Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (60-1) 350-6700 Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de reparación directa. Subtema 2: caducidad, hacinamiento en centro carcelario. Subtema 3: ausencia de defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y de violación directa de la Constitución Política. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el señor Pablo Stiven Macetón Liberato en contra de la sentencia del 14 de agosto de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Pablo Stiven Macetón, mediante apoderada judicial, presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de las providencias del 4 de septiembre de 2024 y del 23 de enero de 2025, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué, que declararon probada la excepción de caducidad dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado núm. 73001-33-33-009-2024-00230- 00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. El señor Pablo Stiven Macetón Liberato estuvo privado de la libertad desde el 12 de octubre de 2021 y hasta el 10 de marzo de 2022 en las instalaciones de la Permanente Central de Ibagué (Tolima), como consecuencia de la medida de aseguramiento que le fue impuesta como posible autor del delito de hurto calificado y agravado.
En esta última fecha fue trasladado al Complejo Carcelario y Penitenciario con Alta y Media Seguridad (COIBA) del mismo municipio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.
El 17 de enero de 2023, el actor solicitó información a la Policía Metropolitana de Ibagué sobre la capacidad total de la Permanente Central de la Policía para albergar a personas detenidas, así como sobre la existencia de hacinamiento carcelario en dichas instalaciones. 4. Mediante Oficio núm. 2023-003124-METIB/COSEC-DISPO-29.25 del 19 de enero de 2023, el subteniente de la Policía Metropolitana de Ibagué certificó los niveles de hacinamiento carcelario registrados en las salas de la Permanente Central de esa institución durante los años 2020 a 2023, los cuales fueron del 408 % en 2020, 514 % en 2021, 561 % en 2022 y 563 % en 2023. 5.
El 28 de febrero de 2024, Pablo Stiven Macetón Liberato y su grupo familiar radicaron solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación. 6. El 19 de abril de 2024, el señor Macetón Liberato y su grupo familiar presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el departamento del Tolima, el municipio de Ibagué, la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), con el fin de que se declarara su responsabilidad administrativa por los perjuicios materiales y morales derivados de las condiciones de hacinamiento que soportó durante su reclusión. 7.
El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Noveno Administrativo Oral de Ibagué que, mediante auto del 4 de septiembre de 2024, la rechazó por considerar configurada la caducidad. A juicio de la autoridad judicial, el término para demandar inició el 12 de octubre de 2021, fecha en la cual la víctima conoció la situación de la cual pretendió derivar el daño y el consecuente resarcimiento de perjuicios, por lo que vencía el 13 de octubre de 2023.
Sin embargo, la solicitud de conciliación se radicó hasta el 28 de febrero de 2024, cuando ya había expirado el plazo de dos años establecido en la ley. 8. Inconforme con la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 23 de enero de 2025, la confirmó por las mismas razones del a quo. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 9. El señor Pablo Stiven Macetón Liberato solicitó en el escrito de tutela1 lo siguiente: 1.- Declarar vulnerados los derechos fundamentales antes señalados al accionante y, en consecuencia, declarar la nulidad del auto de primera instancia proferido por el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 4 de septiembre de 2.024, y el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 23 de enero de 2.025, en el proceso de REPARACIÓN DIRECTA de PABLO STIVEN MACETÓN LIBERATO, radicado No. 73001-33-33-009-2024- 00230-00, así como también las actuaciones posteriores a la decisión, tales como: auto de obedézcase y cúmplase del 5 de marzo de 2.025, y subsiguientes, proferidas por el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 2, certificado núm. 6B86E4F4EFDE0F97 72A2E76F702F4A78 DEC0A946957DEB92 B02EBB7CA4077C8B.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.- Ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima proferir sentencia, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, la ley y la jurisprudencia, con el fin de que no se vulneren los derechos fundamentales en la primera consagrados2. 10.
Como fundamento de sus pretensiones, el actor manifestó que las providencias del 4 de septiembre de 2024 y del 23 de enero de 2025, dictadas por el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, violación directa de la Constitución Política y defecto sustantivo.
En los siguientes términos explicó en qué consistía cada uno de dichos defectos: 11. El sustantivo y desconocimiento de precedente judicial por cuanto las autoridades judiciales accionadas inaplicaron decisiones dictadas por el Consejo de Estado3 y la Corte Suprema de Justicia4 en las cuales, en casos similares, se estableció que el conteo para determinar la caducidad en procesos reparación directa comienza a partir del momento en que la víctima se percata del daño y, tratándose de daño continuado, desde que cesaban sus efectos. 12.
Además, invocó sentencias del Consejo de Estado proferidas en sede de tutela5 en las que, según afirmó, se concedió el amparo al considerar que, frente a violaciones sistemáticas y estructurales de derechos fundamentales (como las derivadas del hacinamiento carcelario), no resultaba admisible una interpretación restrictiva del término de caducidad, pues ello suponía desconocer el carácter continuado del daño. 13.
Resaltó que la Corte Constitucional, entre otras en la sentencia T-388 de 2013, ha reconocido que las personas privadas de la libertad son sujetos de especial protección constitucional dada su especial relación de sujeción frente al Estado. En ese sentido, sostuvo que era inaceptable exigirles un nivel de información y diligencia que sus propias condiciones de reclusión les impedía asumir. 14.
Agregó que también se configuró un desconocimiento del precedente horizontal, toda vez que el Tribunal Administrativo del Tolima omitió aplicar la sentencia del 5 de septiembre de 20246 dictada por esa misma corporación, así como las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 8 de noviembre de 20247, y por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, el 29 de enero de 20248, en las cuales se contabilizó el término de caducidad desde el momento en que cesaron los efectos del hecho dañoso continuado. 2 Se transcribe con errores. 3 Sección tercera, Subsección C, Sentencia 6 de diciembre de 2022, expediente: 05001-23-31-000-2002-04829- 01 (47148), C.P. Guillermo Sánchez Luque. 4 Sentencia SC016-2018 de enero de 2018, expediente: 11001-31-03-010- 2011-00675-01, M.P. Álvaro Fernando García Restrepo. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia 5 de mayo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025- 01176-00, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez; sentencia 19 de mayo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025-02071- 00, C.P.: Fernando Alexei Pardo Flórez; sentencia del 29 de enero de 2020, exp. 85001-33-33-002-2014-00144- 01, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico; sentencia 6 de diciembre 2022, exp. 05001-23-31-000-2002-04829-01.
Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; Corte Constitucional Sentencia SU-122 de 2022, M.P. Diana Fajardo Rivera. 6 Radicado 73001 33-33-001-2024-00124-01. 7 Radicado 63001-3333-005-2024-00227-01. 8 Radicado 05001 33 33 029 2019 00033 01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 15.
A partir de lo expuesto, sostuvo que, en su caso, la caducidad debía calcularse desde el 11 de marzo de 2022, fecha en la cesó el daño continuado con su traslado a otro centro de reclusión. Además, argumentó que, incluso si se acogiera el criterio según el cual el término empieza a contarse desde el momento en que la persona privada de la libertad se percata del estado de hacinamiento, tampoco habría lugar a declarar caducidad, puesto que el señor Macetón Liberato tuvo conocimiento cierto de dicha situación únicamente con la respuesta que le dio la Policía Metropolitana de Ibagué el 19 de enero de 2023, en la que se le informó sobre el porcentaje de hacinamiento existente. 16.
Por otro lado, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución Política al desconocer principios esenciales como el acceso a la justicia, el respeto del precedente jurisprudencial y la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad. Afirmó que aplicaron el término de caducidad de forma rígida y formalista, sin atender la jurisprudencia que exige una interpretación garantista en casos de violaciones de derechos humanos. En esa medida, consideró que la decisión careció de un análisis sobre la naturaleza continuada del daño así como de los estándares constitucionales e internacionales sobre el trato digno de las personas privadas de la libertad. 2.3.
Intervenciones 17. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)9 solicitó la desvinculación del presente trámite constitucional, con fundamento en que no vulneró los derechos fundamentales del actor y en que tampoco era la autoridad competente para dejar sin efectos la sentencia cuestionada. 18. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial10 solicitó que se negara el amparo constitucional al considerar que la providencia cuestionada no incurrió en la trasgresión de algún derecho fundamental.
Adicionalmente, sostuvo que se debía declarar en su favor la falta de legitimación en la causa por pasiva. 19. La Fiscalía General de la Nación11 pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se la desvinculara del presente trámite, al no existir relación de causalidad entre las actuaciones de esa entidad y la alegada vulneración de derechos fundamentales.
De igual manera, sostuvo que la acción de tutela era improcedente y así requirió que se declarara, por cuanto fue utilizada como un mecanismo para reabrir un debate legal ya resuelto por el juez natural. 20. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)12 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva para atender lo pretendido por el accionante, al considerar que solo las autoridades judiciales están llamadas a responder por las decisiones que profieren en el marco de la legalidad. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 22, certificado núm. 9B940C72C573D95E C6193DD62B7CC52A 29349DB66A2892F9 F01C3CB0FBC13E93. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 26, certificado núm. F5FD4AF801575D00 05F9D8DB90B8B753 C63C6EAAE97F1BBC 6D1CC212219D2210. 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 27, certificado núm. 1FF0C638F3A29336 0AB2451FAE75674A FBEBFE1BA18EA077 1C1A2BC6C7F3D5F1. 12 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 30, certificado núm. CFBAD80935C9DBB5 BF18120AC7730ACE 98E0E6B8A213E3C6 DEC64F2679AA7381.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 21. El Tribunal Administrativo del Tolima13 requirió que la acción de tutela interpuesta por el accionante se resolviera de manera desfavorable y que se dispusiera su desvinculación del trámite, pues no desarrolló conducta alguna, por acción u omisión, que le fuera atribuible. 22.
El Ministerio de Justicia14 pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, bajo el argumento de que no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante. 23. El Juzgado Noveno Administrativo Oral de Ibagué15 rindió informe en el que relacionó las actuaciones del proceso ordinario y precisó que estas no configuraban una vía de hecho, ni encuadraban en las causales generales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que los fundamentos del rechazo de la demanda no fueron arbitrarios ni carentes de soporte legal. 24.
El municipio de Ibagué16 requirió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues no ha desplegado conducta alguna que vulnere o amenace los derechos fundamentales alegados por el actor. 25. La Policía Nacional17 solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la veracidad de lo expuesto en el escrito de tutela debía verificarse frente a las autoridades judiciales accionadas. 26.
Los demás vinculados guardaron silencio. 2.4. Sentencia de primera instancia 27. El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 14 de agosto de 202518, inició por delimitar el estudio a la providencia del 23 de enero de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, por ser la que puso fin al proceso. Adicionalmente, negó las solicitudes de desvinculación formuladas. 28.
En cuanto al fondo del asunto, el juez de primera instancia declaró improcedente la solicitud de amparo por presunto defecto sustantivo y violación directa de la Constitución Política, al concluir que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional, debido a que el actor no desarrolló ni identificó las normas que habrían sido aplicadas de manera indebida o irracional.
Respecto al cuestionamiento por desconocimiento judicial, negó las pretensiones, bajo la siguiente línea argumentativa: 13 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 31, certificado núm. D20D3A8071013E2A CC5DCB3E2E6E530C D399A9B2B8C28B56 368C5D18DCBB14F3. 14 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 32, certificado núm. 82844F5930E9E305 49216E6B55C54E8C 7BFBCC6F06CE5CFB DF14AB6B71AAFF97. 15 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 33, certificado núm. 82844F5930E9E305 49216E6B55C54E8C 7BFBCC6F06CE5CFB DF14AB6B71AAFF97. 16 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 34, certificado núm. B1E913C2F984AE6B 53943FB0EBCC66E2 AEABBBABF0AEF3CC B7C2089AB23BC28A 17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03412-00, índice 35, certificado núm. B02F1A18268000AB D1DA7A28C476A5F0 6E8E0184B5D9346F 125CBA423D8F07B2 18 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02271-00, índice 14, certificado núm. E8D9B9A58AC30EC0 E7760DD0037A540E D902B6D1AC1C9969 7AE3E12AF90A5A41.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 29. Advirtió que no existe una tesis unificada frente a la caducidad en los casos de hacinamiento carcelario y que el Tribunal sustentó su decisión en uno de los criterios adoptados por esta Corporación. Añadió que la determinación adoptada se encontraba acorde con el material probatorio, del cual se estableció que el accionante tuvo conocimiento del daño desde el primer día de reclusión en el centro carcelario. 30.
Indicó que, si bien la anterior conclusión podría compartirse o no, no resultaba arbitraria ni caprichosa. Resaltó que, al no existir una posición unificada en la Sección Tercera del Consejo de Estado, y en virtud del principio de autonomía judicial, las salas de decisión de los distintos tribunales administrativos podían optar por una u otra postura. 31.
Precisó, además, que los pronunciamientos de los tribunales administrativos mencionados por el actor no constituían precedente, dado que correspondían a corporaciones y salas de decisión distintas a la autoridad judicial accionada. 32. Finalmente, frente al desconocimiento del precedente de la Corte Suprema de Justicia, advirtió que, además de no tener dicha providencia carácter de precedente para la jurisdicción contencioso-administrativa, tampoco se cumplió con la carga argumentativa necesaria, pues el actor se limitó a mencionarla de manera genérica, sin precisar la tesis unificada sobre la caducidad. 2.5.
Impugnación 33. El actor presentó impugnación19 en contra de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta. Adujo que no era posible que, en una etapa procesal temprana, la autoridad judicial demandada tuviera certeza sobre el momento a partir del cual la víctima tuvo conocimiento de la situación de hacinamiento, motivo por el cual lo procedente era dar curso al proceso ordinario, a efectos de garantizar el acceso a la administración de justicia. 34.
Reiteró que la interpretación de la autoridad judicial accionada, según la cual el conocimiento del daño surgió desde el ingreso al establecimiento carcelario, resultaba restrictiva y desconocía la especial protección de las personas privadas de la libertad. En ese sentido, insistió en que el término de caducidad debía contabilizarse desde la finalización de la situación de hacinamiento, ocurrida con su traslado a otro centro de reclusión. 35.
Indicó que el Consejo de Estado, mediante fallos de tutela del 5 y 19 de mayo, y del 1 de julio de 2025, había concedido el amparo en casos similares. 36. Asimismo, citó apartes de las sentencias del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020 y del 6 de diciembre de 2022, que consideró desconocidas por el tribunal accionado. 37. Finalmente, invocó la sentencia SU-122 de 2022 de la Corte Constitucional en la que se precisó que los centros de detención transitoria no están diseñados para custodiar personas más allá del límite constitucional y que la población privada de la 19 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02271-00, índice 18, certificado núm. 35C8F5D69732F17F EA2DD4C2371FAC9C 41013608C8DD6EED B161872CE21E07A4.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co libertad tiene derecho a una reclusión libre de hacinamiento, que impone al Estado la obligación de garantizar efectivamente sus derechos fundamentales.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 38. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 14 de agosto de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 3.2.
Legitimación en la causa 39. La legitimación en la causa por activa del señor Pablo Stiven Macetón Liberato está acreditada porque fue el demandante en el proceso de reparación directa en el que se dictó la providencia del 23 de enero de 2025. 40. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Tolima, debido a que fue la autoridad que profirió la providencia del 23 de enero de 2025. 3.3.
Problema jurídico 41. La Sala deberá determinar si la decisión judicial dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el marco del proceso de reparación directa promovido por el señor Pablo Stiven Macetón Liberato contra el departamento del Tolima, el municipio de Ibagué, la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En particular, si la autoridad judicial accionada incurrió, en el auto del 23 de enero de 2025, en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y en el de violación directa de la Constitución. 42.
Antes de resolver lo planteado, la Sala debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser así, establecer si el Tribunal Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales invocados por el señor Pablo Stiven Macetón Liberato con la providencia del 23 de enero de 2025. 43.
A continuación, se abordarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción tutela contra providencias judiciales, y (ii) el examen del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia en el caso objeto de revisión. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 44. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado20 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional21. 45.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 46.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales22 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 47.
De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución23. 3.5.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 48. La cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, en la medida en que la determinación del momento en el que empieza a contabilizarse el término de caducidad en casos como el presente está estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de justicia. Por ende, una aplicación equivocada de los precedentes judiciales existentes sobre el punto, o una indebida valoración de los fundamentos de la demanda de reparación directa, podría afectar los derechos fundamentales del accionante Pablo Stiven Macetón Liberato. 49.
En tal sentido, contrario a lo que concluyó el juez de tutela de primera instancia, el asunto en discusión si tiene relevancia constitucional y en ese orden a continuación se revisarán los restantes presupuestos generales de procedencia. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 22 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018. 23 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 50. Para la Sala, también se satisface el requisito de subsidiariedad, porque la parte accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales. 51.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la providencia, objeto de reparo, la profirió el Tribunal Administrativo del Tolima el 23 de enero de 2025, fue notificada el 27 de enero de esa misma anualidad24 y el escrito de tutela se presentó el 4 de junio del mismo año25, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional26 y el Consejo de Estado27 como razonable. 52.
La parte actora expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no exponen una irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió dentro de un trámite de tutela. 53. Según lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas en los términos que planteó el accionante. 3.6.
Estudio de las causales específicas de procedencia 3.6.1. Del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente 54. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas28. 55.
Al respecto, la Corte Constitucional29 ha considerado que el precedente se define como la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior30.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del 24 Samai, exp. 73001-33-33-009-20240-0230-01, índice 6 25 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-3412-00, índice 2. 26 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 28 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.
El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 29 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021. 30 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales. 56. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia31. 57.
En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»32. 58.
Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela33. 59.
Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación34. 31 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 32 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 33 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales». 34 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 60. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarden las exigencias de la autonomía judicial. 3.7.
Caso concreto 61. En el presente asunto, el señor Pablo Stiven Macetón Liberato cuestionó la providencia del 23 de enero de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que confirmó el auto de primera instancia, mediante el cual se rechazó la demanda de reparación directa por haber operado el fenómeno de la caducidad. 62.
A juicio del actor, la providencia acusada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución Política al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa. Señaló que la autoridad judicial no aplicó, en su caso, las decisiones que han establecido que, tratándose del ejercicio del medio de control de reparación directa para el resarcimiento del daño causado por hacinamiento carcelario, debe considerarse que el daño es continuado.
En consecuencia, estimó que, para su caso, el término debió contabilizarse desde el 11 de marzo de 2022, fecha en la que fue trasladado de manera definitiva a otro centro penitenciario. 63. El juez constitucional de primera instancia declaró improcedente la solicitud de amparo respecto de los defectos sustantivo y por violación de la Constitución, y negó las pretensiones por desconocimiento del precedente judicial. 64.
En la impugnación, el accionante planteó los siguientes argumentos: (i) la supuesta falta de certeza sobre el conocimiento del daño en una etapa procesal temprana, como lo es la admisión del medio de control; (ii) el desconocimiento de precedentes judiciales del Consejo de Estado, y (iii) la inaplicación de la sentencia SU-122 de 2022. 65.
Pues bien, en la providencia objeto de tutela, el Tribunal inició por citar el artículo 164 del CPACA, el cual determina que la caducidad en el medio de control de reparación directa es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción y omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo, o debió tener, conocimiento de este, si fue en fecha posterior.
Así lo dispone la citada norma: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 66.
En el caso bajo examen, para efectos de determinar la caducidad, el Tribunal indicó que era importante precisar qué tipo de daño era el que se estaba atribuyendo, esto es, si se trataba de daño instantáneo o de un daño continuado, pues ello tenía incidencia directa en el cómputo del referido término. Al respecto, resaltó que el Consejo de Estado ha determinado que la doctrina distingue dos tipos de daño: el instantáneo o inmediato, que ocurre en un momento determinado y, aunque puede generar consecuencias futuras, se configura solo al producirse; y el continuado o de tracto sucesivo, que se prolonga en el tiempo, ya sea de forma constante o intermitente, cuya duración no se refería únicamente a los efectos o perjuicios derivados, sino al mantenimiento mismo del daño como situación lesiva persistente en el tiempo. 67.
En atención al anterior criterio, la autoridad judicial consideró que, en el asunto analizado, se estaba frente a un daño instantáneo cuyos efectos se extienden en el tiempo, por lo cual el término de caducidad de la acción de reparación directa se debía contar desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron origen a la vulneración de derechos. 68.
A partir de los argumentos expuestos, concluyó lo siguiente: Así las cosas, es preciso indicar, que no son de recibo para esta Sala los argumentos esbozados por el apoderado de la parte actora, toda vez que, a la luz de la Jurisprudencia del Consejo de Estado, el cómputo del término de caducidad se debe iniciar a contabilizar a partir del momento en el cual se tuvo certeza de la ocurrencia del hecho, por tanto, como lo afirmó la juez de primera instancia, en el caso lo fue el día 12 de octubre de 2021, fecha en la que el privado de la libertad ingresó a la Permanente Central de la Policía de Ibagué, pues desde ese momento, fue visible o advertible las condiciones de hacinamiento del sitio de detención preventiva y las consecuencias que se derivarían de su estancia allí. En consecuencia, la posibilidad de interponer la demanda se encontró vigente hasta el 13 de octubre de 2023, por lo que, al solicitarse la audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría el 28 de febrero de 2024, -que se celebró el 19 de abril de 2024-, y radicarse la demanda el 19 de abril de 2024, para esas fechas es claro que ya se había configurado la caducidad del medio de control de Reparación Directa que contempla el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 69.
A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo del Tolima actuó dentro del marco de su autonomía funcional y aplicó de manera razonable el artículo 164 del CPACA al concluir que el término de caducidad debía computarse desde la fecha en que el actor ingresó a la Permanente Central de Ibagué. En efecto, el Tribunal atendió el criterio jurisprudencial según el cual el conocimiento del daño se produce desde el momento en que la persona percibe la afectación. Además, la autoridad judicial accionada explicó que, aunque los efectos del daño se prolongaran en el tiempo, ello no modificaba el punto de partida del cómputo, ya que el accionante tuvo conocimiento del hacinamiento desde el ingreso a la mencionada institución. 70.
En consecuencia, la Sala considera que la decisión adoptada por el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo, toda vez que aplicó correctamente la disposición procesal pertinente y sustentó su interpretación en criterios objetivos y razonables. Dada la ausencia de una posición unificada del Consejo de Estado sobre el cómputo de la caducidad en los casos de hacinamiento carcelario, cada sala conserva Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co autonomía para acoger la postura que estime más adecuada, siempre que lo haga dentro de los límites de la legalidad y la racionalidad judicial, como ocurrió en el caso concreto. 71.
En relación con las providencias invocadas por el actor para sustentar el presunto desconocimiento del precedente, la Sala observa que ninguna de ellas tiene carácter vinculante para la autoridad judicial accionada. 72. Lo anterior porque en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia en materia de caducidad de la acción de reparación directa en eventos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y graves violaciones a los derechos humanos, en los cuales el daño proviene de ejecuciones extrajudiciales, desapariciones o desplazamientos forzados.
En esos supuestos, la Sección Tercera consideró que el término de caducidad no comienza a correr mientras la víctima no cuente con elementos suficientes para identificar la participación del Estado o subsistan circunstancias que impidan materialmente el ejercicio del derecho de acción. 73. Por el contrario, el presente asunto se enmarca en un contexto distinto, referido a las condiciones de hacinamiento en un centro de detención transitoria, por lo cual las reglas de la sentencia de unificación no son trasladables a este tipo de reclamación. 74.
Frente a la sentencia del 6 de diciembre de 2022 dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la Sala advierte que en esa oportunidad si se analizó la manera como se contabiliza el termino de caducidad en eventos en los que se pretende la reparación del daño por el hacinamiento carcelario. En esta decisión se concluyó que bastaba con verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar la caducidad, y que aunque los efectos del daño perduraran en el tiempo «el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa». 75.
En consecuencia y si bien la anterior providencia no constituye un precedente de carácter obligatorio, pues no es una decisión de unificación, su contenido coincide con la interpretación que adoptó la autoridad judicial accionada. 76. Ahora bien, en relación con las decisiones dictadas en el marco de acciones de tutela por distintas secciones de esta corporación, la Sala precisa que dichas providencias tampoco constituyen precedente vinculante, en la medida en que sus determinaciones se circunscriben a los supuestos fácticos de cada caso concreto y, aunque podrían generar un referente interpretativo, no imponen obligación de acatamiento a otros despachos judiciales. 77.
En lo atinente a la Sentencia SU-122 de 2022 de la Corte Constitucional, su alcance no resulta aplicable al caso bajo estudio en tanto dicha providencia se centró en precisar el contenido y protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad frente a las condiciones indignas de reclusión, pero no abordó los presupuestos procesales para el ejercicio oportuno del medio de control de reparación directa.
En tal sentido, la declaratoria de caducidad no desconoce las garantías de la población privada de la libertad, sino que constituye una consecuencia jurídica derivada del incumplimiento del término legal para acudir a la jurisdicción. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 78.
En ese orden, la Sala estima que el Tribunal Administrativo del Tolima actuó en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, al interpretar y aplicar las normas procesales pertinentes al caso concreto. Por ello, aunque la decisión no resultó favorable a los intereses del tutelante, no se advierte que haya vulnerado sus garantías constitucionales. 79.
De esta manera, para la Sala no es de recibo que el actor pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite de la demanda de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 3.
CONCLUSIONES 80. Por lo anterior, se concluye que la acción de tutela presentada por el señor Pablo Stiven Macetón Liberato supera los requisitos de procedibilidad contra providencia judicial. Sin embargo, la providencia cuestionada no incurrió en los defectos sustantivo por indebida interpretación normativa y por desconocimiento del precedente judicial, ni en violación directa de la constitución. 81.
En consecuencia, se modificará la sentencia del 14 de agosto de 2025, proferida por Sección Quinta del Consejo de Estado, en el sentido de negar en su totalidad la solicitud de amparo. 4. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 14 de agosto de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Pablo Stiven Macetón frente a los defectos sustantivo y de violación directa de la constitución para en su lugar NEGAR la pretensión de amparo conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en los demás la providencia impugnada.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03412-01 Accionante: Pablo Stiven Macetón Liberato Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D. C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
EPG/SEJV