lo que se siga causando hasta el momento en que se proceda al pago de los perjuicios. 5. Que la condena respectiva, o sea el monto total de la indemnización será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 192 del CPACA, mediante la aplicación de los mecanismos procedimientos y fórmulas adoptadas por el H. Consejo de Estado en diferentes oportunidades, actualización que se hará con sus correspondientes intereses moratorios a la tasa más alta fijada por la Superintendencia Financiera desde la fecha en que quede en firme la sentencia y hasta que se haga efectivo su pago. 6.
Que se determine que la sentencia se debe cumplir conforme a los artículos 192 y 194 de la Ley 1437 de 2011. 7. Que se condene en costas y agencias en derecho a las entidades demandadas>>. 6 Cuaderno principal, folios 629 – 635. 7 Cuaderno principal No. 1, folios 57 – 65. 8 Cuaderno principal No. 1, folios 76 – 98. Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 3 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- La demandante es propietaria del predio denominado <<Villa del Pilar>> (en adelante, el <<inmueble>>), ubicado en la vereda El Salero del municipio de Melgar, Tolima, sobre la margen derecha de la carretera que de Bogotá conduce a Ibagué. El inmueble contaba con una casa de habitación, piscina y cancha múltiple de juegos, y estaba destinado a la recreación familiar y al arrendamiento turístico por fines de semana. 2.2.- El 1° de julio de 2004 el Instituto Nacional de Concesiones Inco (hoy ANI) y la sociedad Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. celebraron el contrato de concesión GG-040-2004, que tuvo por objeto la construcción, operación y mantenimiento de la doble calzada Bogotá Girardot.
Este proyecto vial conllevó la construcción de una nueva calzada en el tramo de la carretera que pasaba por la entrada del inmueble de propiedad de la demandante. 2.3.- Las obras y trabajos ejecutados por la Concesionaria generaron problemas de inestabilidad en el suelo que afectaron gravemente la infraestructura levantada sobre el inmueble, a tal punto que la casa construida sobre el predio quedó inhabitable.
En la demanda se afirma que la Concesionaria: a.- Realizó desvíos ilegales del río Sumapaz que colinda con el inmueble, con el propósito de obtener materiales de construcción. Estos desvíos ocasionaron un comportamiento inusual del río que provocó el arrastre de mil metros cuadrados (1000 m2) que pertenecían al inmueble, lo cual representó una disminución de su área y erosión de la ladera del predio.
Estas circunstancias ocasionaron inestabilidad en el terreno que, a su vez, provocó la aparición de fisuras, grietas y hundimientos en la casa de habitación y en la piscina como consecuencia del movimiento del suelo. b.- Construyó un descole9 de aguas que conducía las aguas de escorrentía provenientes de la doble calzada Bogotá Girardot y las vertía en el inmueble de la demandante, sin ninguna obra de canalización que evitara la infiltración de agua en el subsuelo.
Esta circunstancia alteró los componentes arcillosos del suelo y propició movimientos que afectaron la estructura de la casa de habitación, piscina y demás construcciones realizadas en el inmueble. 2.4.- Los daños antijurídicos reclamados, que se concretan en la pérdida de terreno de su propiedad y en la grave afectación de las construcciones levantadas sobre el inmueble, son imputables a las entidades accionadas bajo el régimen de <<falla en el servicio>>.
La Concesionaria es responsable porque realizó trabajos de manera antitécnica, y esos trabajos propiciaron la pérdida de terreno y la grave afectación de la infraestructura. Las entidades públicas demandadas son 9 Estructura diseñada para reducir la velocidad y disipar la energía de los flujos de agua en la salida de las obras de drenaje y así entregar de manera segura el agua a canales naturales u otros canales no erosionables.
Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 4 responsables porque eran las dueñas de la obra. B.- Posición de la parte demandada 3.- El Ministerio10 y el Invías11 se opusieron a las pretensiones de la demanda y formularon la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque no participaron en los hechos que dieron origen al daño reclamado por la demandante.
En la audiencia inicial celebrada el 23 de noviembre de 201512, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de estas entidades. 4.- La ANI no contestó la demanda. 5.- La Concesionaria se opuso a las pretensiones de la demanda13 y expuso los siguientes argumentos: 5.1.- Efectuó una visita el inmueble de la demandante antes de iniciar las obras en el sector.
En la visita verificó que las construcciones levantadas sobre el inmueble no se encontraban en un buen estado estructural, pues evidenció grietas y fisuras ocasionadas, <<al parecer>>, por deslizamientos en la parte baja de la casa. a.- Lo anterior demuestra que el daño existía antes de los trabajos públicos y que obedeció a la falta de estabilidad del suelo propia del sector de ronda hídrica en el que se encontraba el inmueble y, además, a la construcción de edificaciones sin la observancia de normas de urbanización. b.- Sumado a lo anterior, debía tenerse en cuenta que, entre 2010 y 2011, el sector en el que se encontraba el predio de la demandante se vio fuertemente afectado por el fenómeno de <<La Niña>>, lo cual contribuyó a la inestabilidad del suelo. 5.2.- No es cierto que la Concesionaria hubiera realizado desvíos del río Sumapaz.
En cualquier caso, no está demostrado que el predio de la demandante haya perdido mil metros cuadrados por arrastre de terreno, ni mucho menos que ello obedeciera al desvío y consecuente comportamiento inusual del río. Si bien la parte demandante allegó un levantamiento topográfico para demostrar la pérdida de terreno de su propiedad, esa prueba no debía ser valorada porque no era más que una representación gráfica de la zona y carecía de una base sólida de carácter técnico o científico. 10 Cuaderno principal No. 1, folios 135 – 144. 11 Cuaderno principal No. 1, folios 155 – 159. 12 Cuaderno principal No. 2, folios 377 – 395. 13 Cuaderno principal No. 1, folios 176 – 200 / folios 247 – 276.
Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 5 5.3.- Tampoco es cierto que hubiera construido el descole de aguas de escorrentía en la nueva calzada. En realidad, este descole era una estructura que ya existía para la calzada antigua y la Concesionaria solo extendió dicha estructura para que permitir la recolección de aguas de escorrentía de la nueva calzada.
En todo caso, el vertimiento de aguas en el inmueble de la demandante no estaba demostrado ni, mucho menos, que dicho vertimiento de aguas proviniera del descole de aguas de escorrentía de la doble calzada. C.- Llamamiento en garantía 6.- Seguros Generales Suramericana S.A. (en adelante, <<Suramericana>>), llamada en garantía por la Concesionaria, se opuso a las pretensiones de la demanda14 con base en los mismos argumentos planteados por la Concesionaria.
También se opuso al llamamiento en garantía y, para el efecto, formuló las siguientes excepciones: (i) inexistencia de la obligación por cuenta de la póliza de responsabilidad civil extracontractual porque la actividad del asegurado no estaba amparada; (ii) obligatoriedad del texto contractual y existencia de exclusiones, y (iii) afectación del 100% del valor asegurado – sujeción al valor asegurado disponible, al riesgo amparado y al deducible pactado.
D.- Sentencia recurrida 7.- En sentencia del 28 de noviembre de 201615 el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada la excepción de caducidad. Para adoptar esta decisión expuso, en síntesis, los siguientes argumentos: 7.1.- El término de caducidad de la acción de reparación directa debía contabilizarse a partir del conocimiento de la acción causante del daño. En este caso, la demandante alegó que los daños reclamados tuvieron origen en el desvío del río Sumapaz y en la construcción del descole de aguas de escorrentía provenientes de la doble calzada, por lo que el término de dos (2) años debía contabilizarse a partir del momento en el que la demandante conoció estas acciones. 7.2.- La demandante reconoció que tuvo conocimiento del desvío del río Sumapaz desde antes de la construcción de la doble calzada.
Los trabajos de construcción en el sector del inmueble comenzaron entre abril y mayo de 2008, por lo que la demanda por los daños causados por el desvío del río Sumapaz debió presentarse a más tardar en mayo de 2010. Como quiera que la demanda fue radicada en 2014, el tribunal concluyó que la misma fue inoportuna. 7.3.- En cuanto a la construcción del descole de aguas de escorrentía, que es el otro hecho dañoso alegado, el término de caducidad debía contabilizarse a partir 14 Cuaderno de llamamiento en garantía, folios 105 – 145. 15 Cuaderno principal, folios 569 – 583.
Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 6 de la finalización de la obra en el sector en el que estaba ubicado el inmueble de la demandante, lo cual ocurrió en agosto de 2009. Así las cosas, la demanda debió ser radicada a más tardar 1° de septiembre de 2011; sin embargo, fue presentada el 4 de agosto de 2014, esto es, de manera extemporánea.
E.- Recurso de apelación 8.- La demandante solicita revocar la sentencia de primera instancia16 y acceder a las pretensiones de la demanda. En el recurso de apelación sostiene que no se configuró la caducidad del medio de control por los siguientes motivos: 8.1.- La contabilización del término de caducidad no podía realizarse desde el conocimiento de la acción causante del daño, como lo hizo el tribunal.
Mucho menos podía tenerse en cuenta para efectos de esta contabilización la fecha en la que aparecieron las fisuras y grietas en la casa de habitación, piscina y demás construcciones, pues para ese momento no se conocía su causa. 8.2.- La demandante solo conoció la magnitud real del daño reclamado y su origen el 23 de agosto de 2013, cuando obtuvo los resultados del estudio geológico que contrató para determinar las causas de la afectación estructural de las construcciones levantadas en su inmueble.
De acuerdo con lo anterior, la demanda presentada el 4 de agosto de 2014 fue oportuna. 8.3.- En cualquier caso, el daño es continuado pues actualmente persisten tanto el vertimiento de aguas en el inmueble de la demandante, como el arrastre y erosión del terreno provocado por la alteración del río Sumapaz. De esta manera, el término de caducidad no podía empezar a computarse porque no habían cesado los efectos lesivos para la demandante.
II. CONSIDERACIONES F.- Decisión a adoptar 9.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. 10.- El literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de reparación directa deberá presentarse <<(…) dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia>>. 16 Cuaderno principal, folios 594 – 617.
Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 7 11.- En este caso, la demandante pretende la declaratoria de responsabilidad de las entidades accionadas por (i) la pérdida de mil metros cuadrados (1000 m2) que pertenecían al inmueble de su propiedad; y (ii) por las afectaciones sufridas por las edificaciones construidas sobre el mismo, que se manifestaron a través de fisuras, agrietamientos y hundimientos de pisos, columnas y paredes.
De conformidad con lo planteado en la demanda, estos daños fueron <<causados>> por la construcción de la doble calzada, y el cómputo de la caducidad debe hacerse de manera autónoma para cada uno de estos daños. 12.- Respecto del primer daño, consistente en la pérdida de mil metros cuadrados (1000 m2) que pertenecían al inmueble de propiedad demandante, se imputa que el mismo fue causado por las obras de la doble calzada Bogotá – Girardot, motivo por el cual el término de caducidad debe computarse desde la terminación de la obra, conforme a la jurisprudencia de esta corporación que ha señalado: <<En los casos en los cuales el daño se origina en una obra pública, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que el término de caducidad debe empezar a contabilizarse a partir del momento en que finaliza la obra, a condición de que el daño se origine o manifieste de forma concomitante o concurrente con este hecho, que es el que le da origen (…) No obstante, cuando el daño se produce o se manifiesta con posterioridad a la terminación de la obra pública, el término de caducidad debe empezar a correr desde que éste adquiere notoriedad o desde que la víctima se percata de su existencia, lo cual resulta más que razonable si se tiene en cuenta que “el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria”>>17. 12.1.- De conformidad con lo anterior, tal y como lo manifestó la recurrente, la contabilización del término de caducidad en este caso no podía hacerse a partir del conocimiento del hecho dañoso, como lo hizo el tribunal, sino desde la finalización de la obra.
Ello, a pesar de que la misma demandante admitió en su interrogatorio de parte que conoció el desvío del río Sumapaz desde antes de la terminación de la obra en el sector en el que se encontraba su inmueble, y también el daño que dicho desvío provocó en el mismo. 12.2.- La terminación de la obra de la doble calzada ocurrió en agosto de 2009, según la certificación emitida por el vicepresidente ejecutivo de la ANI.
De ahí que la demanda para reclamar la pérdida de terreno debía ser presentada, a más tardar, el 1° de septiembre de 2011. Sin embargo, fue radicada el 4 de agosto de 2014, de manera extemporánea. 13.- El segundo daño reclamado corresponde a la afectación de la estructura de las edificaciones construidas sobre el predio de la demandante.
En el proceso está demostrado que este daño no se manifestó ni adquirió notoriedad al momento de la terminación de la obra, razón por la cual no podía empezar a computarse la caducidad desde dicho momento. Sobre este daño, en la demanda 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2013, radicación 25000-23-26-000-2001-01815-01(27191).
C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 8 se afirma que <<(…) entre los meses de noviembre y diciembre de 2011, la propiedad empezó a mostrar grietas y daños en su estructura (paredes, pisos, uniones, columnas etc.). Para los meses de enero y febrero del año 2012, se evidenciaron hundimientos en el piso del sector de la piscina, y la casa en sí (…)>>, razón por la cual, la demandante admite conoció los daños en la estructura en febrero de 2012, fecha a partir de la cual debe computarse la caducidad.
El artículo 164 del CPACA establece que excepcionalmente la caducidad se computa desde el <<conocimiento del daño>>, sin que sea admisible tener como punto de partida el conocimiento de su magnitud, como pretende la parte demandante. 14.- De manera que, conforme a las afirmaciones de la demanda, el daño fue conocido por la accionante en febrero de 2012, por lo cual el término de caducidad empezó a correr el 1° de marzo de 2012, y la demanda debía ser instaurada, a más tardar, el 2 de marzo de 2014.
La demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 16 de julio de 2013, la cual suspendió el término de caducidad del medio de control por única vez hasta el 17 de octubre de 2013, día en que vencieron los tres (3) meses desde la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial. De acuerdo con lo anterior, la demanda debía ser radicada a más tardar el 3 de junio de 2014.
Como quiera que la demanda fue radicada el 4 de agosto de 2014, se concluye que la misma fue presentada de manera extemporánea. 15.- De otra parte, resulta importante destacar que la afectación de la estructura de las edificaciones que reclama la demandante no constituye un daño continuado que altere la contabilización del término de caducidad, como lo afirma en su apelación. Ciertamente, este es un daño que se consolidó desde que aparecieron las fisuras, agrietamientos y hundimientos en pisos, paredes y columnas de las edificaciones, y el hecho de que tales afectaciones se hubieran agravado con el paso del tiempo no altera la naturaleza del daño ni permite realizar la contabilización del término de caducidad de una manera diferente a la indicada por la jurisprudencia de esta Corporación. G.- Condena en costas 16.- Como el recurso de apelación no prosperó, la apelante debe ser condenada en costas y agencias en derecho de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA.
Las costas y agencias en derecho serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 73001-23-33-006-2014-00474-01 (58629) Demandante: Carmen del Pilar Portilla de Jiménez 9
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 28 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas y agencias en derecho a Carmen del Pilar Portilla de Jiménez, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado