1 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata Demandada: Agencia Nacional de Minería Tema: Rechazo de propuesta de concesión minera.

Se niegan las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho porque (i) la nueva metodología para determinar la existencia de áreas libres en la propuesta de contrato de concesión minera sí era aplicable a la solicitud porque la demandante no tenía un título minero, (ii) la evaluación técnica que realiza la autoridad minera no debía trasladarse para que la demandante ejerciera el derecho de contradicción y (iii) la actora no precisó la vulneración del derecho a la igualdad.

Descriptor: Propuesta de concesión minera — nueva metodología traslapo — traslado de evaluación técnica SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 00146 del 25 de octubre de 2019 y 000164 del 6 de marzo de 2020, que rechazaron una propuesta de concesión minera y fueron proferidas por la Agencia Nacional de Minería (en adelante, la <<ANM>>), autoridad del orden nacional.

La sala es competente para resolver la demanda, de acuerdo con el artículo 295 del Código de Minas, según el cual <<las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia>>1. La demanda fue admitida el 13 de agosto de 20212.

El 23 de enero de 2023 se ajustó el trámite para proferir sentencia anticipada3. El 15 de marzo de 2023 se dio traslado para presentar alegatos y para que el Ministerio Público conceptuara4. La ANM5 y el Ministerio 1 La sala destaca que la demanda fue presentada antes de que entraran a regir las normas de competencia de la Ley 2080 de 2021. 2 Índice 4 del Samai. 3 Índice 20 del Samai. 4 Índice 32 del Samai. 5 Índice 36 del Samai. 2 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata Público6 se pronunciaron oportunamente y la demandante guardó silencio.

El 4 de octubre de 2024 el apoderado de la ANM solicitó que se le reconociera personería jurídica7, petición a la que se accederá en esta providencia I.

ANTECEDENTES A.- La posición de la parte demandante 1.- El 20 de enero de 2021 Viviana Marcela Zapata (en adelante, la <<demandante>>) presentó acción de nulidad y restablecimiento de los actos administrativos que rechazaron la propuesta de un contrato de concesión, así: <<2.1. Declarar nula las Resoluciones Número resoluciones número 001846 de fecha 25 de Octubre de 2019 y 000164 de fecha 6 de marzo de 2020 expedida por la GERENCIA DE CONTRATACION Y TITULACIÓN MINERA DE LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, toda vez que en dichos actos se niega y archiva la propuesta de contrato de concesión 758-17. 2.2.

Como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, la Agencia Nacional de Minería reconozca la existencia del contrato de concesión 758-17 suscrito y se ordene la inscripción en el registro minero nacional. 2.3. El reconocimiento de los perjuicios causados dentro del trámite de la propuesta de contrato de concesión minera 758-17 desde su radicación 12 de octubre de 2005 a la fecha por daño emergente en una cuantía de $112.722.813 pesos moneda legal, correspondientes al costo del formulario para radicar propuesta de contrato de concesión, los costos ocasionados por honorarios técnicos y jurídicos causados durante la vigencia de la propuesta, y el valor del canon anticipado efectuado. 2.4.

Que se reconozcan condene costas procesales y agencias en derecho a favor de la parte peticionaria>>. 2.- A partir de lo afirmado en la demanda y en sus documentos adjuntos, se extrae que: 2.1.- El 12 de octubre de 2005, la demandante presentó la propuesta 758-17 para la celebración de un contrato de concesión minera en el municipio de Marmato, Caldas.

La solicitud fue presentada ante el Departamento de Caldas, que actuaba como delegatario de la autoridad minera. 2.2.- El 26 de mayo de 2009 el Departamento de Caldas determinó el área libre de la propuesta presentada y el día siguiente, 27 de mayo de 2009, aceptó la propuesta de la demandante. La demandante, el 4 de junio de 2009, aceptó el área determinada por la entidad.

Así, el 23 de agosto de 2009, el Departamento de Caldas y la demandante suscribieron un contrato de concesión minera sobre un área de más de 5 hectáreas. 6 Índice 37 del Samai. 7 Índice 43 del Samai. 3 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata 2.3.- El 4 de noviembre de 2009, Ingeominas se abstuvo de inscribir el contrato en el Registro Nacional Minero porque se traslapaba con otros títulos mineros.

En ese mismo acto, ordenó que se hiciera una reevaluación técnica de la propuesta. 2.4.- El 8 de noviembre de 2011, el Departamento de Caldas realizó esa reevaluación y determinó que el área libre para el contrato era de <<0,01413 hectáreas>>, por el traslape de zonas. 2.5.- Después de lo anterior, fueron expedidos el artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 y las Resoluciones 504 del 18 de agosto de 2018 y 505 del 2 de agosto de 2019 de la ANM.

Estas normas establecieron una nueva metodología para calcular las áreas libres de traslapos. 2.6.- Solo después de que se expidieron esas normas, la autoridad minera reanudó el trámite de la propuesta del contrato de concesión presentada por la demandante. De esta manera, el 6 de octubre de 2019 el Grupo de Contratación Minera de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación de la ANM emitió un <<concepto>> que concluía que, con la nueva metodología, la propuesta <<no cuenta con área libre>>. 2.7.- Teniendo en cuenta lo anterior, el 25 de octubre de 2019 la gerente de Contratación y Titulación de la ANM expidió la Resolución 1846, mediante la cual rechazó y archivó la propuesta porque, según la nueva metodología, no existían áreas libres.

Y, aunque la demandante interpuso recurso de reposición oportunamente, la gerente de Contratación y Titulación de la ANM confirmó la resolución anterior por medio de la Resolución 164 del 6 de marzo de 2020. 2.8.- La demandante alegó que las Resoluciones 1846 de 2019 y 164 de 2020 son nulas porque violaron los artículos 2, 25, 29 de la Constitución y los artículos 3, 4, 50, 328, 332 y 333 del Código de Minas.

Para sustentarlo, planteó tres argumentos: a.- La ANM rechazó indebidamente la propuesta de concesión porque la nueva metodología no podía aplicarse a un contrato que ya se había celebrado. b.- Se le vulneró el debido proceso porque no se le dio traslado del <<informe técnico>> que elaboró la ANM para determinar que no había áreas libres, y no pudo controvertir esa prueba. c.- Se violó el derecho a la igualdad porque otras propuestas de contratos sobre áreas de <<similares características en el Municipio de Marmato>> sí fueron aceptadas y fueron registradas. 2.9.- En los hechos de la demanda, la demandante sostuvo que la demora en tramitar su propuesta constituía una <<falla en el servicio>> de la ANM. 4 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata B.- Posición de la parte demandada 3.- La ANM contestó oportunamente la demanda e indicó que sí podía aplicar la nueva metodología en la medida en que el contrato no se había perfeccionado porque aún no se había registrado8.

La entidad demandada no se refirió a los cargos de nulidad sobre la ausencia de traslado del informe técnico ni a la violación del derecho a la igualdad. C.- El concepto del Ministerio Público 4.- El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones porque la nueva metodología debía aplicarse, pues el contrato no se perfeccionó. Además, indicó que el concepto técnico que determinó que no había área disponible no debía ser puesto en conocimiento de la demandante y, en todo caso, esta pudo contradecirlo a través de los recursos contra la resolución. Finalmente, guardó silencio sobre el cargo de igualdad.

II. CONSIDERACIONES D.- Las Resoluciones 1846 de 2019 y 164 de 2020 no son nulas 5.- La sala se pronunciará de fondo porque la demanda se presentó a tiempo. La letra c) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA señala que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe ejercerse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto administrativo.

En este caso, la Resolución No. 000164 del 6 de marzo de 2020 fue notificada el 3 de julio de 2020, por lo que el plazo para demandar vencía el 4 de noviembre de 2020. Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 3 de noviembre de 2020 suspendió el término hasta el 19 de enero de 2021, cuando se expidió la constancia de no conciliación. Por lo tanto, la demanda se interpuso oportunamente el 20 de enero de 2021, día en el que se reanudó el término. 6.- La sala negará las pretensiones porque la demandante no probó que las resoluciones demandas hubieran incurrido en una causal de nulidad: en primer lugar, la ANM sí podía aplicar la nueva metodología para determinar las áreas libres porque la demandante no contaba con un título minero; en segundo lugar, no debía trasladarse el <<informe técnico>>, pues en realidad se trataba de una <<evaluación técnica>> realizada por un equipo interno de trabajo de la ANM; y, en tercer lugar, el demandante no precisó cuál fue el trato desigual que recibió frente a otras propuestas de contratos de concesión. i) La ANM podía aplicar la nueva metodología 7.- La demandante sostiene que, como había celebrado un contrato con el Departamento de Caldas, la autoridad minera debía pedir su consentimiento para aplicar la nueva metodología. Para ello, alega que tanto la Ley 1753 de 20159 como la Resolución 504 de 8 En los alegatos de conclusión principalmente reiteró que podía aplicar la nueva metodología. 9 El parágrafo del artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 dispone que la <<Autoridad Minera Nacional podrá adoptar un sistema de cuadrícula para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, la cual será única y continua. 5 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata 201810 señalan que la nueva metodología para determinar el área libre de los contratos de concesión minera solo podía aplicarse a los <<títulos mineros>> otorgados con anterioridad a su expedición, si el <<beneficiario así lo decide>>.

Y esa normativa es concordante con la Resolución 509 de 2019 que estableció que las <<propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras>> en trámite serían evaluadas conforme a la nueva metodología11. 8.- A pesar de lo anterior, la ANM no necesitaba el consentimiento de la demandante para aplicar la nueva metodología para determinar las áreas libres, porque ella no contaba con un <<título minero>> cuando esta entró a regir.

Si bien había suscrito un contrato de concesión, este no se perfeccionó. 8.1.- El artículo 14 del Código de Minas define el <<título minero>> como el <<contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional>>. Esto es concordante con el artículo 50 del Código de Minas que establece que, para el <<perfeccionamiento>> del contrato de concesión, este <<sólo necesitará inscribirse en el Registro Minero Nacional>>.

Por lo anterior, el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: <<La Ley 685 de 2001 refiere de manera detallada las características del contrato (de concesión minera) (y) el artículo 50 reitera que, para su perfeccionamiento y prueba, el negocio jurídico debe ser inscrito en el Registro Minero Nacional>>12. 8.2.- Así, pese a que la demandante suscribió un contrato con el Departamento de Caldas, Ingeominas no lo registró porque se traslapaba con áreas correspondientes a otros contratos.

En ese sentido, el contrato de concesión minero no se había perfeccionado y, por ende, la demandante no contaba con un <<título minero>> antes de la entrada en vigencia de las normas sobre la nueva metodología. En ese sentido, tampoco es cierto que la demandante contara con derechos adquiridos, tal como lo indicó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en un caso análogo: <<La aplicación del sistema de cuadrícula a la solicitud 20175510124892 no tiene los visos de ilegalidad (…), dado que se trata de una petición en trámite, en relación con la que, según se explicará enseguida, no existe todavía ninguna situación consolidada que Así mismo podrá adaptar al sistema de cuadrículas los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, en caso de que el beneficiario de estos así lo decida>.

En esta norma se fundamentó la demanda. No obstante, se debe precisar que, posteriormente, el inciso tercero del artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 estableció que los <<títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrarán a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las que fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional>>. 10 El parágrafo del artículo 3º de la Resolución 504 de 2018, que adoptó el sistema de cuadrícula, indicó que <<De conformidad con el parágrafo del artículo 21 de la Ley 1753 de 2015, los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación de la cuadrícula minera, podrán adaptarse a ésta en caso de que el beneficiario así lo decida, de acuerdo con la metodología que la ANM defina para el efecto>>. 11 <<ARTÍCULO 3º (…) se realizará la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras que se encuentren en trámite (…) Parágrafo primero. La delimitación del área de las propuestas de contrato de concesión y solicitudes mineras en trámite se establecerá y evaluará con base en la cuadrícula minera de que trata la Resolución 504 de 2018 o la que la modifique, aclare o sustituya>>. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de octubre de 2018, expediente 38177, C.P. María Adriana Marín. 6 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata constituya un derecho adquirido en cabeza de los particulares que la radicaron, que no podía surgir mientras no se hubiera perfeccionado un contrato de concesión minera.

(…) Este planteamiento se deduce de la interpretación sistemática de los artículos 14, 16 y 31 de la Ley 685 de 2001, en relación con los cuales, de los dos primeros se deduce que, mientras no se otorgue o perfeccione con el primer interesado solicitante un contrato de concesión o permiso especial para explorar y explotar minas de propiedad estatal -según el caso-13, únicamente existe en cabeza suya un derecho de preferencia respecto de los peticionarios posteriores>>14. ii) No era necesario dar traslado de la evaluación técnica 9.- La demandante alega que se violó el debido proceso porque no se le dio traslado del <<informe técnico >> en el que la ANM determinó que, conforme la nueva metodología, no existía área libre para celebrar el contrato de concesión minera.

Y ese traslado no se surtió, a pesar de que <<se tiene como prueba>>. 10.- A pesar de lo anterior, el <<informe técnico>> en realidad se trató de la <<evaluación técnica>> de la propuesta que hace un equipo interno de trabajo de la ANM. En efecto, el 6 de octubre de 2019 el Grupo de Contratación Minera analizó si la propuesta de la demandante tenía áreas libres, así: <<Se determinó que el área ingresada por el solicitante una vez transformada al sistema de cuadrícula, se encuentra totalmente superpuesta con zonas de exclusión (…).

Por tanto, no queda área a otorgar. CONCLUSIÓN: Una vez realizado el proceso de migración y transformación dentro de la solicitud de propuesta de Contrato de Concesión No 758-17 (…) se tiene que de acuerdo con los lineamientos la Evaluación de Trámites y Solicitudes Mineras (…) adoptados por la Resolución 505 de 2 de agosto de 2019, no cuenta con área libre.

El presente concepto se remite a evaluación jurídica para su correspondiendo estudio. Generado de forma automática Grupo de Contratación Minero>>. 11.- Dicha evaluación no debía ser trasladada porque no está previsto en el procedimiento administrativo de estudio de propuestas de concesión minera. Sobre este punto, la Subsección A de la Sección Tercera ha señalado: <<Además, se resalta que los argumentos del demandante relacionados con: a) la posibilidad de contradecir la evaluación técnica (…); carecen de fundamento, pues ninguna norma del procedimiento administrativo que rige la propuesta de contrato 13 Si bien el artículo 14 del Código de Minas dispuso que solo el contrato de concesión otorga derechos a explorar y explotar recursos mineros, no puede perderse de vista que, además de esa figura, el legislador también previó otras - como la extracción ocasional y el barequeo- en las que estos se conceden, sin necesidad de la suscripción de un negocio jurídico. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de junio de 2023, expediente 67516, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 7 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata de concesión prevé una etapa o la posibilidad para que el proponente controvierta la evaluación técnica (…)>>15. 12.- En todo caso, la demandante podría haber planteado las objeciones sobre la evaluación técnica en el recurso de reposición presentado ante la ANM, pero no lo hizo. iii) La demandante no precisó la violación del derecho a la igualdad 13.- La actora no señaló las razones por las cuales alega un tratamiento discriminatorio, pues simplemente indicó lo siguiente: <<Después de esperar por más de catorce años, y por negligencia de la autoridad minera de registrar el título 758-17, la autoridad minera pretende vulnerar los derechos de mi poderdante, y quiere salirse del paso archivando el contrato suscrito apartándose de las demás actuaciones surtidas sobre las áreas concedidas con similares características en el Municipio de Marmato del Departamento de Caldas bajo la legislación de la ley 685 de 2001, en el que se presentó suscripción y registro de los contratos mineros radicados bajo los números 834-17, ICQ-081027X, JHQ-08541, 690-17, 835- 17, KI7-08051, 810-17, 827- 17, 808-17, 809-17, ICQ081026X, JHQ08471, 828-17, 811-17, ICQ-08018, 833-17, 824- 17, 834-17, 825-17,828-17, 835-17, entre otros.

Mi poderdante tiene todo el derecho a que se le respete el contrato de concesión 758-17 suscrito y se continúe con el trámite minero respectivo, y se garantice por la autoridad minera el mismo trato que se le dio a los títulos mineros 834-17, ICQ-081027X, JHQ- 08541, 690-17, 835-17, KI7-08051, 810-17, 827-17, 808-17, 809- 17, ICQ081026X, JHQ08471, 828-17, 811-17, ICQ-08018, 833-17, 824-17, los cuales fueron radicados por la misma época de la del contrato de concesión 758-17 y debidamente inscritos en el registro minero nacional con vigencia en la ley 685 de 2001>>. 14.- Como se puede observar, la demandante solo indica que su propuesta tenía <<similares características>> frente a otras que se habían presentado en el municipio de Marmato, Caldas.

Sin embargo, no precisa cuáles eran los aspectos que las hacían similares. En ese sentido, el hecho de que haya diversas propuestas radicadas en una misma época respecto de un municipio no implica que la autoridad minera deba resolverlas todas de manera similar. Por el contrario, se observa que hay una razón jurídica para diferenciarlas: como admite la proponente, las otras propuestas sí fueron inscritas en el registro minero nacional, lo que implica que sí contaban con un área libre de traslapos. 15.- Finalmente, la sala destaca que la demandante plantea que hubo una <<falla del servicio>> por la demora de la autoridad minera en resolver su solicitud de concesión. Sin embargo, esa demora no afectó la legalidad de la decisión de la ANM: la decisión de la autoridad fue correcta, pues de acuerdo con la nueva metodología no existían áreas disponibles para ser concesionadas.

Por esto, en un caso similar en el que se aplicó la nueva metodología de cuadrícula, la Subsección A de la Sección Tercera señaló lo siguiente en relación con el cargo de nulidad sobre la demora de la autoridad minera: 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de febrero de 2022, expediente 61357, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 8 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata <<La Sala empieza por indicar que el artículo 263 del Código de Minas no prescribe ningún término para la resolución de las solicitudes objeto del procedimiento previo al contrato de concesión, limitándose a indicar que no será necesaria actuación alguna de los interesados para que exista un impulso oficioso, con excepción de la interposición de recursos y la formulación de oposiciones de terceros.

(Además) si en los referidos medios de control el acto cuestionado por ilegal desaparece del mundo jurídico una vez el juez lo anule, aceptar la mora administrativa como uno de los eventos que configura algunas de las causales de anulación conduciría inevitablemente a que la entidad pública que esté incurriendo en ella, siempre y cuando no se haya configurado un silencio negativo, se encuentre en el deber legal16 de expedir una decisión que nacería viciada una vez se expida el acto correspondiente, lo que no tendría ninguna consistencia lógica, puesto que ¿cómo sería posible que el ordenamiento jurídico conmine a decidir aún con retraso si posteriormente sanciona la decisión en mora con su anulación?>>17.

E.- Costas 16.- Teniendo en cuenta que el recurso presentado no prosperó, la demandante debe ser condenada en costas18 en virtud del artículo 188 del CPACA19. Las agencias en derecho serán fijadas por el ponente<< inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso>>, conforme al artículo 366 del CGP. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE a Viviana Marcela Zapata en costas de única instancia. Por Secretaría, se liquidarán conforme al artículo 366 del CGP.

TERCERO: RECONÓCESE personería jurídica al abogado Darío Fernando Pedraza López, titular de la tarjeta profesional No. 125.057 del Consejo Superior de la Judicatura para actuar como apoderado de la Agencia Nacional de Minería, conforme al poder que obra en el índice 43 del Samai. 16 De acuerdo con el inciso tercero del artículo 83 del CPACA “La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.

Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda”. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de junio de 2023, expediente 67516, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Concepto que incluye las agencias en derecho. 19 <<ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil>>. Esta norma se aplica en concordancia con lo ordenado en los artículos 365 y 366 del CGP y en el Acuerdo No. PSSAA16-10554 de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 9 Radicado: 11001 03-26-000-2021-00119-00 (67061) Demandante: Viviana Marcela Zapata CUARTO: Una vez ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado