11001031500020250642400 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D.C, 12 de diciembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06424-00 Demandante: Guillermo Caicedo Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional | Defecto sustantivo- niega Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia de segunda instancia que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dirigidas a que se declarara la existencia de una relación laboral y se ordenara el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir.

De acuerdo con la competencia asignada1, la Sala procederá a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Guillermo Caicedo Muñoz, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 14 de octubre de 2025, Guillermo Caicedo Muñoz, en nombre propio, presentó una acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración y al mínimo vital, con ocasión de la Sentencia de 30 de mayo de 20252, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-015-2022-00495-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. Que se le dé trámite a esta acción de tutela y se amparen mis derechos fundamentales vulnerados. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. 2 Notificada por mensaje de datos de 4 de junio de 2025.

Que se tutele mis derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al mínimo vital y móvil. 3. Que se deje sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida el 30 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘E’, dentro del proceso con radicado 110013335015202200495-01. 4.

Que se ordene al juez competente emitir una nueva sentencia ajustada a derecho, en la que se valoren adecuadamente los hechos probados, especialmente el reconocimiento expreso de la existencia del vínculo laboral, sin aplicar erróneamente disposiciones que no son obstáculo para el restablecimiento del derecho laboral cuando el vínculo está probado y el correspondiente reconocimiento de todas y cada uno de los emolumentos de dicho vinculo”. 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) A través del oficio No. 11-2-2022-048923 de 16 de agosto de 2022, el Servicio Nacional de Aprendizaje –en adelante SENA– negó que entre esta entidad y Guillermo Caicedo Muñoz hubiera existido una relación laboral desde el 2 de julio de 1999 hasta el 22 de diciembre de 2021. 5. 2) Por lo anterior, en 2022, el señor Caicedo Muñoz presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del SENA, en la que solicitó que, con base en el principio de primacía de la realidad, se declarara la existencia de una relación laboral en el periodo mencionado. 6. 3) El 26 de agosto de 2024, el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones: declaró parcialmente nulo el oficio de 16 de agosto de 2022, por considerar que “a través de contratos denominados como de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral de derecho público”; y, como restablecimiento del derecho, ordenó el pago de las prestaciones sociales que no habían prescrito. 7. 4) En contra de la anterior providencia, el SENA presentó un recurso de apelación, dirigido a señalar que en el proceso no se demostraron “los tres elementos característicos de una verdadera relación laboral”.

El señor Caicedo Muñoz también apeló la Sentencia, en lo que se refiere a la decisión de declarar que operó la prescripción de algunas prestaciones sociales, ya que la relación laboral fue continua a pesar de “interrupciones formales”. 8. 5) Los recursos fueron resueltos por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Sentencia de 30 de mayo de 2025, que revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones.

Para ello, sostuvo, entre otros aspectos, que, si bien hubo una relación laboral desde el 27 de enero de 2011 hasta el 22 de diciembre de 2021, no había lugar a acceder a las pretensiones porque no era posible que Radicación: 11001-03-15-000-2025-06424-00 Demandante: Guillermo Caicedo Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega y declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 el señor Caicedo Muñoz prestara sus servicios como instructor en el SENA y, a la vez, devengara una pensión de jubilación desde el 1 de octubre de 2008. 9.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. Primero, contrastó el contenido de los recursos de apelación con el extracto de la sentencia en el que se sustentó la negativa de las pretensiones en la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público, y sostuvo –con base en el artículo 328 del CGP y en la Sentencia de la Corte Constitucional SU-418 de 2019– que se “toma[ron] argumentos que no fueron objeto de pronunciamiento de ninguno de los apelantes; esto viola principios constitucionales, al debido proceso y derecho de defensa y contradicción, toda vez que a lo largo del proceso no tuve la oportunidad de controvertir argumentos de esa naturaleza, ya que en ningún momento fue tema de debate”. 10.

Segundo, señaló que la consideración relativa a que si bien hubo una relación laboral, debían negarse las pretensiones por la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público, “es inconstitucional y violatori[a] de la ley laboral, así como de los tratados internacionales ratificados por nuestro país”, ya que “no es posible que una entidad pública contrate a una persona, la subordine y luego bajo el argumento de que está pensionado evada el pago de sus prestaciones laborales y sociales”. 11.

Tercero, señaló, con sustento en el “Concepto 209041 de 2023 del Departamento Administrativo de la Función Pública”, que “la pensión de jubilación, así provenga del Fondo Colpensiones (antiguo ISS) no es una asignación del tesoro público”, lo cual lo llevó a considerar que el fallo enjuiciado “no es derecho, no es un acto judicial que ate a las partes ni al juez, comoquiera que es un fallo grosero del ordenamiento jurídico”. 1.2.

Posición de la parte accionada y demás vinculados3 12. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca4 rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional o, en su defecto, negarla. Luego de trascribir algunos extractos de la providencia enjuiciada, concluyó que “no se vulneró derecho alguno ni se incurrió en ninguna irregularidad procesal”. 3 Mediante Auto de 20 de octubre de 2025, el despacho ponente resolvió (1) admitir la solicitud de amparo;

(2) tener como accionada a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y (3) vincular al Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y al SENA como terceros con interés en el asunto. 4 Índice 14 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06424-00 Demandante: Guillermo Caicedo Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega y declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 13. El Juzgado 15 Administrativo de Bogotá5 remitió el expediente del proceso ordinario y aseguró que respetó el debido proceso y que actuó de acuerdo con la normativa y la jurisprudencia correspondiente al caso. 14.

El SENA6 señaló que la acción de tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, pues dicho mecanismo se usó como una instancia adicional y no existía un perjuicio irremediable. Al tiempo, solicitó que se negara la solicitud de amparo, pues no se acreditaron los defectos alegados. 15. Frente a esto último, cuestionó que en el escrito de tutela se hubiera hecho una trascripción parcial del artículo 328 del CGP, pues, a su juicio, debían destacarse los incisos primero y segundo, los cuales interpretó en el sentido de que el superior puede “adoptar decisiones de oficio, esto conlleva a que el sentenciador tenga el deber de decidir las materias tocantes a presupuestos del proceso, los temas que tengan conexión necesaria con la decisión de alzada o aquellos cuyo pronunciamiento sea oficioso”.

Con base en lo anterior, señaló que “el argumento esbozado por [la autoridad judicial accionada] se convierte en un hecho conexo y oficioso que puede ser aplicado, pues dentro del recurso de apelación se alegó la no posibilidad de reconocer periodos contractuales por la existencia de prescripción, situación que al no haber sido concedida por la segunda instancia se evaluaron de forma conexa otras prerrogativas que podían evitar el reconocimiento”. 16.

Por último, aseguró que la decisión sobre “el reconocimiento de la pensión y la imposibilidad de ser pensionado y funcionario público para la fecha de los hechos” se sustentó en las pruebas del proceso, así como en la normativa y la jurisprudencia “vigente” y aplicable al caso.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Identificación de defectos. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.4. Conclusión. 2.1. Identificación de defectos 17. La Sala limitará su análisis al defecto sustantivo que se sustentó con los 3 argumentos relacionados en el “fundamento de la vulneración”, pues, aunque la parte actora mencionó el defecto fáctico, lo cierto es que este no fue desarrollado; en específico, no se indicó que se hubiera omitido el decreto de alguna prueba ni que las pruebas decretadas hubieran sido valoradas de forma incompleta o indebida por parte del Tribunal. 5 Índice 13 de SAMAI. 6 Índices 10-12 de SAMAI.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 18. La Sala declarará improcedente el defecto sustantivo alegado en relación con que “no es posible que una entidad pública contrate a una persona, la subordine y luego bajo el argumento de que está pensionado evada el pago de sus prestaciones laborales y sociales” y que “la pensión de jubilación […] no es una asignación del tesoro público”, por falta de relevancia constitucional. 19.

Para la Corte Constitucional, este requisito encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, y la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal. En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional7. 20.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto8;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario9; y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad10. 21. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202311, sostuvo que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 7 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. 8 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 9 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 10 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 11 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06424-00 Demandante: Guillermo Caicedo Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega y declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 22. De la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que el accionante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales esta controversia tenía trascendencia constitucional. 23.

Aunque en el escrito de tutela se indicó que la decisión enjuiciada era “totalmente violatoria de principios, no solo constitucionales y legales, sino de tratados internacionales de protección a los trabajadores” y que “es un fallo grosero del ordenamiento jurídico”, lo cierto es que ello no resulta suficiente para explicar por qué es necesaria la intervención del juez de tutela, todavía más cuando dichos “principios” y “tratados internacionales” no fueron identificados y/o no se explicó la forma en la que habrían sido vulnerados. 24.

Aunado a ello, para la Sala es claro que el debate que pretendió plantear el actor, al alegar que “no es posible que una entidad pública contrate a una persona, la subordine y luego bajo el argumento de que está pensionado evada el pago de sus prestaciones laborales y sociales” y que “la pensión de jubilación […] no es una asignación del tesoro público”, se reduce a simples diferencias interpretativas con el criterio de la autoridad accionada. 25.

Criterio que, se destaca, fue sustentado de forma expresa en la Sentencia de 30 de mayo de 2025. En efecto, allí el Tribunal expuso el marco normativo y jurisprudencial que estimó pertinente –artículos 127 y 128 de la Constitución y 19 de la Ley 4 de 1992, así como la Sentencia de la Corte Constitucional C-133 de 1993, que declaró exequible el mencionado enunciado legal–, para luego detenerse en las razones por las cuales debían negarse las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en particular, que, debido a la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público, “no era posible que el accionante prestara sus servicios como instructor en el [SENA], devengando la pensión de jubilación”. 26.

La parte actora enfocó sus argumentos a cuestionar el criterio del juez ordinario en relación con la procedencia de la aplicación de la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público, sin llegar a explicar de qué forma dicho criterio implicaba una afectación a sus derechos fundamentales. En otras palabras, se limitó a presentar su diferencia en torno a la interpretación y aplicación de una disposición normativa –inciso primero del artículo 128 de la Constitución–, pero no estableció con claridad cuál era el debate constitucional que hacía necesaria la intervención del juez de tutela. 27.

Al respecto, se recuerda que la simple presentación de discrepancias entre lo decidido por la autoridad judicial accionada y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante, más si se trata de una Radicación: 11001-03-15-000-2025-06424-00 Demandante: Guillermo Caicedo Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega y declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional12. 28. Respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 328 del CGP, la Sala encuentra que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe medio de defensa judicial idóneo y eficaz que permitiera a la parte accionante alegar el reparo que planteo vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.

Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la Sentencia de 30 de mayo de 2025 (6/6/2025)13 y la interposición de la presente acción de tutela (14/10/2025)14. No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia dictada en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. Por último, la providencia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación del derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de una providencia que revocó la decisión de primera instancia con un argumento que, según la parte actora, no fue planteado por los apelantes y, por lo tanto, el superior excedió la competencia que tenía para resolver los recursos de apelación. 2.3.

Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 29. La Sala negará la solicitud de amparo en lo relativo al defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 328 del CGP, comoquiera que el hecho de haber negado las pretensiones de la demanda con base en la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público no desconoció dicho enunciado ni implicó una transgresión al debido proceso del actor. 30.

Como punto de partida, debe tenerse en cuenta que, en virtud de los artículos 320 y 328 del CGP, el juez de segunda instancia únicamente tiene competencia para pronunciarse en relación con los reparos concretos formulados en el o los recursos de apelación, con excepción de cuando deba adoptar decisiones de oficio –“en los casos previstos por la ley”– o esté facultado para resolver sin limitaciones –“cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso”–. 31.

No obstante, dichos enunciados no pueden examinarse de forma aislada, ya que existen otras disposiciones que resultan relevantes en punto de las decisiones que el juez puede adoptar de oficio: por un lado, el inciso 12 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 13 El envío de la comunicación se realizó el 4 de junio de 2025. 14 Según acta Individual de reparto.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06424-00 Demandante: Guillermo Caicedo Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega y declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 primero del artículo 282 del CGP dispone que “en cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”; y, por otro lado, el inciso segundo el artículo 187 del CPACA prevé que “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada[.] El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. 32.

Por lo anterior, el argumento de la prohibición de percibir doble asignación del tesoro público, que constituye una excepción de mérito, en la medida en que está dirigido a desvirtuar el derecho sustancial que la parte demandante pretendía que se le reconociera, podía ser estudiado y utilizado por el juez de segunda instancia para sustentar la decisión de negar las pretensiones de la demanda, incluso a pesar de que no hubiera sido planteado por la parte demandada y de que el inferior hubiera guardado silencio. 33.

Es pertinente señalar que, en este caso, no se verifica el supuesto del apelante único; el Sena también apeló y solicitó que se revocaran las decisiones de la sentencia de primera instancia que le fueron desfavorables; y el hecho que sirvió de sustento para encontrar probada la mencionada excepción, consistente en que “el demandante Guillermo Caicedo Muñoz es acreedor de la pensión de jubilación desde el 1° de octubre de 2008”, fue sustentado en la providencia enjuiciada con las pruebas del proceso, en particular, la Resolución SUB 196575 de 26 de julio de 2022, proferida por Colpensiones. 34.

Esto último permite también señalar que el alegato de la parte accionante, en el sentido de que el hecho que el Tribunal encontró probado y con base en el cual negó las pretensiones de la demanda fue sorpresivo, no es de recibo para la Sala, habida cuenta de que, según el expediente remitido a este proceso, la mencionada Resolución fue aportada por la propia parte actora con la demanda.

Por lo tanto, según los artículos citados, era previsible que, de oficio, en primera o segunda instancia, se encontrara probado y se utilizara para sustentar la decisión de negar las pretensiones. 2.4. Conclusión 35. La Sala negará la solicitud de amparo en relación con el defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 328 del Código General del proceso, y la declarará improcedente en todo lo demás. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06424-00 Demandante: Guillermo Caicedo Muñoz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Niega y declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Guillermo Caicedo Muñoz en relación con el defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 328 del Código General del Proceso.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE, en todo lo demás, la acción de tutela presentada por Guillermo Caicedo Muñoz.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra esta, deberán dirigirlos, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin.

CUARTO: En caso de no ser impugnada esta decisión, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA