11001032800020250008100 — Consejo de Estado

Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Paipa (Boyacá), catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Demandante: JOSÉ FIDELIGNO HIGUERA TORRIJOS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025 Tema: Resuelve solicitud de medida cautelar.

AUTO La Sala se pronuncia sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y se dictaron otras disposiciones. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor José Fideligno Higuera Torrijos, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 20111, en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y se dictaron otras disposiciones; en la que formuló la siguiente pretensión: Solicito respetuosamente, se declare la nulidad por inconstitucional del decreto 0639 del 11 de junio de 2025 “por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones” emitido por el Gobierno de la República de Colombia. 1.2.

Los hechos Señaló que el Gobierno Nacional presentó ante el Senado de la República una propuesta de consulta popular, con el propósito de revivir la reforma laboral, previamente hundida en la Comisión Séptima de esa Corporación. 1 El cual fue adecuado a nulidad a través de auto del 24 de junio de 2025. Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Indicó que el Congreso de la República, cumpliendo con los mecanismos establecidos en su Reglamento Interno, llevó a cabo una votación pública, en la que rechazó la consulta popular con 49 votos en contra y 47 votos a favor, dejando en firme la decisión desfavorable al mecanismo impulsado por el presidente de la República.

Manifestó que, a pesar de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, mediante el cual convocó a una consulta popular nacional para el día 7 de agosto de 2025. Advirtió que el Gobierno Nacional fundamentó el decreto en la votación desfavorable del Senado de la República, y en presuntas irregularidades en el trámite; sin embargo, usurpó funciones jurisdiccionales, y basándose en la excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4 de la Constitución Política pretende desligarse del freno y contrapeso del legislativo impuesto por la propia carta en su artículo 104, esto es, concepto favorable del Senado para convocar la consulta. 1.3.

Las normas violadas y el concepto de la violación El demandante invocó como desconocidos los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación: Afirmó que el Decreto 0639 de 2025 vulnera el principio de separación de poderes al permitir que el ejecutivo intervenga sobre competencias legislativas, desconociendo la votación democrática del Senado de la República, donde la consulta popular fue debatida y rechazada.

Indicó que, con ello, el presidente de la República rompe la separación de poderes, sobrepasando los límites institucionales que la Constitución Política impone. Sostuvo que dicho decreto resulta inconstitucional, toda vez que no cumple con los presupuestos esenciales previstos en el artículo 104 de la Constitución Política, particularmente el requisito de concepto favorable del Senado de la República como condición indispensable para convocar una consulta popular.

Explicó que el Senado, como órgano de representación nacional, tiene la potestad de evaluar la viabilidad constitucional y política de la consulta antes de su convocatoria. De tal manera que, al desconocer el Gobierno Nacional, esta facultad, está suprimiendo una garantía constitucional fundamental, eliminando el control previo que la Constitución Política exige para consultas populares, lo que distorsiona el proceso democrático y afecta la separación de poderes.

Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Destacó que la estructura del artículo 104 constitucional tiene un propósito claro: asegurar que la consulta popular no sea utilizada arbitrariamente por el ejecutivo, sino que pase por un filtro legislativo que permita su revisión y aprobación. En este caso, al no existir concepto favorable del Senado de la República, la consulta no puede ser convocada; sin embargo, el Decreto 0639 de 2025 ignora este procedimiento, permitiendo que el presidente convoque la consulta de manera unilateral, lo que representa una extralimitación de sus funciones constitucionales y una afectación al diseño institucional previsto en la Carta Política.

Puso de presente que en el Decreto 0639 de 2025, el Gobierno Nacional pretende justificar la convocatoria de la consulta popular bajo la excepción de inconstitucionalidad, alegando supuestos vicios en el procedimiento de votación del Senado de la República; sin embargo, esta excepción no se aplica a decisiones políticas adoptadas por órganos legítimos del Estado, sino exclusivamente a normas jurídicas que entren en conflicto con la Constitución. Explicó que el ejecutivo no está inaplicando una norma inconstitucional, sino corrigiendo una votación del Congreso, lo que constituye una extralimitación de funciones y una interferencia indebida en el poder legislativo.

Concluyó que el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 es inconstitucional, por cuanto violenta de manera directa la carta política, no respeta ni guarda la integridad de los preceptos constitucionales, además, genera un grave perjuicio económico y un daño institucional significativo. Agregó que esto no solo afecta el equilibrio de poderes, sino que, además, erosiona la confianza en las instituciones democráticas, exponiendo el orden constitucional a interpretaciones arbitrarias que ponen en riesgo la separación de poderes.

Por estas razones, arguyó que la nulidad del decreto es urgente para evitar la materialización de un daño económico e institucional irreversible. 1.4. Solicitud de suspensión provisional A través de escrito separado, solicitó la suspensión provisional del acto demandado, con base en los mismos argumentos expuestos en la demanda. Enfatizó en la necesidad de evitar la materialización de una consulta popular convocada en contravía de lo establecido en las normas constitucionales invocadas.

Adujo que el Decreto 0639 de 2025 representa una afectación grave al orden constitucional, pues desconoce la votación legítima del Senado de la República respecto de la consulta popular y generaría un precedente inaceptable según el cual Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 las decisiones soberanas del Congreso de la República podrían ser revocadas arbitrariamente por el ejecutivo.

Agregó que la suspensión provisional responde a la necesidad de evitar que se produzcan efectos jurídicos ilegítimos que contradigan la separación de poderes y el sistema de pesos y contrapesos propios del Estado Social y Democrático de Derecho. Explicó que la demanda está razonablemente fundada en derecho, por cuanto demuestra que el acto acusado vulnera normas constitucionales; el actor está legitimado para ejercer la acción de nulidad por inconstitucionalidad y, está demostrado que el decreto demandado genera un perjuicio grave al interés público y pone en riesgo la institucionalidad democrática.

Destacó que, de no accederse a la suspensión, se causaría un perjuicio irremediable y los efectos de una eventual sentencia serían nugatorios, por cuanto el acto habría producido consecuencias irreversibles. Advirtió que convocar una consulta popular sin cumplir los requisitos constitucionales implica un uso indebido de recursos públicos, lo que afecta el presupuesto estatal. 1.5 Traslado de la medida cautelar Mediante providencia del 24 de junio de 20252, el magistrado ponente adecuó el medio de control al de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, admitió la demanda, y en auto separado3 de la misma fecha, dispuso correr traslado de la solicitud de suspensión provisional i) al presidente de la República y, ii) a la agente del Ministerio Público, por el término de cinco (5) días. 1.6 Intervenciones 1.6.1.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público4 Por conducto de apoderado, la cartera ministerial solicitó que no se decrete la medida cautelar pedida por la parte actora, por cuanto, en su criterio no se cumplen los requisitos consagrados en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el efecto. 2 Anotación 7 del expediente visible en Samai. 3 Anotación 8 del expediente visible en Samai. 4 Anotación 21 del expediente visible en Samai.

Además, pidió que se declarara la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la controversia y la carencia actual de objeto, por cuanto el decreto demandado ya fue derogado5. 1.6.2. Ministerio de Educación Nacional6 A través de apoderado, el referido ministerio solicitó no decretar la medida cautelar bajo estudio por carencia actual de objeto por sustracción de materia.

Con base en lo anterior, pidió adoptar las medidas procesales pertinentes con el fin de terminar la actuación.7 1.6.3. Ministerio Público8 La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado puso de presente que los efectos del acto acusado ya fueron suspendidos por la Sección Quinta, mediante auto del 18 de junio de 2025, expedido dentro del radicado No.11001-03-28-000- 2025-00086-00.

Proceso en el que igualmente se pretende la nulidad del decreto impugnado en esta demanda. Adujo que, en consecuencia, las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a un acto que actualmente no está surtiendo efectos con ocasión de la suspensión provisional que sobre él recayó. Por lo tanto, solicitó estar a lo resuelto por la Sección Quinta en el auto del 18 de junio de 2025 al que se hizo alusión en líneas anteriores, pues el acto acusado no está produciendo efectos actualmente, comoquiera que los mismos fueron suspendidos. 5 Dichas solicitudes fueron negadas a través de auto del 28 de julio de 2025, visible en la anotación 29 del cuaderno principal del expediente, comoquiera que en estricto sentido no controvertían la medida cautelar solicitada sino el trámite general del proceso. 6 Anotación 23 del expediente visible en Samai. 7 Dichas solicitudes fueron negadas a través de auto del 28 de julio de 2025, visible en el cuaderno principal del expediente.

Anotación 29 del expediente, comoquiera que en estricto sentido no controvertían la medida cautelar solicitada sino el trámite general del proceso. 8 Anotación 24 del expediente visible en Samai. Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.7.

Otras solicitudes 1.7.1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio9 A través de apoderado, solicitó declarar la terminación del proceso dada la carencia actual de objeto por sustracción de materia. Indicó que, al haberse derogado el acto acusado no hay objeto sobre el cual pronunciarse en este asunto, por lo que se impone darlo por terminado.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la solicitud de suspensión provisional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 12510, numeral 2°, literal f) del CPACA, en concordancia con el 13 del Acuerdo 080 de 2019 –reglamento interno del Consejo de Estado–, modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2.2.

La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.

En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º11 la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de 9 Anotación 35 del expediente visible en Samai 10 De la expedición de providencias.

La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos (…) de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala. 11Contenido y alcance de las medidas cautelares.

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…).

Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma, que dispone: Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(…). Sobre el particular, esta Corporación ha destacado que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho a la tutela judicial efectiva.

Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201912, indicó lo siguiente: Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.

Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.

En la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la ley y la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un análisis profundo, detallado y 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicación: 05001-23-33-000- 2019-02852-01, MP.

Rocío Araújo Oñate. Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 razonado para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem13.

Por lo anterior, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de un juicio preliminar, no tiene un carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ídem, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones.

De otro lado, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe constatarse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En este punto, la Sala recuerda que en decisión de 12 de marzo de 202014 se dio claridad en que, para los casos donde el solicitante focalizara la medida en solo una o algunas de las censuras de la demanda, se imponía al operador judicial analizar únicamente ese planteamiento. Contrario sensu15, en aquellos eventos en que el argumento sea abierto y sin limitante en la remisión a la demanda (cuando se encuentre contenido en el escrito de demanda), la medida cautelar se analizará con base en las censuras y concepto de la violación del escrito inicial (art. 231 del CPACA).

Este aspecto es relevante, ya que la solicitud cautelar puede proponer que el análisis se haga solo contra la normativa superior de la cual se acusa su vulneración, pero como bien se sabe, el juez conforme a las pruebas aportadas debe revisar qué otros condicionamientos jurídicos subyacen al acto administrativo enjuiciado, como pueden ser, los pronunciamientos proferidos por una corte de cierre, por ejemplo, de la Corte Constitucional.

Al respecto, si bien el peticionario de una medida cautelar, como puede ser la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, solicita que el juicio se haga contra el ordenamiento jurídico superior, no es menos cierto que el juez pueda advertir, conforme a los elementos suasorios que tiene en esta temprana 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). 14 Se indicó en auto de la Sección Quinta de 12 de marzo de 2020, dictado dentro del proceso de nulidad electoral 11001032800020200004500, lo siguiente: «En este punto se precisa, que cuando la medida cautelar esté debidamente fundamentada en alguno o algunos cargos de la demanda –como ocurre en este caso- el estudio se hará conforme a la misma, y en aquellos eventos en que no se refiera a algún cargo concreto, se analizará con base en la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que dispone “la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado”».

MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 15 «En sentido contrario» Diccionario RAE. Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 etapa del proceso, la existencia de otras consideraciones que condicionan la existencia del acto administrativo, como lo puede ser una decisión de unificación proferida por la Corte Constitucional16.

Así las cosas, el análisis que se haga sobre la petición, la cual enmarca el campo de acción que analizará el juez, tendrá que valorar los razonamientos vertidos en las providencias judiciales que tengan incidencia en el acto administrativo que se pide sea suspendido, pues el juez para decretar o no la medida cautelar, debe tener en cuenta el marco que le propone el solicitante para derivar el éxito o no de la solicitud.

Por ello, resulta claro que la decisión administrativa que se somete a escrutinio temprano en sede judicial puede no solo circunscribirse a una mera confrontación normativa que proponga el solicitante, pues, si bien puede tener un apoyo en disposiciones constitucionales y legales, también pueden advertirse interpretaciones mucho más amplias, que en principio no podría generar en el juez de la nulidad el convencimiento para proceder a suspender los efectos del acto demandado, al pervivir pilares y fundamentos que sostienen la legalidad de la decisión administrativa electoral. 2.3.

La eficacia como presupuesto básico para ordenar la suspensión provisional de las consecuencias del acto demandado. En el marco del Estado Social de Derecho adoptado en la Carta de 1991 se reconoció, el derecho de acción, en el artículo 229 superior, según el cual, toda persona tiene el derecho a demandar de las autoridades judiciales la preservación del orden jurídico, o la efectividad o reconocimiento de un derecho o interés jurídicamente protegido, conculcado por la actividad de la administración o de los particulares en ejercicio de funciones públicas que torna nugatorio su goce efectivo, a través de diferentes mecanismos judiciales previstos para tal efecto.

En este orden, el ejercicio del derecho de acción, al momento de su activación ante el juez, tiene por objeto que, a través de la decisión de este último, se logre garantizar la protección del ordenamiento jurídico y de los derechos subjetivos del demandante. Sin embargo, existen casos en que los supuestos de hecho que dieron origen a la formulación de la medida cautelar desaparecen a causa de una situación sobreviniente y que conlleva a que el propósito preventivo se haya desvanecido. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, MP Luis Alberto Álvarez Parra, auto del 30 de agosto de 2023, radicación 11001-03-28-000-2023-00046-00.

Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Es aquí cuando surge la figura jurídica de allanarse o estarse a lo resuelto en la decisión que precede en el tiempo y que suprimió temporalmente los efectos del acto enjuiciado, comoquiera que el propósito de la suspensión provisional es detener los efectos del acto que, en principio, se advierte violatorio de mandatos superiores, a fin de que no siga causando perjuicio y de evitar que esperar al fallo termine haciendo inane la decisión, cuyas consecuencias pudieron haberse detenido previamente con la medida cautelar.

Al respecto, esta Sección, por auto del 4 de abril de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2018-00625-00, indicó en el marco de una medida cautelar de suspensión provisional sobre los efectos ya neutralizados, lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad17, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión. Sobre el particular por ejemplo, el Consejo de Estado ha determinado que carece de objeto, esto es, que no hay lugar a pronunciarse de fondo sobre la referida cautelar o que la misma debe negarse, cuando la prescripción acusada fue derogada18 o revocada19, cuando el objetivo para el cual fue expedida se cumplió plenamente20, cuando desaparecieron sus fundamentos de hecho o derecho21, o se encuentra suspendida provisionalmente por decisión judicial22 como ocurre en esta oportunidad, en suma, cuando no hay lugar pronunciarse sobre la cesación de los efectos de un acto que dejó de producirlos.

(Subrayado fuera del original). Acorde con lo anterior, la Sección Quinta hará uso de tal hermenéutica, comoquiera que no se puede suspender los efectos de lo que ya es ineficaz por pronunciamiento judicial precedente, sin que ello afecte, como es claro la competencia del juez de la 17 “Sobre el particular vale la pena reiterar que «(…) la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho».” La anterior consideración es tomada de: Consejo de Estado, Sección Primera.

Auto del 8 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00412-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 18 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 5 de junio de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2015- 00395-00, M.P. Oswaldo Giraldo López, y ii) Consejo de Estado: Sección Segunda. Subsección A. Auto del 5 de abril de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2013-00554-00 (1492-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.”. 19 “Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto del 1º de febrero de 2018. Radicación No. 47001-23-33-000-2017- 00191-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.”. 20 “Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 31 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03-28-000-2018- 00111-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.”. 21 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 15 de diciembre 2017.

Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00163-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.”. 22 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 13 de octubre de 2017. Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00128-00, M.P. María Elizabeth García González.”. Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 nulidad para proferir el fallo que decida de manera definitiva sobre la presunción de legalidad del acto, cuyas consecuencias fueron retiradas temporalmente del ordenamiento jurídico.

Así entonces, la decisión de estarse a lo resuelto a la suspensión de los efectos del acto, se configura cuando: (i) los supuestos de hecho o normas que motivaron la interposición, en este caso de la medida cautelar cambian sustancialmente o desaparecen; (ii) la relación jurídico sustantiva que sustenta el uso del mecanismo judicial de que se trate cambia de sentido o se extingue; o (iii) cuando los efectos del acto demandado se han cumplido plenamente o se encuentran suspendidos, por lo que resulta inane cualquier pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto.

Todo ello devenido de la previsión normativa que se contiene en el artículo 91 del CPACA, que dispone que los actos administrativos pierden su eficacia, su obligatoriedad y no podrán ser ejecutados, entre otros eventos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello por cuanto, resulta pertinente recordar que la medida cautelar de suspensión tiene como propósito garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme lo dispone el artículo 229 del CPACA.

Por ello, la doctrina destaca que las cautelas más que juzgar, lo que buscan es precaver, anticipar o proteger23. Así las cosas, si ya se logró el propósito de la medida, cual es, suspender los efectos jurídicos del acto cuya nulidad se depreca, el juez debe estarse a lo resuelto, pues, no es dable ordenar la suspensión dos veces del mismo acto.

Dicho de otro modo, no se puede suprimir la eficacia de lo que ya fue suspendido. 2.4. Caso concreto En el presente evento, la parte actora solicita la suspensión de los efectos del Decreto 0639 de 2025 a través del cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y dictó otras disposiciones.

Sería del caso abordar el mérito de la medida cautelar si no fuera porque los efectos del acto acusado ya fueron suspendidos por esta Sección24, mediante auto del 18 de junio de 2025, que dispuso la suspensión de los efectos jurídicos del Decreto 23 Sobre el punto puede consultarse ALTERINI, Atilio Aníbal. Contratos: civiles-comerciales-de consumo - Teoría general.

Abeledo Perrot. 1998. WARD, O. Teoría General del Proceso - Temas Introductorios para Auxiliares Judiciales. San José de Costa Rica. Corte Suprema de Justicia, Escuela Judicial, 2000. Pág. 146. 24 En el proceso con radicado 11001-03-28-000-2025-00086-00. Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 0639 de 2025 al encontrar acreditada, preliminarmente, la vulneración de los artículos 104 de la Constitución Política y 50 y 31 b) de las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015.

Al respecto, debe resaltarse que, el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 dispone que los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por esta jurisdicción, pero perderán obligatoriedad y, por tanto, no podrán ser ejecutados, entre otros casos, «cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».25 En tales condiciones, se impone para la Sala estarse a lo resuelto en el citado auto del 18 de junio de 2025, proferido por esta misma Sección, toda vez que resulta inocuo emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a un acto que actualmente no está surtiendo efectos, con ocasión de la suspensión provisional que sobre aquel recayó. 2.5.

Otras decisiones Tal como se advirtió en los antecedentes de esta providencia, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reiteró la solicitud del Ministerio de Educación Nacional de terminar el presente proceso por carencia actual de objeto debido a la derogatoria del acto acusado. Dicha petición fue abordada y resuelta negativamente a través de auto del 28 de julio de 2025 dentro del presente proceso por parte del ponente.

Al compartir la mayoría de la Sala26 dichos argumentos habrá de estarse a lo allí resuelto, sin que sea necesario emitir pronunciamiento adicional sobre el punto. Al margen de lo anterior, se advierte que fue aportado poder otorgado al abogado Miguel Ángel Santiago Celis Valbuena identificado con cédula de ciudadanía 1.020. 832.059 y tarjeta profesional 398.593 del Consejo Superior de la Judicatura27, por lo que, al reunir el mandato los requisitos de ley, habrá de reconocérsele personería para actuar en representación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En mérito de lo expuesto, la Sala 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000- 2025-00110-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 26 En este punto se deja claro que la magistrada Gloria María Gómez Montoya plantea disidencia para indicar que, a su juicio, se debe declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materia.

Al respecto, véase el salvamento de voto manifestado dentro del radicado 11001-03-28-000-2025-00110-00. 27 Anotación 34 del expediente visible en Samai. Demandante: José Fideligno Higuera Torrijos Demandado: Presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 III.

RESUELVE

PRIMERO: ESTAR A LO RESUELTO en auto del 18 de junio del año en curso, radicado 11001-03-28-000-2025-00086-00, en el cual, se decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025.

SEGUNDO: ESTAR A LO RESUELTO en auto del 28 de julio de 2025 dentro del presente asunto a través del cual se negó la solicitud de terminación del proceso por carencia actual de objeto.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Miguel Ángel Santiago Celis Valbuena identificado con cédula de ciudadanía 1.020. 832.059 y tarjeta profesional 398.593 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

CUARTO: En firme esta decisión, vuelva el expediente al despacho para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Ausente con permiso GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»