Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Asunto: Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión1 prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 19 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A2, que confirmó la providencia del 21 de enero de 2015, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP) solicita que se infirme la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca antes mencionada, porque considera que incurrió en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión en el ingreso base de liquidación de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, puesto que aquel (el IBL) debe establecerse según el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, M.P. Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 2 M.P. Carmen Alicia Rengifo Sanguino. Rad. 11001-33-35-008-2014-00217-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1. La señora Ana Mercedes Delgado Jiménez, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra el FONCEP con el fin de que se declarara lo siguiente: (i) la nulidad del oficio G. P. 2826 - 2013 del 28 de agosto de 2013, a través del cual se le negó la reliquidación de su pensión de vejez; y, en consecuencia, que se ordenara a la parte demandada reliquidar la referida prestación, con el 75% de los factores salariales percibidos durante el último año de servicios de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985 y la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010. 2.2.
Sentencia de primera instancia3 2. El Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, en sentencia del 21 de enero de 2015, resolvió lo siguiente:
PRIMERO: DECLÁRASE la prosperidad de la excepción de Prescripción trienal de las mesadas pensionales propuesta por el apoderado del FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS CESANTÍAS Y PENSIONES — FONCEP, y la no prosperidad de las demás exceptivas, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad del oficio con radicación G.P. 2826-2013 del 28 de agosto de 2013, en cuanto no reliquidó la pensión de jubilación de la señora ANA MERCEDES DELGADO JIMÉNEZ, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS CESANTÍAS Y PENSIONES — FONCEP, a efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora ANA MERCEDES DELGADO JIMÉNEZ, identificada con (…), equivalente al 75% del promedio del salario devengado en el último año de prestación de servicios, es decir, 01 de diciembre de 2005 hasta el 30 de noviembre de 2006, según la certificación expedida por la Oficina de Nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá, que obra a folios 26 a 28 del expediente, incluyendo la Asignación básica, Prima de antigüedad, Prima de navidad, Prima de vacaciones, Bonificación por servicios y Prima semestral, y proceder a descontar los correspondientes aportes al Sistema de Seguridad Pensional si no se hubieren efectuado, desde del 1 de diciembre de 2006,pero con efectos fiscales a partir del 27 de junio de 2010, aplicando los reajustes anuales conforme a la ley.
(…) (sic para la cita) 3. Subrayó que las partes aceptaron que la señora Delgado Jiménez tenía más de 40 años cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993, por lo tanto, que es beneficiaria del régimen de transición establecido en aquella; en ese orden de ideas, estimó el juez de primera instancia que la norma a aplicar frente al derecho pensional es la Ley 33 de 1985, según la cual para liquidar la pensión debe tenerse en cuenta el 75% de lo devengado durante el último año de servicios. 4.
Seguidamente, hizo alusión a la sentencia del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que unificó su jurisprudencia para señalar que «la lista 3 Información extraída del cd visible a folio 18 de expediente. Documento «FALLO PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA», páginas 7-22. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de factores salariales del artículo 3 de ley 33 de 1985 no es taxativa sino meramente enunciativa, de manera que para el cálculo de la pensión de las personas en régimen de transición a quienes se les aplica dicha ley, deberán tenerse en cuenta todos los factores que materialmente constituyen salario, independientemente de que se encuentren relacionados en esa disposición legal o de que hubieren sido objeto de cotización». 5.
Bajo ese entendido, concluyó que el acto administrativo acusado adolece de nulidad, toda vez que «la pensión de jubilación que se reconoció a partir del 1 de diciembre de 2006, debió reliquidarse teniendo en cuenta los factores salariales legales devengados por la demandante durante el último año de servicios, esto es, del 01 de diciembre de 2005 hasta el 30 de noviembre de 2006, fecha esta última en la que se retiró definitivamente del servicio oficial». 2.3.
Sentencia de segunda instancia4 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, confirmó la decisión de primera instancia el 19 de noviembre de 2015. Como fundamento de su decisión, sostuvo que, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales de la corporación, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como la señora Delgado Jiménez, debe aplicárseles en su integridad el régimen anterior, en virtud del principio de inescindibilidad de la ley; es decir, la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 7.
En cuanto a la aplicación de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, que desarrolla una interpretación distinta del régimen de transición, manifestó que debía acogerse al precedente imperativo del máximo tribunal de lo contencioso – administrativo, contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda, según el cual, las leyes 33 y 62 de 1985 deben considerarse en su integridad y, además, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados, como lo hizo el juez de primera instancia en el caso de autos.
III. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 3.1. Demanda5 8. El FONCEP, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca antes descrita, por la presunta configuración de las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20036 y formuló las siguientes pretensiones: 4 Información extraída del cd visible a folio 18 de expediente.
Documento «FALLO PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA», páginas 23-31. 5 Folios 1-13. 6 «artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (i) Revocar la sentencia objeto de revisión. (ii) Declarar que a la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, pues el ingreso base de liquidación debe calcularse según el artículo 36 (inciso 3°) o 21 de la Ley 100 de 1993, y a partir de los factores salariales expresamente señalados en el Decreto 1158 de 1994.
(iii) Ordenar la reliquidación y pago de la pensión de vejez de la demandada de acuerdo con las anteriores normas y con una tasa de reemplazo del 75%. 9. A juicio de la parte recurrente se configura la causal a) toda vez que las órdenes judiciales violaron el debido proceso del FONCEP, ya que la reliquidación de la pensión no se ajustó a derecho, pues lo procedente era interpretar correctamente los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Tampoco se tuvo en cuenta el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales. Indicó que la decisión judicial acusada es contraria a la ley y a la jurisprudencia, en la medida que otorgó un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal. 10. Agregó que no se observaron las formas propias de cada juicio como consecuencia de la liquidación de una pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, lo que puso en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema pensional, prevista en el artículo 48 de la Constitución, además de los principios señalados en la anterior norma y en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 (inciso 2°) y 124 de la Carta Política. 11.
Por otra parte, la entidad señaló respecto a la causal b) que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, comoquiera que a la accionada no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, puesto que el IBL debe calcularse según lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta el 75% del promedio de los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 12.
Resaltó que se desconoce el precedente judicial de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional; así como el fallo SU-52001-23-33-000-2012- de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 00143-01 del 28 de agosto de 2018 dictado por la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del Consejo de Estado. 13.
Señaló frente a las distintas posturas jurisprudenciales existentes sobre el alcance del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que debe dársele prevalencia a la desarrollada por la Corte Constitucional, en atención a las potestades que le ha conferido la Constitución Política para unificar el alcance de los derechos fundamentales y verificar la compatibilidad de las normas jurídicas con el ordenamiento superior. 14.
Afirmó que se configuró un abuso palmario del derecho, debido a la equivocada interpretación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como al desconocimiento del precedente vinculante de la Corte Constitucional sobre la forma de calcular el IBL de las pensiones para los beneficiarios del régimen de transición. A su juicio, la reliquidación pensional es irregular, ya que la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez está obteniendo ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación del 75.65%, en grave detrimento del erario. 3.2.
Actuaciones procesales relevantes 3.2.1. Admisión de la demanda 15. Por medio del auto del 27 de enero de 20227 se admitió la demanda y se ordenó notificar a la entidad recurrente y personalmente a la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez, decisión contra la cual esta interpuso recurso de reposición, el cual fue negado mediante auto del 16 de febrero de 20238, en el que se concluyó que, contrario a lo argumentado por la demandada, el FONCEP sí expuso detalladamente las razones por las cuales, a su juicio, se configuraron las causales de revisión a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2.2.
Contestación9 16. La ciudadana Ana Mercedes Delgado Jiménez, mediante apoderado, solicitó que se declarara infundada la acción especial de revisión, para lo cual, en síntesis, arguyó lo siguiente: 17. Señaló que la anterior acción, como lo ha precisado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, no puede ejercerse con el objeto de promover una tercera instancia de los procesos ordinarios, por lo que la parte demandante debe cumplir con la carga de acreditar la configuración de las causales excepcionales que dan lugar a cuestionar una decisión con fuerza de cosa juzgada. 18.
En ese entendido, reprochó que el FONCEP haya alegado que el derecho pensional se reconoció con desconocimiento del debido proceso, sin exponer circunstancias congruentes con el ámbito de aplicación de este, pues se limitó a controvertir las razones de fondo del fallo objeto de revisión. 7 Folios 24-25. 8 Folio 28. 9 Samai, índice 30.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 19. Seguidamente, se refirió a algunos de los pronunciamientos citados por el FONCEP, a fin de cuestionar que se ordenara la reliquidación de la pensión con base en los factores salariales percibidos en el último año de servicios. 20.
En tal sentido, indicó que la sentencia C-258 de 2013 se refirió al régimen pensional de los congresistas y magistrados de altas cortes, de manera tal que no es aplicable al caso de autos. Que el fallo SU-230 de 2015 se ocupó de la situación de un trabajador oficial, vinculación que difiere de la que tuvo la señora Delgado Jiménez como empleada pública.
Que en la sentencia SU-427 de 2016 se indicó que para establecer que una prestación de naturaleza pensional fue reconocida con abuso del derecho, debe advertirse un aumento desproporcionado de las mesadas o que no corresponde a la historia laboral del beneficiario, circunstancias que no se presentan el caso de autos. Que el fallo de unificación de agosto de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado es posterior a la providencia que se cuestionan en esta oportunidad, y que, en todo caso, este precisó que el cambio de posición dejaría incólume las situaciones decididas con fuerza de cosa juzgada. 3.2.3.
Pruebas 21. En auto del 31 de agosto de 202310, se tuvieron como pruebas las aportadas con la acción especial de revisión; se estimó que no resultaba necesario contar con la totalidad del expediente en el que profirió la sentencia controvertida. En consecuencia, por no existir pruebas adicionales por decretar, se prescindió del periodo máximo probatorio. 3.2.4.
Concepto del Ministerio Público 22. Guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 23. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA11. 24. La Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201912, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 10 Folio 32. 11 «Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 12 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.2.
Oportunidad 25. El FONCEP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de manera que, teniendo en cuenta que la sentencia de segunda instancia objeto del recurso fue proferida y quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa que precisa lo siguiente: En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 26.
En el presente caso, la sentencia del 19 de noviembre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, quedó ejecutoriada el 30 de noviembre de 201513, y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 18 de diciembre de 201914; es decir, dentro del término previsto en la normativa en mención. 4.3.
Legitimación 27. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 señaló que la acción especial de revisión procede a solicitud «del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación»; sin embargo, también se ha considerado que este mecanismo excepcional puede ejercerse por las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas presuntamente de manera irregular, como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 201615 así: Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero16. 28.
En ese orden de ideas, en atención a que el FONCEP es la entidad administradora encargada de reconocer y pagar las cesantías y las obligaciones pensionales a cargo del Distrito Capital17, esta corporación en varias oportunidades ha considerado que también está legitimada para ejercer la acción especial de revisión18. 13 Según oficio N° 0022 del 24 de mayo de 2016 del oficial mayor del referido tribunal, visible en el cd del folio 18 de expediente, documento «FALLO PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA», página 39. 14 Folio 13 vuelto. 15 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 17 Según el artículo 65 del Acuerdo 257 de 2006 del Concejo de Bogotá. 18 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre de 2024, Rad. 11-001-03-25-000-2020-00036-00 (0037-2020) (REV), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.
Consejo de Estado, Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 29. Añádase a lo expuesto, que en el caso de autos el FONCEP fue la parte vencida dentro del trámite en el que se dictó la sentencia cuya revocatoria se pretende del 19 de noviembre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con la cual se le dio fin al proceso, lo que corrobora su legitimación para interponer la acción especial de revisión. 30.
Por su parte, la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez, está legitimada por pasiva, dada su condición de demandante del proceso de nulidad y restablecimiento en el que se dictó la providencia cuya revisión se solicita. 4.4. Problema jurídico 31. Según los planteamientos expuestos en la demanda, la Sala se ocupará de establecer si la sentencia del 19 de noviembre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en las causales previstas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual se deberá dar respuesta al siguiente problema: ¿la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez se obtuvo con violación al debido proceso y/o en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado? 32.
Para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión, además de las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego, resolverá el caso concreto. 4.5. Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Reiteración de jurisprudencia19 33. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación contra las sentencias ejecutoriadas que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas20. 34.
Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»21, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2020-00892-00 (2698-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 21 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
M.P.: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 35. La acción especial de revisión se debe tramitar a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que la caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado22 y de la Corte Constitucional, a saber: (i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en la materia23.
(ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado24. (iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social25.
(iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues se contrae a revisar los aspectos concernientes al Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).
Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-04141-00 REV.
M.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 22 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00. M.P. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00.
M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. M.P. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000- 23-25-000-2002-05275-01 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. M.P. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 24 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde26. 36.
A partir de los antecedentes históricos, la acción de revisión originada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es un mecanismo que hace parte de la reforma pensional establecida en la citada ley, con el fin de reducir el déficit fiscal para así hacer viable financieramente el sistema pensional, conforme se lee en la exposición de motivos.
De modo que, sobre «[…] la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación»27. 37. Ahora bien, respecto a las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200328, se tiene que, según la primera de ellas, la acción especial de revisión es procedente en el evento en que la sentencia recurrida reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación al debido proceso.
Así, resulta necesario que la parte actora allegue los elementos sobre los que sustenta su petición y acredite que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento de las garantías constitucionales que constituyen el derecho al debido proceso, conforme lo prevé el artículo 29 superior, esto es, (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;
(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa29. 38. En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta corporación ha explicado lo siguiente: […] El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 Ibidem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP.
M.P. William Hernández Gómez. 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 28«[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 29 Al respecto puede verse, entre otras decisiones, la sentencia dictada por la Sala Novena Especial de Decisión el 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01749-00.
M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular.”30. 39.
En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 40. Se destaca que la causal b) al señalar que la acción especial de revisión procede «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido según la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», permite que se verifique la suma de la prestación otorgada, más no que se determine si procede o no el reconocimiento del derecho. 4.6.
Análisis del caso concreto 41. Según lo expuesto en la demanda de revisión, el problema jurídico propuesto se formuló alrededor de si la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la accionada se obtuvo con violación al debido proceso y en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma han hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 42.
Con el objeto de resolver el interrogante planteado, se evidencian a partir de los fallos proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la resolución que les dio cumplimiento (SPE – GP 0926 del 29 de noviembre de 2016 del FONCEP31), la demanda objeto de estudio y su contestación, las siguientes circunstancias, que inclusive, fueron aceptadas por la parte demandada: 30 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 31 Visible en el cd del folio 18 de expediente, documento «RESOLUCION CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA». Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (i) La señora Ana Mercedes Delgado Jiménez nació el 16 de noviembre de 1950 y prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Distrito Capital, entre el 16 de febrero de 1972 y el 1 de enero de 2006.
(ii) Al 30 de junio de 1995, fecha de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos del orden territorial (según el parágrafo del artículo 151 de aquella), la señora Delgado Jiménez tenía más de 20 años de servicios, motivo por el cual estaba amparada por el régimen de transición de la citada ley. (iii) Por medio de la Resolución 2302 del 1 de noviembre de 2006, se reconoció la pensión de vejez en favor de la demandada, a partir de la fecha de retiro del servicio.
(iv) El 27 de julio de 2013, esta solicitó la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios32, petición que fue negada por el FONCEP a través del oficio G.P. 2826-2013 del 28 de agosto de 2013. (v) Este acto administrativo fue anulado por la sentencia cuya revisión se solicita, en la que se concluyó que no era de recibo argumentar, que en la aplicación del régimen de transición que amparaba a la demandada, el periodo de liquidación y los factores salariales no eran los definidos por la Ley 33 de 1985, sino los previstos por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, porque la Ley 33, a partir de la cual corresponde analizar la situación de la señora Delgado Jiménez, debe aplicarse en su integridad, motivo por el cual la pensión debe reliquidarse con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 43. La entidad demandante considera que con ocasión a la anterior argumentación, que significó la aplicación de la Ley 33 de 1985 en su integridad, se incurrió en las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues a su juicio, al amparo de la interpretación autorizada de la Corte Constitucional, para los destinatarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, esta se les sigue aplicando en cuanto al ingreso base de liquidación, aunque los demás aspectos de la pensión, esto es, la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo, se rijan por las normas anteriores. 44.
Expuestas las causales alegadas y los hechos relevantes de la controversia, la Sala procede a estudiar el ingreso base de liquidación y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 4.6.1. El ingreso base de liquidación para los beneficiarios de los regímenes de la transición de la Ley 100 de 1993 32 Respecto de los cuales el fallo de primera instancia del 21 de enero de 2015 del Juzgado 8° Administrativo de Oralidad de Bogotá, subrayó que según «constancia sobre factores salariales, emitida por la Oficina de Nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en la que se indican los factores devengados por la afectada durante el último año de servicio comprendido entre el 01 de diciembre de 2005 hasta el 30 de noviembre de 2006, entre los que se encuentran: Asignación básica, Prima de antigüedad, Prima de navidad, Prima de vacaciones, Bonificación por servicios, Bonificación por recreación, Prima semestral (fs. 26 a 28)».
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 45. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, estableció las siguientes reglas sobre el ingreso base de liquidación, para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que se pensionaron según la Ley 33 de 1985, así: 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. […] 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base33. 46.
De acuerdo con la interpretación jurisprudencial referida, quienes siendo beneficiarios de la transición tuviesen derecho al reconocimiento pensional en los términos de la Ley 33 de 1985, son sujetos de esta disposición, pero solamente en cuanto al tiempo de servicios, edad y tasa de reemplazo; sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. 4.6.2.
Verificación de las causales de revisión invocadas A. Respecto a la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - violación al debido proceso 47. En el caso bajo análisis, el FONCEP sostuvo que se configuró la causal del literal a) porque la decisión judicial acusada es contraria a la ley y la jurisprudencia, en la medida que otorgó un aumento en la mesada pensional sin fundamento constitucional ni legal, por cuanto desconoció los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994.
Agregó que, en el caso de la demandada, como beneficiaria del régimen de transición, el ingreso base de liquidación está regido por los artículos 21 y 36 (inciso 3 del) de la Ley 100 de 1993. 48. Según se explicó en el acápite del marco normativo de esta providencia, la acción especial de revisión no es una tercera instancia para reabrir el debate sobre el derecho 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 a una prestación, en tanto se limita a revisar los aspectos, en concreto, frente a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concernientes al reconocimiento de aquel con vulneración al debido proceso. 49.
En tal sentido, es imperioso que la parte actora ilustre los elementos sobre los que sustenta su petición y demuestre que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento del referido derecho constitucional. 50. Así, revisada la demanda del FONCEP se advierte que no cumplió con la carga argumentativa que le correspondía en lo que respecta a la violación del derecho al debido proceso, comoquiera que no alude ningún elemento que deba revisar la Sala en atención al desconocimiento de las garantías constitucionales que debieron atenderse, como que el medio de control hubiese sido decidido por un juez sin competencia; se hubiese desconocido el procedimiento propio del asunto; o no hubiese tenido oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción dentro del trámite procesal. 51.
Lo anterior obedece a que en lugar de dar cuenta de una situación constitutiva de una violación al debido proceso, lo que se reprocha es una presunta omisión de las autoridades judiciales en la aplicación de las normas y la jurisprudencia que prevén los criterios a tener en cuenta para liquidar la pensión, lo que corresponde a un aspecto del fondo del asunto, que por cierto, fue ampliamente debatido y decidido en el proceso ordinario, y que no está llamado a reabrirse por vía de la acción especial de revisión, pues se insiste, no es una tercera instancia. 52.
Por ende, advertido que el sustento de la acción de la referencia no guarda relación con la naturaleza del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará que no se configura la mencionada causal de revisión. B. Acerca de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley 53.
El FONCEP alegó la causal prevista en el literal b) porque la sentencia del Tribunal, que hizo tránsito a cosa juzgada, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez sin tener en cuenta que el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 está regido por los artículos 21 y 36 ídem y el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales.
Igualmente, indicó que existió un abuso palmario del derecho, dado que la reliquidación pensional fue irregular y concedió ventajas irrazonables a la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez por el incremento de la pensión en el 75.65%. 54. Ahora bien, se destaca que para esta Subsección lo relevante cuando se trata de acciones especiales de revisión es analizar el criterio jurisprudencial vigente para la época en que el Tribunal dictó la decisión censurada34.
Esto, acorde con los efectos del fallo de unificación del 28 de agosto de 201835 de la Sala Plena de lo Contencioso 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 13 de junio de 2024, radicado número 11001- 03-25-000-2018-01458-00 (4815-2018). 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 – Administrativo que expresamente consideró «debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»; así como que «las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 55.
En el mismo sentido, en el fallo de unificación de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020 CE-SUJ-S2-021-2036, se explicó que los conflictos judiciales resueltos están amparados por la cosa juzgada y son inmodificables, para garantizar la seguridad jurídica y los principios fundamentales de la seguridad social. 56. Nótese que la Sección Segunda de esta corporación sostenía desde el año 2010 una tesis jurisprudencial en cuanto a la reliquidación pensional de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993, que cambió solamente con la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso - Administrativo del 28 de agosto de 2018.
En efecto, la Sección Segunda, en el fallo del 4 de agosto de 2010 sostuvo, en materia de reliquidación pensional, que los jubilados conforme a la Ley 33 de 1985, como beneficiarios del régimen de transición regulado en la Ley 100 de 1993, tenían derecho a la aplicación integral del régimen anterior, y, en concreto, que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales del ingreso base de liquidación pensional, sino que estaban simplemente enunciados, por ello, era procedente la inclusión de todos los conceptos devengados por el trabajador en el último año de prestación de servicio. 57.
En el presente caso, en efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó la sentencia el 19 de noviembre de 2015, en la que destacó el desarrollo jurisprudencial del ingreso base de liquidación en la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, e hizo énfasis en que compartía la posición del tribunal de cierre, expuesta en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, respecto a que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les aplicaba en su integridad el régimen pensional anterior.
Ello, en cuanto a la edad, el tiempo de servicios, el monto de la pensión y los factores salariales percibidos por la actora de forma periódica y como retribución directa del servicio. 58. En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó el fallo del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá que había accedido a las pretensiones de la demanda de la señora Delgado Jiménez, en el sentido de incluir en la reliquidación pensional todos los factores salariales devengados en el último año de servicios37, siguió la línea jurisprudencial vigente y aplicable para el asunto particular, por tanto, prevalece la fuerza de cosa juzgada. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicado número 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). 37 Como se destacó en el pie de página 32 y lo ilustró el fallo de primera instancia controvertido, según certificación de la Oficina de Nómina de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en el último año de servicios la demandada devengó los siguientes factores salariales, que fueron los mismos que se tuvieron en cuenta para proferir las sentencias cuya revocatoria se solicita: «Asignación básica, Prima de antigüedad, Prima de navidad, Prima de vacaciones, Bonificación por servicios, Bonificación por recreación, Prima semestral».
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 59. Con lo anterior, en manera alguna se desconoce que para el momento en que se dictó la sentencia objeto de revisión y con posterioridad, la Corte Constitucional, entre otras, en las providencias relacionadas en la demanda de la referencia38, defendía una tesis contraria a la entonces sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado; no obstante, como se destacó con antelación, en el margen de la autonomía funcional, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió acogerse a la postura del tribunal supremo de lo contencioso – administrativo (art. 237 de la C.P.), lo que resulta razonable y no es constitutivo de una circunstancia que permita predicar la configuración de la causal excepcional que se estudia. 60.
Por otra parte, el FONCEP señaló que se configuró un abuso palmario del derecho, toda vez que la señora Ana Mercedes Delgado Jiménez obtuvo una ventaja irrazonable en el incremento de su pensión. Sobre el particular, se recuerda que la procedencia de las causales de revisión debe interpretarse atendiendo la facultad de revisión de los reconocimientos pensionales, que afectan los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones.
A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 refiere que procede la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos legales, acorde con el procedimiento establecido por el legislador, pero que a la fecha no ha sido expedido. 61. El abuso del derecho en materia pensional fue abordado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 201339, al indicar que se debe evidenciar un gran incremento de los ingresos que no corresponda a la vida laboral y que represente un salto abrupto frente a los salarios recibidos en toda su vida productiva.
En otras palabras, precisó que «los incrementos significativos de los ingresos del servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida». 62.
Sin embargo, el FONCEP no acreditó en el presente proceso la configuración del abuso del derecho en la reliquidación pensional ordenada por las autoridades judiciales de instancia, comoquiera que el incremento de la mesada pensional dispuesto en la providencia censurada no demuestra que el valor de la pensión haya aumentado significativamente sin guardar relación con los salarios recibidos por la señora Delgado Jiménez en su vida laboral. 63.
Sobre el particular, por ejemplo, en la demanda se afirma que con ocasión del fallo cuestionado la pensión se incrementó en un 75.65%, y en respaldo de su dicho, se aportó una certificación del FONCEP, en la que se indica un porcentaje menor, del 61%, en los siguientes términos: 38 C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional. 39 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 64. Al analizar la anterior información, no se desprende de ella que el incremento haya obedecido a una circunstancia constitutiva de abuso del derecho, contraria a la realidad laboral de la señora Delgado Jiménez, o refleje un aumento abrupto de lo percibido durante su trayectoria en el Distrito Capital. 65.
De otra parte, se observa que la demanda en algunos apartes, a propósito de la causal objeto de análisis, hizo alusión al respeto de la tasa de reemplazo del 75% señalada en el Decreto 546 de 1971, «por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares», aunque, la anterior norma no fue considerada por la decisión judicial objeto de revisión, que en lo que a la señalada la tasa se refiere, la aplicó en el mismo porcentaje, pero de conformidad con la normatividad que rige la situación pensional de la demandada, la Ley 33 de 1985. 66.
Dicho de otro modo, las consideraciones desarrolladas sobre la aplicación del Decreto 546 de 1971, resultan ajenas a la situación decidida con fuerza de cosa juzgada por la sentencia controvertida mediante la acción especial de revisión. 67. En consecuencia, la sentencia del 19 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó el fallo del 21 de enero de 2015 del Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003. 4.7.
Costas 68. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 69.
Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 70.
En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, de un lado, en la medida que se ventila un interés público, pues la entidad legitimada pretende la salvaguarda del equilibrio y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, propósito que motivó al legislador de 2003 para estatuir ese mecanismo especial de revisión contra sentencias que ordenan un reconocimiento pensional en detrimento del erario40; de otro, porque no se evidencia que la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. 4.8.
Conclusión 71. En consideración a lo expuesto, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión, porque no se configuraron las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 72. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión presentada por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, con el fin de que se infirme la sentencia del 19 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A41, que confirmó la providencia del 21 de enero de 2015, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo de Oralidad de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-008-2014-00217-01.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Archivar el expediente de la acción especial de revisión, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente 40 Consejo de Estado, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2021, proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 2 de junio de 2022 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2023, expediente con radicación: 11001-03-15-000-2021-06622-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 41 M.P. Carmen Alicia Rengifo Sanguino. Rad. 11001-33-35-008-2014-00217-01. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00189-00 (0190-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Ana Mercedes Delgado Jiménez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx