w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 73001-23-33-000-2018-00643-01 (0599-2021) Demandante: Anais Clavijo de Tole Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Naturaleza de vinculación nacional. Incorporación a la planta de personal docente. Ley 1437 de 2011.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 20 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda. 1 Anais Clavijo de Torres, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 035967 del 26 de septiembre de 2016 y RDP 007905 del 28 de febrero de 2017, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio de las cuales negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó la decisión, respectivamente. 1 Folios 1 y 2 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la UGPP (i) concederle la pensión gracia a partir del 3 de mayo de 2011, fecha en que adquirió el estatus pensional;

(ii) reajustar las sumas reconocidas de acuerdo con el IPC; y (iii) pagar los intereses moratorios conforme al artículo 192 del CPACA. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda. La actora relató que nació el 7 de julio de 1948, razón por la cual cumplió los 50 años de edad el 7 de julio de 1998. Así mismo, que prestó servicio docente en los departamentos de Cundinamarca y del Tolima, de la siguiente manera: Actos de nombramiento Fechas Desde Hasta Decreto 050 de 1966 (Territorial) 1 de febrero de 1966 20 de julio de 1971 Resolución 4723 de 1971 (Nacional) 21 de julio de 1971 6 de julio de 1976 Resolución 4707 de 1976 Traslado (Nacional) 2 de julio de 1976 22 de agosto de 2013 2 Precisó que, habiendo cumplido todos los requisitos necesarios, radicó reclamación para el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa con las Resoluciones RDP 035967 del 26 de septiembre de 2016 y RDP 007905 del 28 de febrero de 2017. 2 Se toma como fecha de finalización de este extremo procesal, la del retiro de la demandante del servicio docente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. La demandante, como concepto de violación, argumentó que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53,151, 286, 287, 288, 356, 357 de la Constitución Política; artículos 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; artículo 1 de la Ley 24 d e 1947; artículo 4 de la Ley 4 de 1966; artículo 5 del Decreto Reglamentario 1743 de 1966; artículos 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; artículos 1,2,3,5 y 6; del Decreto Ley 2277 de 1979; artículo 54 de la Ley 24 de 1984; artículos 1, artículo 15, numeral 2, literal a de la Ley 91 de 1989; artículos 2; 3,6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; artículo 14 de la Ley 100 de 1993; artículos 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001 y; artículos 42 y 80 del CPACA.

Argumentó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente departamental y municipal; al respecto, relató que si bien tuvo una vinculación del orden nacional en el año 1996 ésta cambió al orden territorial desde el 23 de agosto de 1996, hasta el 20 de marzo de 2006, por mandato de la Ley 60 de 1993.

A partir del 21 de marzo de 2006 el vínculo que era departamental, mutó a territorial de conformidad con las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, dado que el proceso de nacionalización se extendió en el municipio de Ibagué cuando asumió la educación en atención al acuerdo alcanzado con la Nación e incorporó la planta de personal por la municipalización de la educación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En ese orden de ideas, cumplió con el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP3, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que la docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. Propuso como excepciones (i) inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante;

(ii) cobro de lo no debido; (iii) buena fe; (iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y; (v) prescripción. 1.5. Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo del Tolima realizó el 20 de noviembre de 20194 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] Con la enunciación de los fundamentos fácticos tanto de la parte demandante como de la parte demandada, el Magistrado indicó que este proceso se debe de resolver exclusivamente desde el punto de vista jurídico y por tanto se ocupará de: ¿Resolver si la demandante tuvo la calidad o naturaleza de docente territorial o docente nacionalizada por el tiempo exigido en la Ley para tener derecho a la pensión gracia? En el evento de que se concluya de que esta docente se haya convertido en docente territorial, la pregunta que se debe resolver es si esa naturaleza de docente territorial después de que se desmontó la nacionalización se puede acumular ese 3 Folios 355 a 360 del expediente. 4 Folios 398 a 399 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 tiempo de servicio al tiempo en que fungió como territorial ante la nacionalización. Determinar si después de la descentralización los docentes a pesar de haberse converti do en territoriales siguieron siendo remunerados de una manera diferente a los docentes nacionales.

De acuerdo a la respuesta de esos interrogantes, en la sentencia se resolverán no sólo las pretensiones de la demanda sino también las excepciones que resu lten debidamente probadas durante el proceso. ». 1.6. Decisión de primera instancia objeto de apelación. 5 En sentencia de 20 de agosto de 2020 el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la señora Anais Clavijo de Tole no cumplía con los 20 años de servicio requeridos, únicamente contaba con 5 años, 5 meses y 21 días como docente territorial. 1.7.

Recurso de apelación. 6 La señora Anais Clavijo de Tole allegó escrito en el que reiteró que los tiempos de servicio prestados como docente oficial resultan válidos para acceder a la pensión gracia, al mismo tiempo que se cumplen todos los requisitos exigidos para ello. De igual manera, realizó un análisis legal y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, según los cuales los docentes nacionales que luego se tornaron territoriales por efecto de la descentralización, sí tienen derecho a que esos tiempos de servicio, sean tenidos en cuenta para efectos de reconocimiento de la pensión gracia. 1.8.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 5 Folios 415 a 429 del expediente. 6 Folios 317 a 382 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP7 allegó escrito en el que manifestó que la docente no acreditó los tiempos de servicios en el orden territorial o nacionalizado, razón por la cual no resulta procedente el reconocimiento pensional pretendido.

La señora Anais Clavijo de Tole 8 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de apelación y sostuvo que después del proceso de descentralización la docente tuvo una vinculación departamental y luego municipal y sus prestaciones fueron canceladas con recursos territoriales, razón por la cual tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto 9. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante. 7 Índice 14 del expediente digital disponible en SAMAI. 8 Índice 15 del expediente digital disponible en SAMAI. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2.2.

Del problema jurídico. Considera esta Sala de Subsección que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Anais Clavijo de Tole, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»11 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 13 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la 13 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.4.1.

Actuación administrativa El 11 de mayo de 2016 la señora Anais Clavijo de Tole solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP. La anterior petición fue negada por medio de la Resolución RDP 035967 del 26 de septiembre de 2016, al indicar que la demandante no cuenta con 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada.

La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto de forma negativa por la UGPP a través de la Resolución RDP 007905 del 28 de febrero de 2017, pues confirmó los motivos expuestos en la Resolución recurrida. 2.5 Análisis del caso concreto Resulta necesario precisar que para acceder a la pensión gracia, la interesada debe cumplir la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener 50 años de edad o más;

(ii) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber servido en el magisterio como docente oficial un por un término no menor a 20 años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado; (iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta.

Así las cosas, revisado el expediente y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra como probado lo siguiente: 2.5.1 Edad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 La señora Anais Clavijo de Tole nació el 7 de julio de 194814, por lo que el 7 de julio de 1998 cumplió 50 años. 2.5.2.

Tiempo de servicio 2.5.2.1. Vinculación a partir del 1 de febrero de 1966 al 20 de julio de 197115 Sobre el particular, se tiene que mediante Resolución 922 de 197716, la señora Jiménez Cubides fue nombrada por la Secretaría de Educación de Boyacá como maestra interina, a saber: «DECRETO 050 DE 1966 Por el cual se hacen unos nombramientos y se dictan otras disposiciones en el Departamento de Educación. EL ALCLADE MAYOR DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ en uso de sus atribuciones legales,

DECRETA: […]

ARTICULO TERCERO. - A partir del 1.o de febrero de 1966, nómbrase a las siguientes personas maestros escalafonados en 2ª. la categoría de la SECCIÓN DE EDUCACIÓN PRIMARIA – División Pedagógica. […] Clavijo ´Peláez Anais[…] Firma Alcalde Firma Secretario de Educación ». El anterior nombramiento fue certificado por la Gobernación del Tolima el 4 de agosto de 1998 17. « […] GOBERNACIÓN DEL TOLIMA 14 Folio 211 del expediente. 15 Extremo procesal reportado en el certificado de historia laboral expedido por la Gobernación del Tolima – Secretaría de Educación obrante a Folio 261 del expediente. 16 Folio 54 del expediente. 17 Folio 213 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 SECRETARIA DE EDUCACION Y CULTURA LA COORDINADORA DE HOJA DE VIDA CERTIFICA Que revisada la hoja de vida de ANAIS CLAVIJO DE TOLE, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 41.428.516 de Bogotá. D.E., presta sus servicios como Docente Nacional en la Forma que a continuación se relaciona.

Nombrada por Decreto No. 050 de 1966, como Maestra en la Secretaria de Educación de Santa fe de Bogotá (Cundinamarca), posesionada el Primero (1) de Febrero de 1966, hasta el Veintiuno (21) de Julio de 1971. […] Se expide para PENSION GRACIA». Así mismo, la Gobernación de Tolima - Secretaría de Educación, emitió certificado de tiempo de servicios 18, en donde además se indicó que la naturaleza de la vinculación fue nacional.

Al respecto, se tiene lo siguiente: Ahora bien, resulta pertinente destacar que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por el representante del distrito, esto es, el 18 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá. Asimismo, se encuentra que la designación de la aquí demandante para el período objeto de análisis, tuvo lugar con anterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, sin que se evidencie que luego la plaza ocupada haya sido sometida a ese proceso de nacionalización, de lo que se colige que la docente era territorial.

Lo anterior permite reafirmar que la aquí demandante durante la vinculación comprendida entre el 1 de febrero de 1966 y el 20 de julio de 1971, ostentó una naturaleza jurídica del vínculo territorial, dado que la designación la realizó el representante del ente territorial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, que ocurrió el 11 de diciembre de ese mismo año, que conforme con la interpretación que se efectuó en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, significa que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por la entidad territorial y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Ahora bien, en gracia de discusión, si se tuviera que luego del nombramiento de la señora Anais Clavijo de Tole, la plaza o el colegio hizo tránsito a uno nacionalizado, conforme a los certificados obrantes en el proceso, ello no afectaría el derecho de la demandante a que los tiempos de servicios prestados por el demandante en los periodos analizados se tengan en cuenta para la contabilización de los 20 años para acceder a la prestación reclamada, por cuanto del estudio se llega a la convicción de que de ninguna manera podrían entenderse la naturaleza jurídica del vínculo como de orden nacional.

Todo lo anterior, conlleva a tener la convicción de que el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 1966 y el 20 de julio de 1971, prestado por la demandante fue de carácter territorial y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 resultara válido como tiempo de servicio docente para reconocer la pensión gracia, siendo además el que prueba la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980. - Vinculación entre el 21 de julio de 1971 y el 22 de agosto de 201319.

A través de Resolución 4723 del 15 de septiembre de 1971 20, el Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora Anais Clavijo de Tole como docente de enseñanza secundaria, a saber: «MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL RESOLUCIÓN NÚMERO 4723 DE 1971 (15 SEP 1971) Por el cual se causan novedades de personal en la Sección de Educación Media de la División de Planteles Nacionales.

EL MINISTERIOR DE EDUCACIÓN NACIONAL En uso de sus facultades legales,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Hácense los siguientes nombramientos y con cargo al Programa Cooperativo: […] ANAIS CLAVIJO DE TOLE, Profesora de Enseñanza Secundaria especialidad Bioquímica de segunda categoría sueldo mensual $2.320.oo del Colegio Cooperativo de Funza. Cargo Nuevo. Efectos Fiscales a partir del 21 de julio del presente año ».

Del anterior nombramiento, la demandante fue posesionada 21 el 1 de octubre de 1971, con efectos fiscales desde el 21 de julio de ese mismo año. Asimismo, en el expediente reposa copia del acta de posesión 22 suscrita el 7 de julio de 1976, por medio de la cual se da cumplimiento a la Resolución 4707 del 2 de julio de 1976, con la que el Ministerio de Educación Nacional trasladó a la señora Anais 19 Fecha en que se retiró del servicio, de conformidad con certificado emitido por el FOMAG, obrante a folio 138 del expediente. 20 Folios 327 al 335 del expediente 21 Folios 336 del expediente 22 Folio 337del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Clavijo de Tole al cargo de enseñanza media en el Colegio Cooperativo Integrado de Funza, de la cual se observa: El anterior nombramiento y el respectivo traslado fueron certificados por la Gobernación del Tolima el 4 de agosto de 1998 23 « […] 23 Folio 213 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 GOBERNACIÓN DEL TOLIMA SECRETARIA DE EDUCACION Y CULTURA LA COORDINADORA DE HOJA DE VIDA CERTIFICA Que revisada la hoja de vida de ANAIS CLAVIJO DE TOLE, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 41.428.516 de Bogotá. D.E., presta sus servicios como Docente Nacional en la Forma que a continuación se relaciona. […] Nombrada mediante Resolución No. 4723 de Septiembre Quince (15) de 1971 en el cargo de Profesora de Enseñanza Secundaria en el Colegio Cooperativo de Funza (Cundinamarca) posesionada el Primero (1) de Octubre del mismo año. Efectos Fiscales a partir del Veintiuno (21) de Julio de 1971.

Trasladada según Resolución No 4707 de Julio Dos (2) de 1976 en el Cargo de Profesora de Enseñanza Media al Colegio Nacional “San Simón” de Ibagué (Tolima), posesionada el Siete (7) de Julio de 1976, hasta la fecha sin interrupción. […] Se expide para PENSION GRACIA». Las anteriores novedades también fueron certificadas por la gobernación de Tolima - Secretaría de Educación 24, citado en el acápite anterior, en donde además se indicó que la señora Clavijo de Tole tuvo una incorporación a partir del 7 de abril de 1977.

Así las cosas, se advierte que tanto el traslado como la incorporación de la demandante, se realizaron sin solución de continuidad, razón por la cual conservaron la naturaleza del nombramiento inicial de carácter fue nacional. De lo anterior, para la Sala es claro que en el tiempo transcurrido entre el 21 de julio de 1971 y el 22 de agosto de 2013, la educadora Anais Clavijo de Tole prestó servicio docente con una vinculación de naturaleza nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque el acto de nombramiento y la posesión así 24 Folio 92 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 lo determinan, situación que además es confirmada por las certificaciones allegadas al proceso, citadas en precedencia. Sumado a ello, esta circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrada por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. Por tanto, el tiempo de vinculación de docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, circunstancia que se insiste no es desconocida por la demandante.

Ahora bien, el apoderado de la actora argumentó que en el año de 1996 la docente pasó a ser del orden territorial, toda vez que, en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo; revisando el expediente, se observa el Acta Parcial de Entrega del Servicio Educativo al Municipio de Ibagué por parte del departamento del Tolima 25 de la cual se sustrae lo siguiente: «[…] BIENES INMUEBLES El Departamento del Tolima Hace entrega Parcial al municipio de Ibagué de los bienes inmuebles que se describen a continuación y que serán destinados exclusivamente a la prestación del servicio público educativo en su jurisdciión […]» 25 Folios 340 a 342 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Asimismo, con la Resolución 3033 el 23 de diciembre de 2001 26, el Ministerio de Educación Nacional otorgó la certificación al municipio Ibagué en cumplimiento de la Ley 715 de 2001.

Conviene precisar, que le asiste razón al apelante en el sentido de afirmar que el Consejo de Estado ha aseverado en varias oportunidades que la descentralización en Colombia involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primeramente a los entes departamentales como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después, a los municipales en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 27, y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la administración tanto del personal docente como del servicio educativo, quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación. A pesar de lo anterior, la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes que, de forma alguna, permita equipararlos a quienes fueron caracterizados como grupo que requirió de esta especial prestación con base en la diferencia salarial.

En ese orden, no es dable tenérseles como docentes del nivel departamental o municipal para efectos del reconocimiento de la pensión gracia a docentes cuyo carácter de la vinculación fue nacional, máxime cuando en la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se explicó la forma en que se acredita el tipo 26 Folio 338 del expediente. 27 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014 -00136, del 10 de mayo de 2018 - Exp. 73001233300020140018501.Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 de vinculación, sin que se haya mencionado de forma alguna que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 1993 28, estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal 29, y para ello, esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.

En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y conjuntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.

Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con 28 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 29 ARTÍCULO 9o.

NATURALEZA DEL SITUADO FISCAL.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».

A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor 30.

Además de lo anterior, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en la mentada sentencia de unificación, en la que se precisó que el origen de los recursos destinados a financiar las prestaciones de los docentes, en modo alguno permite alterar la naturaleza del vínculo laboral del docente. Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar del traslado y la incorporación, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó el 21 de julio de 1971, indicando que pertenecía 30 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146 -2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral 31.

Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional y que el traslado y la incorporación, no modificó dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio entre el 21 de julio de 1971 y el 22 de agosto de 2013 es de carácter nacional. 2.5. Conclusión Anais Clavijo de Tole sólo acreditó 5 años, 5meses y 20 días como docente territorial entre el 1 de febrero de 1966 al 20 de julio de 1971, tiempo insuficiente para acceder a la pensión gracia, puesto que, posterior a ello, la vinculación ocurrida en el año de 1978 fue naturaleza nacional como se explicó previamente.

Así, la demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada. Por ende, la Sala de Subsección confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.6. Condena en costas Resulta necesario precisar que, si bien la apelante resultó vencida y las costas se causaron dado que la UGPP actuó en esta segunda instancia, lo cierto es que no puede desconocerse que en la presente decisión se efectuó un análisis que conllevó a aplicar las 31 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210 – 2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, por lo tanto, no se impondrán costas. 2.7 Otras disposiciones.

Mediante memorial allegado a SAMAI, visible a índice 15, el apoderado de la demandante sustituyó el poder al abogado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, identificado con la cédula de ciudadanía 19.138.292 y portador de la tarjeta profesional 15.338 del C. S. de la J., a quién habrá de reconocérsele personería para actuar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del de 20 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda interpuesta por la señora Anais Clavijo de Tole en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

SEGUNDO: No condenar en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, portador de la tarjeta profesional 15.338 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con la sustitución de poder allegada vía correo electrónico a SAMAI, visible a índice 15. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 73001-23-33-000-2018-00643-01 Demandante:Anais Clavijo de Tole w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado