Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – ajuste salarial escalafón docente.
Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 9 de abril de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió: «Primero: NEGAR la tutela solicitada por el señor Santiago Alberto Rendón Laverde, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.».
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de marzo de 2026, Santiago Alberto Rendón Laverde, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 25 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001-33-33-006- 2024-00241-00/01/02, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) SANTIAGO ALBERTO RENDÓN LAVERDE, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico, y que analice de manera concreta la situación particular del (la) docente SANTIAGO ALBERTO RENDÓN LAVERDE a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y los hechos debidamente probados en el debate jurídico.». 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las circunstancias que dieron lugar a la actuación administrativa En el año 2004, se llevó a cabo la incorporación de los primeros docentes vinculados bajo el nuevo Estatuto de Profesionalización Docente, establecido en el Decreto-Ley 1278 de 2002.
Este marco normativo introdujo un sistema basado en el mérito, por lo que el ingreso a la carrera docente exigía la aprobación de un concurso público de méritos, seguido de la realización de un periodo de prueba. El artículo 20 del Decreto-Ley 1278 de 2002 establece la estructura del Escalafón Docente, conformada por tres grados (1, 2 y 3), cada uno integrado por cuatro niveles salariales (A, B, C y D).
La inscripción en el escalafón se efectúa de manera automática una vez el docente ha superado el periodo de prueba y acreditado los requisitos previstos en el artículo 12 del mismo decreto y en el Decreto 1075 de 2015. La clasificación inicial se determina según el nivel académico del aspirante, conforme a los siguientes criterios: (i) Normalista superior: grado 1, nivel A;
(ii) Licenciado o profesional no licenciado, con o sin especialización: grado 2, nivel A; (iii) Licenciado o profesional no licenciado con título de maestría o doctorado en área afín: grado 3, nivel A. Una vez inscrito en el escalafón docente, el maestro puede optar por dos mecanismos de movilidad: la reubicación en el nivel salarial o el ascenso de grado.
El ascenso de grado consiste en pasar de un grado a otro dentro del escalafón (por ejemplo, de grado 1 a grado 2, o de grado 2 a grado 3), manteniendo el nivel salarial inicial. Por su parte, la reubicación implica avanzar al siguiente nivel dentro del mismo grado (por ejemplo, de 2AE a 2BE). Ambos procesos requieren cumplir con los requisitos normativos, superar evaluaciones de desempeño y competencias, y dependen de la disponibilidad presupuestal.
El señor Santiago Alberto Rendón Laverde es docente oficial en la categoría 2DE del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. El presidente de la República, expidió el Decreto Nacional 1313 de 27 de abril de 2005, en el cual se estableció por primera ocasión la tabla salarial de los docentes y directivos docentes del nuevo estatuto.
Posteriormente, a través de los Decretos Nacionales 596 de 2006 y 634 de 2007 fueron determinados los primeros incrementos salariales en igual proporción a los docentes pertenecientes al escalafón docente. En este sentido, para el año 2006 se realizó un incremento del 5 % sobre los salarios devengados del escalafón 1A al 3 DD, y para el año 2007 se aumentó en un 4,5 % el salario para todos los escalafones.
Durante los años 2008 y 2009 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente. Por lo anterior, el señor Santiago Alberto Rendón Laverde, solicitó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y Al municipio de Pereira el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para los años 2008 y 2009, en los cuales se favoreció a la categoría 2AE del escalafón docente, que recibió un incremento salarial total del 15,61 %, mientras que la categoría 2DE apenas alcanzó el 0,75 %.
Indicó que se decretó sin justificación legal un salario inferior a la categoría a la que pertenece el demandante, que afectó lo devengado en los años 2010 en adelante, en los que sí se decretaron los incrementos en igualdad de condiciones para los docentes Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los diferentes niveles y grados salariales, dado que se liquidó el incremento con la base del año anterior.
Mediante el oficio del 29 de febrero de 2024, proferido por el Ministerio de Educación Nacional, y el oficio No. 20240312-10244-I del 12 de marzo de 2024, proferido por el Municipio de Pereira, las entidades negaron las pretensiones de la solicitud del actor. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Santiago Alberto Rendón Laverde promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación y Municipio de Pereira, con el fin de que se inaplicara por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, que fijó la escala salarial del personal docente y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas al reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos tres (3) años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración del fenómeno prescriptivo, así como de las que se causen hacia el futuro. El Juzgado Tercero Administrativo de Pereira, mediante sentencia de 13 de mayo de 2025, sostuvo que la reclamación relacionada con el reajuste salarial docente reviste carácter periódico, razón por la cual puede ser promovida en cualquier tiempo, sin que se encuentre sometida al fenómeno de la caducidad, sin perjuicio de la eventual aplicación de la prescripción extintiva trienal respecto de las sumas reclamadas.
Asimismo, precisó que la excepción de inconstitucionalidad únicamente procede cuando se evidencia una contradicción clara, grave, ostensible y manifiesta entre la disposición legal aplicable y el texto constitucional. Indicó que la parte demandante no acreditó identidad funcional, académica y de experiencia entre los grados 2DE. y 2AE que permitiera predicar una vulneración al derecho a la igualdad salarial.
En consecuencia, concluyó que los actos administrativos demandados no vulneraron el ordenamiento jurídico. Contra la anterior decisión interpusieron recurso de apelación tanto la parte demandante como la Nación – Ministerio de Educación Nacional. El demandante alegó que se fijó sin justificación legal un salario inferior para su categoría, lo que afectó sus ingresos entre 2010 y 2024.
Sostuvo que la ausencia de criterios objetivos en los incrementos salariales vulnera los principios de equidad, proporcionalidad e igualdad. Además, aseguró que en casos análogos se ha accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 25 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, consideró que las diferencias en los incrementos salariales reconocidos a los docentes pertenecientes a distintos grados del escalafón durante la vigencia 2009 no configuraban una vulneración del derecho a la igualdad ni un trato discriminatorio.
Lo anterior, por cuanto los docentes ubicados en categorías diferentes no se encuentran en condiciones equivalentes, dado que cada grado del escalafón responde a criterios objetivos relacionados con la formación académica, la experiencia, las competencias y los requisitos exigidos para su ubicación y ascenso. Asimismo, precisó que no existe disposición constitucional, legal o jurisprudencial que imponga al Gobierno Nacional la obligación de decretar incrementos salariales uniformes para todos los servidores públicos o para todos los docentes.
En ese sentido, concluyó que los aumentos diferenciados obedecieron a criterios objetivos y Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonables asociados a la política salarial del Estado, las negociaciones adelantadas con el magisterio y las condiciones económicas y fiscales vigentes para la época.
En consecuencia, al no acreditarse las causales de nulidad invocadas ni la vulneración del derecho a la igualdad, confirmó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. El 1 de octubre de 2025, la Nación (Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) presentó solicitud de aclaración y adición de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA.
La petición se circunscribió exclusivamente al numeral quinto de la parte resolutiva, atinente a la decisión sobre costas en primera instancia. Mediante auto del 08 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la solicitud. Argumentos de la acción de tutela El actor aseguró que satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, ya que la decisión desconoció los principios de igualdad material, mérito y debido proceso, así como los parámetros normativos y probatorios aplicables al régimen salarial docente sin ofrecer una motivación suficiente, razonada y válida.
Que se agotaron los mecanismos ordinarios de defensa y se promovió el recurso de amparo dentro de los seis meses siguientes a la notificación. Sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, pues adujo que, durante los años 2008 y 2009 se fijaron incrementos salariales que resultaron desiguales entre las distintas categorías del escalafón docente, en contravía de lo dispuesto en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y los artículos 46 y 49 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
En efecto, mediante los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, expedidos por el Ministerio de Educación Nacional, se otorgaron aumentos porcentuales diferenciados: algunas categorías recibieron incrementos significativamente superiores frente a otras, sin justificación objetiva. Esta situación se repitió en 2009, cuando los Decretos Nacionales 702 y 1238 establecieron ajustes salariales que, aunque mayores para ciertas categorías, no compensaron la brecha generada el año anterior, perpetuando una disparidad que afectó la equidad en la remuneración de los docentes oficiales.
Señaló que, en los años 2008 y 2009 resultó afectada económicamente debido a que los docentes pertenecientes a categorías distintas del escalafón docente, específicamente la 2AE, recibieron incrementos salariales superiores a los otorgados a su categoría 2DE, señalando que para el año 2009 los docentes del grado 2AE obtuvieron un aumento del 15,61 %, mientras que en el grado 2DE recibió un incremento del 0,75 %, situación que, a su juicio, evidenciaba un trato desigual en materia salarial.
Afirmó que los actos administrativos demandados eran ilegales y carentes de motivación razonable, al otorgar incrementos salariales inferiores a los grados 2BE, 2CE y 2DE del escalafón docente, pese a que dichas categorías exigen mayores niveles de formación académica, experiencia, tiempo de servicio y cumplimiento de requisitos evaluativos frente al grado 2AE.
En ese sentido, argumentó que las Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co categorías superiores del escalafón debían recibir un tratamiento salarial más favorable, en atención a los principios de mérito y progresividad.
Por otra parte, aseguró, que en la sentencia acusada se configuró el defecto fáctico, porque el Tribunal valoró indebidamente las pruebas aportadas al proceso, pues no existían elementos de juicio que justificaran con razones objetivas el mayor incremento salarial otorgado a docentes de menor categoría, omitiendo criterios legales de mérito y formación, lo que vulnera el principio de igualdad y compromete la legalidad del acto. 3.
Trámite previo El 11 de marzo de 2026, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes y vincular a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Municipio de Pereira, en calidad de terceros con interés. 4. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Risaralda aportó el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-003-2024- 00241-00 [02].
Sostuvo que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, en tanto la controversia planteada versaba sobre un asunto de naturaleza legal y patrimonial previamente resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativa. En ese sentido, consideró que la parte accionante pretendía reabrir un debate judicial ya concluido y utilizar el mecanismo de amparo como una instancia adicional para cuestionar una decisión adoptada por el juez natural.
Asimismo, precisó que la providencia controvertida se encontraba debidamente motivada y sustentada en un análisis integral del marco normativo, jurisprudencial y probatorio aplicable al caso, sin que se evidenciara arbitrariedad, capricho o desconocimiento del ordenamiento jurídico. De igual manera, señaló que la parte actora no acreditó la configuración de los defectos sustantivo y fáctico invocados, toda vez que la decisión cuestionada obedeció a una interpretación razonable de las normas aplicables y a una valoración probatoria realizada conforme a las reglas de la sana crítica.
En consecuencia, concluyó que la acción de tutela no procede para sustituir el criterio jurídico del juez ordinario ni para promover una nueva valoración de los hechos y las pruebas, razón por la cual solicitó declarar improcedente el amparo o, en subsidio, negar las pretensiones por ausencia de vulneración de derechos fundamentales. 5.
Terceros con interés El municipio de Risaralda solicitó declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, especialmente el de inmediatez, al advertir que la demanda fue presentada aproximadamente seis meses después de la notificación de la providencia cuestionada, sin que se justificara dicha demora.
Asimismo, sostuvo que la tutela carece de relevancia constitucional, pues la parte accionante pretende reabrir un debate jurídico y probatorio ya resuelto por la jurisdicción contencioso-administrativa mediante decisiones debidamente motivadas y adoptadas con observancia del debido proceso. En ese sentido, afirmó que no se acreditó la existencia de un defecto constitucional específico ni la vulneración de derechos fundamentales, por lo que la acción no puede utilizarse como una tercera Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia para controvertir la valoración probatoria o la interpretación jurídica realizada por los jueces naturales.
El Ministerio de Educación Nacional sostuvo que la acción de tutela debía declararse improcedente, al considerar que no existía una vulneración directa de derechos fundamentales atribuible al Ministerio, ni una relación de subordinación frente a la autoridad judicial cuestionada. Señaló que el asunto planteado correspondía a una controversia de carácter eminentemente económico y de intereses particulares, carente de relevancia constitucional, razón por la cual excedía la competencia del juez de tutela.
Asimismo, indicó que no se acreditó una afectación grave a los derechos fundamentales del accionante, ni una limitación al acceso a la administración de justicia o a su subsistencia, por lo que correspondía a la parte actora demostrar dentro del proceso ordinario la eventual ilegalidad de la decisión judicial controvertida. En consecuencia, concluyó que no se configuraba vulneración alguna susceptible de amparo constitucional. 6.
Sentencia de primera instancia El 9 de abril de 2026, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado profirió sentencia de tutela de primera instancia, en la cual negó las pretensiones de la acción. Señaló que, en cuanto al alegato del defecto fáctico, no se demostró qué pruebas dejó de decretar, practicar o valorar la autoridad judicial, ni se evidenció que hubiera apreciado las pruebas de manera equivocada, contraria a lo que mostraban, o que hubiera ignorado algún elemento importante.
Por el contrario, se advirtió que el juez examinó de manera completa todas las pruebas que hacían parte del proceso antes de adoptar su decisión. Consideró que el actor también invoca la configuración de un defecto sustantivo, sin embargo, no se configuró, ya que la sentencia cuestionada no se basó en una interpretación irrazonable o arbitraria de las normas aplicables.
Por el contrario, consideró que la decisión estuvo respaldada en un análisis jurídico debidamente fundamentado, sustentado en la normativa y la jurisprudencia pertinentes al caso, incluidas aquellas disposiciones que el accionante afirmaba desconocidas. El tribunal consideró que el Gobierno Nacional actuó dentro de la ley al fijar los incrementos salariales de los docentes para los años 2008 y 2009.
Explicó que los aumentos podían establecerse de manera diferente según el grado y nivel salarial de cada docente, porque la Constitución y la ley le otorgan al Gobierno la facultad de definir anualmente la escala salarial de los servidores públicos de acuerdo con las condiciones económicas y fiscales del país. 7. Impugnación El accionante impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en que el asunto tiene relevancia constitucional porque compromete de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Sostuvo que el a quo desconoció el deber de motivación que exigen las acciones de tutela contra providencia judicial y se apartó del precedente constitucional vinculante que exige un control estricto frente a tratos salariales diferenciados sin justificación objetiva (Sentencia C-1064 de 2001). Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la decisión de primera instancia se limitó a hacer una comparación porcentual y normativa, sin explicar por qué la medida cuestionada se ajusta a los principios de igualdad y progresividad.
Precisó que la conclusión adoptada por el a quo no resultaba acertada, porque el análisis del caso se hizo de manera parcial tanto frente a las normas aplicables como a las pruebas obrantes en el expediente. Señaló que no se valoró de manera suficiente que, en su condición de docente oficial ubicada en la categoría 2DE del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002, recibió un incremento salarial inferior al otorgado durante la vigencia 2009 a docentes de una categoría inferior, como la 2AE.
Insistió en que el caso tiene relevancia constitucional porque la afectación alegada no se limita a un hecho aislado, sino que se proyecta en el tiempo al incidir de manera directa en su base salarial y, por esa vía, en sus ingresos presentes y futuros. En su criterio, esta situación compromete su derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, así como a recibir una remuneración proporcional a la cantidad y calidad del trabajo desempeñado.
Señaló que, al haber sido validada por la providencia cuestionada, la afectación mantiene sus efectos y hace necesaria la intervención del juez constitucional para evitar que se consolide una vulneración prolongada de derechos fundamentales. Afirmó que la acción de tutela presentada no configura una tercera instancia dado que «En el presente caso, la finalidad del amparo no consiste en reabrir el debate legal que cursó en la jurisdicción contenciosa, sino en obtener la protección efectiva de derechos fundamentales que resultaron vulnerados como consecuencia directa de una providencia judicial que se apartó de los mandatos superiores que gobiernan la igualdad, el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el principio de favorabilidad, configurando defectos de naturaleza constitucional que habilitan la intervención excepcional del juez de tutela».
Insistió en que la sentencia impugnada desconoció precedentes judiciales relevantes, «que sí efectuaron un examen riguroso del material probatorio en casos análogos y concluyeron la existencia de un trato salarial inequitativo entre los niveles del escalafón docente. Tal es el caso de la sentencia proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín el 25 de marzo de 2025, en la que se acreditó, con base en los mismos decretos salariales, que los incrementos otorgados al nivel 2A superaron de manera injustificada a los reconocidos al nivel 2B, pese a que este último exige mayor experiencia y una calificación superior en la evaluación de competencias.
En dicha providencia se concluyó que esta diferenciación vulnera el principio “a trabajo igual, salario igual”, al no estar sustentada en motivos objetivos, razonables y verificables». II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si resulta procedente revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que negó la solicitud de amparo. La Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela porque el presente caso no se supera el requisito general de relevancia constitucional, pues la tutelante insiste en los mismos argumentos expuestos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo tanto, pretende configurar una tercera instancia. Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto.
(i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto Santiago Alberto Rendón Laverde, interpuso la presente acción de tutela con el propósito de que se dejara sin efecto la sentencia del 25 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Risaralda negó sus pretensiones de reajuste salarial, en atención a los incrementos desiguales decretados para los diferentes niveles del escalafón docente.
Lo anterior, porque considera que la autoridad judicial accionada vulneró los principios de igualdad, mérito y debido proceso, incurriendo en defectos sustantivo y fáctico por justificar incrementos salariales desiguales sin criterios objetivos ni motivación suficiente. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto debe indicarse que, el señor Rendón Laverde promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que solicitó la inaplicación por ilegalidad del Decreto Nacional 284 de 2024, así como la derogatoria de los Decretos 887 de 2023, 449 de 2022, 965 de 2021 y 319 de 2020, o la nulidad de las normas que los modificaran, adicionaran, aclararan o revocaran.
Todo ello en relación con la asignación salarial correspondiente a la categoría 2DE, bajo el entendido de que los salarios de los tres años anteriores a la reclamación debieron ser superiores a lo dispuesto por dichas normas. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, que mediante sentencia de 13 de mayo de 2025 negó las pretensiones de la demanda.
Señaló que el régimen salarial de los docentes depende del grado y nivel del escalafón, de manera que las diferencias salariales responden a criterios de formación, experiencia, mérito y rendimiento. Además, que el objeto del proceso consistía en determinar la legalidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Pereira, mediante los cuales se negó el reconocimiento de diferencias salariales derivadas de los incrementos aplicados a distintos grados del escalafón docente.
En primer lugar, precisó que la acción no se encontraba caducada, por tratarse de pretensiones de carácter periódico, aunque advirtió que las sumas reclamadas podían estar sujetas a la prescripción trienal. Asimismo, explicó que la excepción de inconstitucionalidad únicamente procede cuando existe una contradicción manifiesta entre una norma legal y la Constitución. Igualmente, destacó que el escalafón docente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002, se fundamenta en criterios objetivos como la formación académica, la experiencia, el desempeño y las competencias, los cuales justifican la existencia de distintos grados y niveles salariales.
Finalmente, recordó que el ordenamiento constitucional garantiza la conservación del poder adquisitivo del salario frente a la inflación, aunque dicho derecho admite limitaciones razonables, y dejó constancia de la trayectoria del demandante dentro del escalafón docente hasta su ubicación en el grado 2DE. El juzgado concluyó que no se vulneró el derecho a la igualdad del demandante, por cuanto dicho principio solo puede predicarse respecto de personas que se encuentren en condiciones equivalentes.
Señaló que, si bien el demandante compartía con los demás comparados su condición de docente, no se acreditó que perteneciera a una situación idéntica a la de los docentes de otros grados del escalafón. Contra la anterior decisión el señor Santiago Alberto Rendón Laverde, interpuso recurso de apelación argumentando que, el fallo vulneró el principio de congruencia, porque la controversia no radica en la existencia de salarios diferenciados por escalafón, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años mencionados, que generaron una brecha acumulativa contraria a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito.
Argumentó que estas diferencias carecen de justificación técnica y jurídica, vulneran derechos fundamentales y perpetúan desigualdades en el tiempo. Por ello, solicitó la inaplicación del Decreto 284 de 2024 y la nulidad de los actos administrativos derivados, con el fin de restablecer el derecho afectado y garantizar incrementos salariales proporcionales y equitativos conforme a la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, así: Indicó que la sentencia efectuó una interpretación errada de la Ley 4ª de 1992 y Decreto 1278 de 2002, pues se validó un incremento desigual sin criterios objetivos, contrariando principios de igualdad y mérito.
Al respecto, indicó: «(…) al evidenciar que en el año 2009 para el grado en el escalafón 2AE, con ocasión que fue realizado un incremento del 15.61%, por medio de los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón 2DE apenas alcanzó el 0.75% en su salario.
(…) En estas anualidades es que se debe centrar la atención del despacho a analizar la injusticia que se cometió con los docentes de la educación pública, puesto que como vemos gráficamente el Decreto Ley 1278 se creó en el año 2002, y posterior a ello empezó a regularse los nombramientos bajo esta nueva normatividad salarial, y durante sus primeros años el Gobierno Nacional expidió en debida forma los decretos de incrementos salariales, pero en el año 2008 y 2009, realiza los incrementos de manera irregular y diferenciada.
En las anualidades 2008 y 2009, el Gobierno expide los actos administrativos Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008 y los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009 y fija los salarios para todos el grupo docentes perteneciente al Decreto Ley 1272 [sic, 1278] de 2002, pero los expide de manera irregular afectando desde entonces la base salarial de los docentes como es caso de mi mandante y es que al decretar los incrementos salariales el Gobierno Nacional toma como referente el decreto anterior es por la razón por la cual hoy en día se afectan los salarios de mi mandante gracias a esta irregularidad.
(…) El defecto sustantivo se materializa porque la providencia desconoce el alcance normativo del principio de igualdad y del mandato de progresividad, al asimilar el debate a una comparación abstracta entre grados del escalafón, en lugar de verificar si existían razones objetivas y constitucionalmente válidas para justificar un incremento salarial tan dispar en un mismo año para categorías que, si bien son diferentes en requisitos, comparten la misma fuente de regulación y están sujetas a un régimen salarial unitario establecido por la Ley 4 de 1992.
(…) Así las cosas, la sentencia de segunda instancia incurre en una omisión sustancial al no incorporar ni analizar el precedente constitucional contenido en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional, pese a su evidente aplicabilidad al caso concreto. Esta omisión compromete no solo la solidez argumentativa del fallo, sino también su validez jurídica, al dejar de aplicar un criterio obligatorio en materia de igualdad y progresividad en la política salarial del Estado.
(…) Al no lograr articular esa línea interpretativa con las particularidades del caso concreto. En efecto, no ofrece una justificación clara y suficiente que explique por qué, a pesar de encontrarse el demandante en una categoría superior del escalafón -grado 2, nivel D-, se le reconoció un aumento inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo, como el grado 2, nivel A, concluyendo, además, de manera infundada que dicho tratamiento salarial se ajustaba a derecho, sin proporcionar una motivación suficiente y razonable que permita comprender cómo esa diferencia podría considerarse razonable y conforme con el principio de igualdad material y la equidad retributiva que rige el servicio público docente.
Frente a la configuración del defecto fáctico, señaló que existió omisión en la valoración de pruebas que demostraban trato discriminatorio y que no se acreditaron razones técnicas para justificar incrementos desiguales, así: Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co « En el sub examine, el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual, por lo que la ausencia de sustento en tales parámetros no solo vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, sino que también desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad del acto administrativo cuestionado.
(…) En este sentido, se reprocha la falta de justificación legal y técnica que se exige en estos casos, como lo reconoció la jurisprudencia de las Altas Cortes al señalar que, si bien puede darse diferencias en los aumentos salariales, tal decisión debe sustentarse en requisitos claros y objetivos. En efecto, la Honorable Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 7 de diciembre de 2022, estableció un criterio fundamental en relación con la igualdad en el trato salarial y prestacional, al señalar que cualquier trato diferente en estos aspectos debe estar justificado en razones jurídicas y objetivas.
Este pronunciamiento refuerza la importancia de evitar discriminaciones basadas en elementos subjetivos o arbitrarios, conforme lo establece el artículo 13 de la Constitución Nacional y el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a la discriminación en empleo y ocupación.» En efecto, de lo expuesto hasta aquí se evidencia que la discusión planteada en el marco del proceso ordinario ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la providencia del 25 de septiembre de 2025, como se pasa a exponer.
Se refirió a los criterios que el Gobierno Nacional debe tener en cuenta para fijar los regímenes salarial y prestacional de la generalidad de los empleados públicos, a la excepción de inconstitucionalidad y al principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales. En el estudio del caso concreto concluyó que los actos administrativos cuestionados, mediante los cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales, conservan su presunción de legalidad, por cuanto se ajustaron a la normativa expedida por el Gobierno Nacional y el Legislador sobre el régimen salarial y prestacional aplicable a los docentes, conforme a su nivel y grado dentro del escalafón. Indicó que los decretos demandados constituyen actos administrativos de carácter general, razón por la cual no exigen una motivación individualizada respecto de cada diferencia salarial.
En consecuencia, estimó que su fundamentación se encuentra implícita en la potestad de configuración normativa conferida al Gobierno Nacional por el legislador. Concluyó que la diferencia traída a términos porcentuales en el aumento de la asignación salarial para los diferentes niveles y grados salariales es ajustada a derecho, pues contrario a lo afirmado por el apelante el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje igual el valor año tras año, pues cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se limite a lo dispuesta en la Ley 4 de 1992, como lo hizo en el caso de estudio, así: « Del mismo modo, se tiene que la estructura del escalafón docente se encuentra conformada por 3 grados (1, 2 y 3) en el que serán ubicados con base a su formación académica y 4 niveles salariales en los que se inscribirán o ascenderán una vez superado la evaluación del periodo de prueba o las evaluaciones de desempeño y competencias, conforme fue dispuesto en el artículo 2012 [sic] y siguientes del Decreto 1278 de 2002.
Ahora bien, para el año 2008 fue expedido en el mes de febrero el Decreto 624, que fijó la asignación básica mensual para los docentes del grado 2 distinguiendo solo por grado de escalafón y nivel salarial, no obstante, por medio del Decreto 714 de marzo del mismo año, se modificó el decreto anterior en el sentido que se fijó para los docentes del grado 2 en sus distintos niveles una asignación Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferente para quienes tuviesen título de especialización y quienes no, beneficiando a quienes tuvieran mejor nivel de formación profesional, lo cual se encuentra conforme con los objetivos y criterios de la Ley 4 de 1992.
En el caso concreto se evidencia que, la parte actora está inconforme con el aumento del salario fijado al nivel y grado que le corresponde con respecto al de otro punto del escalafón, pero por ello no puede predicarse la igualdad, porque el comparativo muestra que no lo son, acorde con la estructura de la población docente, dejando infundado el argumento de desigualdad alegado por la parte activa.
Desde este análisis, es posible afirmar que no existe discriminación al aplicar incrementos salariales desiguales, pues si bien desempeñan las mismas funciones, bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasifica por grupos a los maestros oficiales acorde con su formación académica y prevé que estos puedan ascender en el escalafón si cumplen con los requisitos académicos y la evaluación del periodo de prueba, desempeño o competencias según el caso, descritos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002 y en el caso de estudio no se evidencia que la parte activa haya solicitado el ascenso de escalafón. Bajo esa óptica, no es posible evidenciar una vulneración al principio de “a trabajo igual salario igual” bajo el entendido que conforme fue indicado en párrafos precedentes, la población que se encuentra en los diferentes niveles y grados del escalafón no son iguales, dado que para pertenecer a cada uno se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos específicos, en consecuencia, se despacharán desfavorablemente estos cargos.
De manera conclusiva, la diferencia traída a términos porcentuales en el aumento de la asignación salarial para los diferentes niveles y grados salariales es ajustada a derecho, pues contrario a lo afirmado por el apelante el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje igual el valor año tras año, pues cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se limite a lo dispuesta en la Ley 4 de 1992, como lo hizo en el caso de estudio.» A partir de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora plantea la misma controversia jurídica discutida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al insistir en que los incrementos salariales diferenciados aplicados en los años 2008 y 2009 vulneraron sus derechos.
Según su argumento, dichas variaciones impactaron la base salarial de los años posteriores, pues cada aumento se calcula sobre una cifra previamente ajustada, lo que genera una acumulación de la disparidad y perpetúa la desigualdad salarial en el tiempo, situación que, a su juicio, contraviene el principio de igualdad. En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dichos argumentos fueron analizados por el juez natural, quien no solo los desestimó, sino que además explicó de manera detallada las razones jurídicas y técnicas que sustentan la legalidad y razonabilidad de los incrementos salariales aplicados en los años objeto de controversia. Además, precisó que las diferencias obedecen a criterios normativos vinculados al grado y nivel del escalafón docente, así como a la potestad de configuración normativa del Gobierno Nacional, ejercida conforme a la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.
Por ello, la Sala concluye que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para reabrir un debate ya agotado, máxime cuando la providencia impugnada se encuentra debidamente motivada y ajustada al ordenamiento jurídico. Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y lo que Radicado: 11001-03-15-000-2026-01896-01 Demandante: Santiago Alberto Rendón Laverde 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior es suficiente para revocar la decisión de primera instancia que negó el amparo invocado por la parte actora y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia del 9 de abril de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó la acción de tutela. En su lugar: 2. Declarar improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Santiago Alberto Rendón Laverde contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador