17001233300020200003201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Vinculada: Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES Tema: pensión de jubilación docente.

Subtema. condena en costas. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Claudia Leonor González López solicitó la nulidad del acto administrativo a través del cual la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. Manifestó que en calidad de docente oficial tiene derecho a aquella en virtud de la Ley 812 de 2003. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. La señora Claudia Leonor González López por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, según las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan1. 2.1.1.

Pretensiones 2. La parte accionante solicitó que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 4 de enero de 2020, por medio de la cual la entidad accionada negó el 1 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo de Caldas, proceso 17001233300020200003200, índice 19, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «7ED_C01Principal_005DEMANDAPDF(.pdf) NroActua 19(.pdf) NroActua 19».

Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 reconocimiento y pago de una pensión de jubilación a la señora Claudia Leonor González López. 3.

A título de restablecimiento, pidió que se ordene a la parte demandada reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor de la accionante, equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional, es decir, a partir del 1 de febrero de 2018. 4. Solicitó que se reconozca la compatibilidad entre la pensión y el salario; se condene al pago de las mesadas dejadas de cancelar desde la fecha de consolidación del estatus pensional hasta el día en que se haga efectivo el pago, sumas que deberán ajustarse de acuerdo con el IPC; y se otorguen los intereses de mora por los valores adeudados.

También, que se dé cumplimiento al fallo según los artículos 192 y 195 del mismo estatuto; y se condene en costas a la parte vencida. 2.1.2. Hechos 5. La Sala los sintetiza así: 6. La señora Claudia Leonor González López nació el 10 de marzo de 1962 y prestó sus servicios como docente nombrada el 19 de mayo de 2015. 7. Aunque se demanda un acto ficto, señaló en los fundamentos fácticos que, de conformidad con la Ley 812 de 2003, la demandante tenía derecho a la pensión de jubilación a los 57 años de edad y con 1300 semanas de cotización, exigiéndosele el retiro del cargo de docente oficial para hacer efectivo el pago de la prestación, circunstancia que no se ajusta a las disposiciones aplicables a su caso, pues debió reconocérsele la pensión de jubilación por aportes. 8.

Sostuvo que la entidad demandada, mediante el acto presunto, negó a la demandante el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes a la demandante, exigiéndole 1300 semanas de cotización. 9. Advirtió que acredita más de 1000 semanas de cotización en la docencia oficial, tiene más de 55 años de edad y efectuó aportes antes del «23 de junio de 2003», por lo cual es beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 812 de 2003 y en la Ley 71 de 1988. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación  Ley 71 de 1988, artículo 7.  Ley 91 de 1989, artículo 15.  Ley 60 de 1993, artículo 6.  Ley 115 de 1993, artículo 115  Ley 100 de 1993, artículo 279.  Decreto 3752 de 2003, artículos 1 y 3. 10. Realizó un análisis cronológico de la normativa aplicable a la pensión ordinaria de jubilación de los docentes —leyes 6 de 1945, 33 de 1985, 71 de 1988, 91 de 1989 Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y 812 de 2003—, destacando que para quienes se vincularon con posterioridad a 1990 se unificó el régimen de prestaciones económicas y sociales con el de los demás empleados públicos del orden nacional, situación que se mantuvo hasta la expedición de la Ley 812 de 2003. 11.

Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, aunque la demandante no se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia de dicha ley, al demostrarse que efectuó aportes con anterioridad al 26 de junio de 2003, le resulta aplicable el régimen previsto en la Ley 71 de 1988. 2.2. Contestación de la demanda 12.

La Administradora Colombiana de Pensiones —COLPENSIONES—2 sostuvo que la accionante no efectuó cotizaciones al sistema pensional antes del 1 de abril de 1994, fecha en que comenzó a regir el Sistema General de Seguridad Social, por lo cual no es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Agregó que su vinculación al servicio docente oficial se produjo con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, razón por la cual le resulta aplicable el régimen prestacional establecido en el artículo 81 de dicha ley. 13.

Finalmente, propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación», «falta de legitimación en la causa por pasiva», «prohibición de percibir más de una asignación del tesoro público», «falta de cumplimiento de requisitos—cobro de lo no debido», «prescripción», «buena fe» e «imposibilidad de condena en costas judiciales». 14. La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 señaló que la demandante se encuentra sujeta a las disposiciones de la Ley 100 de 1993, toda vez que su vinculación al servicio docente ocurrió el 19 de mayo de 2015.

Precisó, además, que para el 1 de abril de 1994 no contaba con un solo día de cotización en calidad de empleada pública, razón por la cual no le resulta aplicable el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 15. Propuso las excepciones denominadas «inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido»; e «inaplicabilidad del artículo 7 de la Ley 71 de 1988 al demandante». 2.3.

Sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión profirió sentencia el 17 de enero de 20254, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. 2 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo de Caldas, proceso 17001233300020200003200, índice 19, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «14ED_C01Principal_012CONTESTACIONDEMANDACOLPENSIONESPDF(.pdf) NroActua 19(.pdf) NroActua 19». 3 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo de Caldas, proceso 17001233300020200003200, índice 19, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «16ED_C01Principal_014CONTESTACIONDEMANDAMINEDUCACIONPDF(.pdf) NroActua 19(.pdf) NroActua 19». 4 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo de Caldas, proceso 17001233300020200003200, índice 20.

Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17. Esa corporación determinó que la accionante nació el 10 de marzo de 1962, cumplió 55 años en 2017 y se vinculó al servicio docente oficial el 19 de mayo de 2015, es decir, después de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.

A partir del análisis normativo, concluyó que el régimen aplicable a los docentes vinculados con posterioridad a dicha ley, es el establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con una edad de pensión de 57 años para hombres y mujeres. 18. Por lo expuesto, determinó que no era beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 812 de 2003 y, en consecuencia, no le asiste derecho al reconocimiento y pago de la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988.

En mérito de lo anterior, declaró probada la excepción de «falta de cumplimiento de requisitos–cobro de lo no debido» y negó todas las pretensiones de la demanda. 19. Decidió condenar en costas a la parte demandante, con fundamento en los artículos 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, y en decisiones emitidas por el Consejo de Estado, en cuantía de $1.824.807, correspondiente al 4% de la cuantía estimada del proceso.

Lo anterior, de conformidad con el Acuerdo núm. PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. 2.4. Recurso de apelación 20. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara el numeral tercero de la parte resolutiva de esta, en los siguientes términos5: PETICIÓN Solicito revocar la Sentencia 17 de enero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, respecto del numeral tercero, el cual establece:

TERCERO. - CONDÉNASE en costas en esta instancia a la parte demandante las cuales liquidadas por la Secretaría de esta Corporación conforme los determina el CGP. FÍJASE como agencias en derecho únicamente a favor de la vinculada Administradora Colombiana de Pensiones, a cargo de la parte accionante la suma de $1’824.807, correspondiente al 4% de la cuantía estimada en este proceso6. 21.

Sostuvo que la condena en costas resulta improcedente y contraria al espíritu del artículo 188 del CPACA, toda vez que este precepto no impone una obligación automática de condenar al vencido, sino que faculta al juez para «disponer» sobre su procedencia, previa valoración de las circunstancias del caso. Invocó igualmente el artículo 365 del CGP, que exige que las costas solo se decreten cuando aparezca demostrado que se causaron.

Sostuvo que el Tribunal no efectuó esa comprobación, ni consideró que la demandante actuó de buena fe, con diligencia procesal y sin temeridad. 22. Señaló que la demanda fue presentada en ejercicio legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia, con fundamento en el precedente jurisprudencial 5 Samai, gestión en otros despachos, Tribunal Administrativo de Caldas, proceso 17001233300020200003200, índice 24. 6 Transcripción con errores.

Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 vigente al momento de la radicación —la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010—, y en desarrollo de la confianza legítima que inspira en los ciudadanos la estabilidad de los criterios judiciales.

Señaló que la parte actora agotó los trámites administrativos previos, presentó solicitudes y conciliaciones, y acudió a la jurisdicción con observancia de los requisitos legales, por lo cual no puede considerarse su actuación como temeraria o dilatoria. 23. Adujo que el principio de confianza legítima —reconocido por la Corte Constitucional en las sentencias T-642 de 2004 y T-660 de 2002— exige coherencia de la administración y de la justicia con los precedentes vigentes, y que sancionar a los ciudadanos por acudir a los tribunales basados en esos lineamientos vulnera la seguridad jurídica y desalienta la defensa judicial de los derechos.

A su juicio, el cambio posterior de jurisprudencia no puede perjudicar a quienes promovieron acciones en consonancia con la interpretación vigente al momento de demandar. 24. Enfatizó que la condena en costas no debe emplearse como un castigo a la parte vencida, pues ello genera un efecto disuasorio contrario al derecho fundamental de acceso a la justicia. Para sustentar su postura, citó las sentencias del 7 de abril de 2016 y del 18 de enero de 2018, proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponentica del magistrado William Hernández Gómez, en las cuales se precisó que el sistema de costas es de carácter «objetivo valorativo», es decir, debe fundarse en la verificación real de su causación y no en la sola condición de parte vencida.

Además, invocó los acuerdos 1887 de 2003 y PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, que ordenan al juez considerar la naturaleza y complejidad del proceso, la gestión del apoderado y la situación económica del litigante. 25. Finalmente, concluyó que, dado que la actuación procesal de la demandante fue respetuosa, diligente y conforme a derecho, y que no se acreditó la causación de gastos ni la existencia de mala fe o temeridad, el Tribunal carecía de fundamento para imponer la condena en costas.

Por ello, solicitó revocar el numeral tercero de la sentencia y, en su lugar, abstenerse de condenar en costas y agencias en derecho en ambas instancias. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 26. Mediante auto del 8 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia7.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 27. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo 7 Samai, índice 04. Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 28. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada, corresponde a la Sala definir si: ¿El Tribunal Administrativo de Caldas debía analizar la conducta de la parte vencida en juicio para disponer sobre la condena en costas? 29.

Para resolver el problema planteado, la Sala estima pertinente realizar, de manera breve, algunas consideraciones sobre los criterios objetivo y subjetivo en materia de costas procesales. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. De la condena en costas 30. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección, el concepto de las costas procesales está asociado a «todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprend[e] los denominados gastos o expensas del proceso»8.

En el CPACA corresponden a los «gastos ordinarios […] y [a] otros como son los necesarios para [el] traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.»9. 31. Respecto de su imposición, la jurisprudencia ha identificado dos criterios a partir de la regulación normativa, a saber, el objetivo-valorativo y el subjetivo.

Para ello, se debe tener en cuenta el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone lo siguiente: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy CGP].

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2025, rad. núm. 05001-23-33-000-2021-01292-02 (3768-2022), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 9 Ibidem.

De la lectura de la norma citada, se ha considerado que la expresión «disponer» hace referencia a «deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse»10 —de acuerdo con la Real Academia Española—. En ese orden, «disponer» en la sentencia «sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución»11. 33.

Por esta razón, se ha indicado que, de conformidad con el artículo citado, la condena no es «automática» u «objetiva» en relación con la parte vencida en el proceso12, puesto que se ha considerado necesario el análisis de otros factores, tales como la «temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no»13. 34.

Por lo anterior, se ha concluido que la imposición de la referida condena, en materia contenciosa-administrativa, requiere un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes14. En ese sentido, antes de su imposición, el juez debe verificar diferentes factores, tales como la temeridad o mala fe de las partes.

Al respecto, esta Subsección15 ha precisado lo siguiente: [El] juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)16. 10 https://dle.rae.es/disponer. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14), M.P. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2024, rad. núm. 50001-23-33-000-2018-00212-01 (2428-2023), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, rad. núm. 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-14), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 En igual sentido, se pueden consultar las siguientes providencias, proferidas con posterioridad a la expedición de la Ley 2080 de 2021: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de febrero de 2025, rad. núm. 08001-23-33-000-2016-00419-01 (0145-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar;

(ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 febrero de 2025, rad. núm. 76001-33-33-004-2019-00626-01 (5758-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; (iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de febrero de 2025, rad. núm. 76001-23-33-000-2018-00791-01 (0251-2023) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar; y (iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de abril de 2025, rad. núm. 15001-2333-000-2017-00604-01 (0552-2021), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; entre otras. 16 Ibidem.

En contraposición a la postura descrita, se encuentra la perspectiva objetivo– valorativa, según la cual la parte vencida debe asumir las costas procesales (componente objetivo), siempre y cuando se hayan causado (elemento valorativo), independientemente de la conducta de los sujetos procesales durante la actuación. 36. Para tal efecto, se considera que en el Decreto 01 de 1984 se dispuso que en todos los procesos habría condena en costas (criterio objetivo); posteriormente, la Ley 446 de 1998 introdujo como modificación, que el juez debía tener en cuenta la conducta asumida por las partes (criterio subjetivo).

No obstante, en el año 2011, el legislador dejó de referirse al elemento subjetivo «conducta asumida por las partes», para implementar un criterio objetivo-valorativo, con salvedad de los procesos en los que se ventile un interés público. Finalmente, en el año 2021, la Ley 2080 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, según el cual la condena en costas procede en los casos en los que se presentó la demanda con «manifiesta carencia de fundamento legal». 37.

Asimismo, desde esta perspectiva se considera que la adición del inciso segundo al artículo 188 del CPACA (por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021) no implica una variación al régimen de las costas previsto por el legislador de 2011. Lo anterior, porque el inciso primero de esa disposición no fue objeto de modificación o adición y, en tal sentido, el criterio objetivo-valorativo17 para su imposición (adoptado desde el año 2011) se mantiene vigente y, bajo ese entendido, el juez siempre «dispondrá» sobre las costas, de acuerdo con los supuestos previstos en el artículo 365 del CGP, sin que haya lugar a valorar la conducta procesal de la parte a la cual se impone la condena, dado que el CPACA y, a su turno, el CGP no exigen tal condicionamiento18. 38.

En ese orden de ideas, se ha considerado que el criterio es objetivo-valorativo, objetivo, porque en la sentencia «se dispondrá» sobre la condena en costas de acuerdo con las reglas del CGP, es decir, en contra de la parte vencida. Valorativo, por cuanto «se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la 17 En sentencia de 23 de julio de 2020, Rad. 11001032500020170007300 (0301-2017), M.P. William Hernández Gómez, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación explicó que, en materia de condena en costas, el CPACA adoptó un criterio objetivo-valorativo para su imposición. Se dijo en esa oportunidad que: // «a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» —CCA— a uno «objetivo valorativo» —CPACA—. // b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. // c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. […]». Sobre esta temática también puede verse el auto de 7 de abril de 2016. Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), proferido por la misma Subsección de esta corporación. 18 En este mismo sentido pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: i) Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2024 rad. núm. 05001-23-33-000-2014-01093-01; ii) Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2024, rad. núm. 52001-23-33-000-2015-00128-01 (66.988); y iii) Sección Cuarta, sentencia del 3 de agosto de 2023, rad. núm. 19001-23-33-000-2020-00018-01 (26447).

Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes»19. 3.3.4.

Del criterio mayoritario de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado 39. Frente a la discusión existente sobre las referidas alternativas interpretativas, que no es pacífica al interior del Consejo de Estado, esta Subsección ha acogido de forma mayoritaria, más no unánime (debido a la posición de la magistrada ponente20), el criterio subjetivo que, como se indicó, consiste en que para decretar la condena en costas se debe verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe; perspectiva de análisis a partir de la cual se resolverá el problema planteado en esta oportunidad. 3.4.

Análisis del caso concreto 40. De conformidad con el artículo 32821 del CGP, la Sala delimita su competencia, como juez de segunda instancia, a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por una de las partes que compone el extremo activo del proceso, Claudia Leonor González López, que circunscribió su inconformidad contra la condena en costas. 3.4.1.

De la condena en costas en primera instancia 41. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Caldas decidió condenar en costas a la parte demandante —Claudia Leonor González López —, que fue la vencida en el proceso. La referida autoridad judicial fundamentó su decisión así: 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de diciembre de 2021, rad. núm. 08001-23-31-000-2014-01019-01 (2665-19). 20 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. // Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-14). 21 CGP, artículo 328. «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. // El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».

Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Descendiendo al caso concreto y siguiendo el criterio objetivo valorativo, se observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiesen incurrido las demandadas, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por dicho concepto.

Ahora, en relación con la fijación de agencias en derecho (concepto que también hace parte de las costas), en criterio de esta Sala de Decisión, su imposición sí se encuentra justificada únicamente a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, como quiera que en el expediente se observa que dicha entidad fue representada judicialmente por profesional del derecho que intervino activamente en la totalidad de las etapas del proceso, en virtud de lo cual contestó la demanda y alegó de conclusión. En ese orden de ideas, concluye la Sala que en el sub examine hay lugar a imponer condena en costas a la parte demandada por concepto de agencias en derecho. 42.

De la lectura del apartado referido, la Sala advierte que la mencionada autoridad judicial aplicó un criterio objetivo-valorativo en la imposición de la condena en costas, en la medida en que la decretó contra la parte vencida en juicio, tal y como lo dispone el numeral 1 del artículo 365 del CGP. 43. Así, el Tribunal distinguió entre las expensas y las agencias en derecho.

Respecto de las primeras, indicó que no existían pruebas sobre los gastos en que hubiese incurrido la parte demandada, razón por la cual no era procedente imponer condena por ese concepto. En cuanto a las agencias en derecho, consideró que su reconocimiento estaba justificado, dado que la entidad fue representada por un profesional del derecho que intervino activamente en todas las etapas del proceso. 44.

Inconforme con esa decisión, la demandante solicitó que se revocara el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, con especial énfasis en su situación particular, señalando que: «Para el presente caso, se tiene que esta parte demandante no pretendió realizar actos dilatorios, ni temerarios, encaminados perturbar el procedimiento, ni mucho menos congestionar el aparato judicial.

Por tal motivo, respetuosamente le solicito a su Señoría derogar y/o modificar el numeral tercero de la sentencia de primera instancia y en su lugar no imponer condena en costas y agencias en derecho, así como tampoco respecto de esta instancia». 45. Según explicó, adelantó de manera diligente los trámites administrativos previos que estaban a su alcance, presentó solicitudes y conciliaciones, y acudió a la jurisdicción con observancia de los requisitos legales.

Adicionalmente, hizo alusión al principio de confianza legítima; en su sentir, acudió a la jurisdicción con fundamento en el precedente jurisprudencial vigente al momento de la radicación de la demanda. Por estas razones advirtió que no incurrió en conductas dilatorias, temeridad y/o mala fe. 46. Pues bien, tal y como se explicó, esta Subsección ha acogido de forma mayoritaria el criterio subjetivo, razón por la cual considera que para decretar la condena en costas en primera instancia, el Tribunal debía analizar la conducta de la parte vencida para verificar si actuó de forma temeraria o de mala fe.

Así, la respuesta al problema jurídico es positiva. Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 47.

En ese orden de ideas, de la revisión de las pruebas aportadas al expediente y de las actuaciones procesales, la Sala no advierte que la parte que integra el extremo activo del proceso hubiese obrado de mala fe o con temeridad, pues no se observa conducta alguna o circunstancia irregular que hubiese afectado el trámite procesal. Por el contrario, advierte que la demandante actuó en ejercicio de su derecho de acción, sin evidenciarse acciones dilatorias o encaminadas a afectar u obstruir el curso del proceso. 48.

Por lo tanto, no hay actuaciones ni pruebas dentro del expediente que demuestren un actuar temerario o contrario a la buena fe. Así, la Subsección considera que no había lugar a condenar en costas en primera instancia, razón por la cual se confirmará parcialmente la decisión apelada, salvo la referida condena. 3.5. Costas en segunda instancia 49.

En consideración a los argumentos expuestos, tampoco hay lugar a que en el caso bajo estudio se imponga condena en costas en segunda instancia, en atención a que no se advierte que el apelante haya actuado de forma temeraria o con mala fe. 3.6. Otras decisiones 3.6.1. Reconocimiento de personería 50. El representante legal suplente de COLPENSIONES confirió poder general a la sociedad Muñoz Medina Abogados SAS para que represente los intereses de la entidad dentro del asunto de la referencia, por consiguiente, se procederá a reconocerle personería a la aludida sociedad, la cual está representada legalmente por el abogado Santiago Muñoz Medina, según da cuenta el certificado de existencia y representación legal22. 51.

Asimismo, se reconocerá personería a la abogada Laura Vanessa Murillo Madrid como apoderada de la parte demandada, COLPENSIONES, en los términos del poder de sustitución conferido por el doctor Santiago Muñoz Medina. 52. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión, que negó a las pretensiones de la demanda, salvo la condena en costas a la parte accionante, que se revoca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias. 22 Samai, índice 10. Radicación: 17001-23-33-000-2020-00032-01 (0656-2025) Demandante: Claudia Leonor González López Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 TERCERO: Reconocer personería jurídica a la sociedad Muñoz Medina Abogados S.A.S, en calidad de apoderada de COLPENSIONES, legalmente representada por el abogado Santiago Muñoz Medina, conforme a lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Reconocer personería a la abogada LAURA VANESSA MURILLO MADRID como apoderada de la parte demandada, COLPENSIONES, en los términos del poder de sustitución conferido por el doctor Santiago Muñoz Medina.

QUINTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx