Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. Demandada: U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- Temas: Tributos aduaneros.
Devolución de pago de lo no debido. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos1: “PRIMERO: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución 00619 de fecha 20 de abril de 2015 y en la Resolución 001939 del 3 de noviembre de 2015, por los cuales la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena negó la solicitud de liquidación oficial de corrección para efectos de devolución, presentada por DIACO S.A.; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacional expedir las respectivas Liquidaciones Oficiales de Corrección, en las que se determine que la sociedad DIACO S.A. tiene derecho a la devolución de la suma pagada en exceso por concepto de aranceles, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; junto con los intereses corrientes y moratorios de conformidad con lo previsto en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario, previas las compensaciones a que haya lugar.
TERCERO: Condenar en costas a la parte demandada”.
ANTECEDENTES Los días 5 de diciembre de 2012 y 6 de febrero de 2013, la sociedad Diaco S.A. presentó las declaraciones 482012000535483-7, 482012000535407-7, 482012000535434-6, 482012000535454-3, 482013000048693-9, y 482013000048465-6, por medio de las cuales documentó la importación de productos de acero originarios de México, clasificados bajo las subpartidas arancelarias 72162100000, 7216310000, 7214309000 y 7216400000, con base en las cuales liquidó y pagó un arancel de $1.177.868.000.
En la casilla de descripción de la mercancía, la demandante indicó que se aportaba el certificado de origen de los productos, y que se acogía al Decreto 2020 de 20042, por medio del cual se fijó una tarifa de arancel del 0% para la importación de productos provenientes de México, correspondientes a las subpartidas arancelarias mencionadas, en el marco del Tratado de Libre Comercio celebrado entre los Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela (TLC-G3), aprobado mediante la Ley 172 de 1994.
La demandante contabilizó el valor del arancel pagado como costo de la mercancía importada, y trató dicho valor como un costo fiscal en las declaraciones de renta de 1 Pág. 24 del documento nro. 5 del expediente electrónico en la plataforma Samai (https://samairj.consejodeestado.gov.co/). 2 Folios 193 y ss., c. p. (págs. 227 y ss. del archivo nro. 1 en la plataforma Samai).
Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los años 2012 y 2013, y en la declaración sobre la renta para la equidad CREE del año 2013. El 9 de abril de 2014, la sociedad demandante radicó una solicitud de devolución del arancel liquidado y pagado mediante las declaraciones de importación señaladas, por considerar que los productos importados estaban exentos del arancel pagado en virtud de lo pactado en el TLC-G3, y por tanto, no había lugar a pagarlo3.
El 20 de marzo de 2015, la División de Gestión de Liquidación de la DIAN Seccional Cartagena expidió el Oficio nro. 1-48-201-241-0105, por el cual solicitó a la demandante documentación relacionada con las declaraciones de importación (ficha técnica de la mercancía importada, prueba del pago al importador, nombre de la compañía de seguros con la que se contrató el transporte internacional, entre otros), necesaria para resolver la solicitud de liquidación oficial de corrección4.
El 22 de abril de 2015, la demandante dio respuesta al oficio anteriormente mencionado, adjuntando la documentación solicitada, y reiterando la procedencia de la devolución del arancel pagado5. El 20 de abril de 2015, la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena de la DIAN expidió la Resolución 000629, por la cual negó la expedición de la Liquidación Oficial de Corrección solicitada por la demandante6.
Contra la anterior resolución se interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante la Resolución 01939 del 3 de noviembre de 2015, que confirmó en todas sus partes la resolución recurrida7. DEMANDA Pretensiones La sociedad Diaco S.A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló mediante apoderado ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones8: “2.1.
Que por los motivos de ilegalidad que expondré en la sección sexta de esta demanda se anulen los siguientes actos administrativos: 2.1.1. Resolución 619 de fecha 20 de abril de 2015, expedida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por medio de la cual se negó una Liquidación Oficial de Corrección para efectos de devolución. 2.1.2 Resolución 001939 del 03 de noviembre de 2015, proferida por la División de Gestión Jurídica Aduanera de la Dirección Seccional de Aduanas de Cartagena, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto, confirmando en todas sus partes la Resolución antes identificada. 2.2.
Que, como consecuencia, se restablezca a mi representada en la plenitud de sus derechos de conformidad con la acción contenciosa que con esta demanda se interpone y, por tanto: 2.2.1. Se declare procedente la Liquidación Oficial de Corrección para efectos de devolución del pago de lo no debido originado en las siguientes declaraciones (en adelante las “Declaraciones de Importación”): 3 Folios 293 a 295, c. p. (págs. 110 a 114 del documento nro. 2 en Samai). 4 Página 203 del documento nro. 2 en Samai. 5 Páginas 204 y ss. del documento nro. 2 en Samai. 6 Páginas 77 a 81 del documento nro. 1 en la plataforma Samai. 7 Páginas 83 a 98 del documento nro. 1 en Samai. 8 Folios 4 y 5, c. p. Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Declaración de importación Fecha de aceptación Número de autoadhesivo de pago Valor pagado por concepto de arancel 482012000535483-7 05/12/2012 51566050270774 $51.597.000 482012000535407-7 05/12/2012 51566050270807 $8.406.000 482012000535434-6 05/12/2012 51566050270799 $73.680.000 482013000048963-9 05/12/2012 51566050270781 $1.189.000 482013000048465-6 6/02/2013 91048010364609 $803.468.000 482012000535483-7 6/02/2013 91048010363521 $239.528.000 TOTAL $1.177.868.000 2.2.2.
Se reconozca que DIACO realizó un pago de lo no debido por valor de MIL CIENTO SETENTA Y SIETE MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL PESOS ($1.177.868.000) suma pagada a título de arancel en las Declaraciones de Importación. 2.2.3. En la medida que DIACO contabilizó la suma de MIL CIENTO SETENTA Y SIETE MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL PESOS ($1.177.868.000) como costo contablemente y el mismo fue tomado como costo para efectos fiscales; se reconozca que DIACO tiene derecho a solicitar la devolución del valor no recuperado vía costo al momento de presentar las declaraciones de renta de los años 2012 y 2013, y la declaración del impuesto sobre la renta para la equidad CREE del año 2013. 2.3.Teniendo en cuenta lo anterior, se ordene devolver a DIACO la suma de SETECIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA MIL SEISCIENTOS PESOS ($778.741.600,00) [sic] debidamente indexados, más los intereses de mora a que haya lugar”.
Normas violadas El demandante indicó como normas violadas los artículos 29, 95 numeral 9, 228 y 363 de la Constitución Política; 1-03, 7-03 y artículo 3-04, Anexo 1, Sección A de la Ley 172 de 1994; 683 del Estatuto Tributario; 264 de la Ley 223 de 1995; 131, 513 y 548 del Decreto 2685 de 1999, y 11 y 16 del Decreto 2277 de 2012. Concepto de violación Falsa motivación por desconocimiento del programa de desgravación arancelaria del TLC-G3 El Tratado de Libre Comercio celebrado entre México, Venezuela y Colombia estableció en su artículo 7-03 el tratamiento arancelario preferencial para los bienes importados del territorio de una de las Partes, siempre que el importador declare por escrito, con base en un certificado de origen, que el bien califica como originario; que el importador tenga el certificado de origen en su poder al momento de hacer esa declaración; y que lo presente o entregue cuando la autoridad lo solicite.
Para el cumplimiento del TLC-G3, se expidió el Decreto 2020 de 2004, mediante el cual se regularon los valores de los aranceles aplicables a las importaciones de productos originarios de México, y se estableció un arancel del 0% respecto de los productos con clasificación arancelaria 7216210000, 7216310000, 7214309000, 7216400000, 7214200000 y 721491.
Aunque la DIAN reconoció que Diaco solicitó la aplicación del TLC-G3, y no discute la existencia y validez de los certificados de origen obtenidos con anterioridad a la presentación de las declaraciones de importación, concluyó falsamente en los actos Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandados que no se cumplió con los requisitos exigidos en la normatividad que regula el beneficio arancelario que se solicita.
En la casilla de descripción de la mercancía de las declaraciones de importación, Diaco manifestó que aportaba el certificado de origen de los productos, y que se acogía al Decreto 2020 de 2004. No obstante, la administración sostiene que no se declaró que los bienes eran importados de México, porque no lo indicó en las casillas de descripción de la mercancía de las declaraciones, ni consignó el código del acuerdo comercial al cual quería acogerse.
Si bien por error no se indicó expresamente en la casilla 91 de las declaraciones que las mercancías estaban cobijadas con un arancel del 0% por el tratamiento preferencial establecido en el TLC-G3 al ser originarias de México, en las declaraciones de importación se incluían las manifestaciones necesarias para determinar que se trataba de un bien proveniente de México, y que por tanto la importación gozaba de un 0% de arancel.
La falta del código del acuerdo que fundamentaba el tratamiento preferencial, y de la mención expresa de que se trataba de bienes originarios en la casilla de descripción de las bienes no obsta para concluir que sí se cumplió con lo establecido por el literal a) del artículo 7-03 del TLC-G3, pues se señaló en las declaraciones que los productos eran originarios de México, afirmación debidamente soportada tanto en la casilla 66 ("Cód. país de origen") y en la casilla 91 ("Descripción de las mercancías”) al mencionarse el decreto que reglamentaba el beneficio (2020 de 2004).
Por otra parte, aún si fuese necesario señalar el Código del Acuerdo y manifestar en la casilla de descripción de las mismas que el bien califica como originario, el artículo 7-03 del TLC-G3 no exige que este requisito deba ser cumplido al momento de la presentación de la declaración de importación, sino que debe constar en el “documento de importación”, que incluye la declaración inicial, una corrección voluntaria, o la Liquidación Oficial de Corrección. El reconocimiento del trato preferencial consagrado en el TLC-G3 puede ser otorgado aún en el caso de una declaración de importación en donde no se estableció que el bien calificaba como originario, para lo cual es procedente solicitar la corrección de la declaración de importación, como lo hizo la demandante.
Los otros requisitos fueron cumplidos, pues Diaco contaba con el certificado de origen, no solo al momento en que solicitó la devolución del arancel establecido en las declaraciones de importación, sino también con anterioridad al momento de presentar la declaración, y se aportaron como sustento de la solicitud de devolución. Desconocer la aplicación del TLC-G3 resultaría en la vulneración de un tratado internacional, que es una norma de carácter supranacional y por ende prevalece sobre cualquier ley de orden nacional.
Los actos demandados incurren en falsa motivación porque la autoridad aduanera concluyó que no era posible expedir la Liquidación Oficial de Revisión, en tanto sostiene equivocadamente que la demandante no presentó la información requerida para expedirla, y que no se contestaron oportunamente los requerimientos de información. La solicitud presentada cumplía con todos los requisitos establecidos en el artículo 549 del Estatuto Aduanero para la devolución de aranceles, y solo se recibió un requerimiento de información, el cual se respondió oportunamente el 22 de abril de 2015.
La DIAN contaba con toda la información que le permitía comprobar la existencia de un pago de lo no debido en las declaraciones de importación, al momento de expedir los actos demandados. Falta de valoración de las pruebas allegadas La DIAN vulneró el artículo 29 de la Constitución Política al no valorar en debida forma las pruebas aportadas por Diaco en el proceso administrativo, pues aportó Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los documentos solicitados por la DIAN en la respuesta al requerimiento y en el recurso de reconsideración en contra de la resolución que negó la expedición de la Liquidación Oficial de Corrección. La Liquidación Oficial de Corrección podía ser emitida por la DIAN al momento de resolver el recurso de reconsideración. Por tanto, al decidir el recurso de reconsideración contra la resolución que negó la Liquidación Oficial, la DIAN debía revisar el caso teniendo en cuenta todos los documentos y elementos de hecho presentados por el recurrente, de acuerdo a la sana crítica, y que a dicha fecha constaban en el expediente administrativo.
Resulta entonces ilegal que en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración no se hubiese valorado los documentos y pruebas aportadas por Diaco, so pretexto de que en el momento inicial de la solicitud de devolución el contribuyente no presentó la totalidad del material probatorio. Aunque la DIAN mencionó en los actos demandados la existencia del oficio con radicado 003366 de 2014, la demandante no tiene constancia de haber sido notificada del mismo.
Procedencia del tratamiento arancelario mediante Liquidación Oficial de Corrección. Desconocimiento de la doctrina de la DIAN Conforme con lo dispuesto en los artículos 131 y 513 del Decreto 2685 de 1999, la administración tributaria está facultada para expedir una liquidación oficial de corrección con fines de devolución, en el caso de que hubiese un error en las declaraciones de importación relativo a los tratamientos preferenciales aplicables.
El artículo 7-03 del TLC-G3 no le impide a los Estados Parte a que emitan un acto administrativo mediante el cual reconozcan el tratamiento preferencial de un producto originario de México, que no fue solicitado expresamente por el contribuyente al momento de presentar la declaración, pero que después fue solicitado mediante la solicitud de devolución y/o de una liquidación oficial de corrección. La procedencia de la liquidación oficial de corrección cuando se presentan errores en las declaraciones de importación por concepto de tratamientos preferenciales fue reconocida por el Concepto Aduanero de la DIAN nro. 034 del 4 de mayo de 2007, para el caso en que en la declaración de importación no se indicó una preferencia arancelaria, pero la misma se encuentra debidamente soportada en el certificado de origen.
Al inaplicar este criterio, la DIAN está inobservando la regla establecida en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, según el cual el contribuyente puede basar en estos conceptos su actuación, y son de obligatorio cumplimiento para la DIAN. Violación del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal No es admisible que se pierda un derecho reconocido y admitido en la legislación supranacional, solo porque el contribuyente no lo invocó expresamente al momento de presentar las declaraciones de importación, máxime cuando el TLC-G3 no exige que dicha afirmación se efectúe en la declaración de importación inicialmente presentada.
Se abandona el principio de prevalencia de las disposiciones sustanciales sobre las formales en las actuaciones administrativas, al desconocer la verdad probada en el proceso administrativo; esto es, que Diaco importó productos de México exentos de arancel, y que dicho tratamiento preferencial puede ser reconocido con posterioridad a la presentación de las declaraciones de importación, mediante la expedición de una liquidación oficial de corrección, lo que da lugar a la devolución del arancel indebidamente pagado.
Violación del principio de equidad tributaria Según lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, el Estado no puede enriquecerse con los tributos pagados por un error del contribuyente. En este caso, Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no hay fundamento para que la administración tributaria se niegue a proferir la liquidación oficial de corrección, y a negar la devolución del arancel registrado en las declaraciones de importación indebidamente pagado, de donde deriva la nulidad de los actos demandados, por cuanto ello supone imponerle a la demandante una carga tributaria excesiva, proveniente además de un error.
Las devoluciones de pago de lo no debido no requieren una liquidación oficial de corrección previa En este caso, Diaco no estaba obligada a pagar un menor valor a título de arancel (caso en el cual sería un pago en exceso), sino que no había lugar a pago alguno (y por tanto constituye un pago de lo no debido), porque tanto el TLC-G3 como el Decreto 2020 de 2004 fijaron un arancel del 0% sobre la mercancía importada.
Por estar probado el pago de lo no debido, la presentación de una solicitud de declaración oficial de corrección en donde reconozca el pago de lo no debido no es un requisito de procedencia para la devolución. Por último, añade que debe tenerse en cuenta que la demandante contabilizó el valor del arancel indebidamente pagado ($1.177.868.000) como costo de la mercancía importada, y trató dicho valor como un costo fiscal en las declaraciones de renta de los años 2012 y 2013, y en la declaración del impuesto de renta para la equidad (CREE) del año 2013.
Por tanto, hay lugar a obtener la devolución del valor no recuperado, equivalente a $778.741.600, ya que la tarifa del impuesto de renta aplicable para el año 2012 era del 33%; la aplicable para el año gravable 2013 era del 25%, y la tarifa del CREE para el año 2013 era del 9%. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos9: No hay falsa motivación, ya que la norma supranacional es clara al establecer que para acceder a un tratamiento arancelario especial, en la declaración de importación deberá consignarse expresamente que el bien importado califica como originario de uno de los Estados Parte, con base en un certificado de origen, lo cual no ocurrió. El demandante pretende que la administración deduzca e interprete la declaración de importación presentada, cuando dicho documento es el que sirve de base al importador para acceder a los beneficios establecidos.
Si el importador no diligencia las casillas correspondientes de forma automática se aplican los aranceles, toda vez que la entidad no sabe en ese momento que la mercancía goza de los beneficios de un acuerdo comercial. Era entonces ajustado a derecho negarse a expedir la liquidación oficial de revisión, pues la sociedad reconoce no haber diligenciado los documentos conforme lo exigía la normatividad aplicable, y el artículo 3 del Acuerdo Comercial señala que ante el incumplimiento de cualquiera de los requisitos, cabe negar el tratamiento preferencial solicitado sobre el bien importado.
No es suficiente contar con el certificado de origen de las mercancías, sino que para efectos de acceder al trato arancelario preferencial, debe aportarse con la solicitud inicial, lo cual no ocurrió en el presente caso. Si se pretende que la administración reconozca un derecho, corresponde al contribuyente probar que se cumplen los requisitos establecidos en la norma supranacional; sin embargo, al momento de hacer la solicitud inicial no se aportaron los documentos que acreditaban que el importador pudiera tener derecho al beneficio.
Hay una contradicción, pues el demandante pretende acceder al beneficio arancelario, pero desconoce los requisitos que establece el propio tratado, y los presenta como formalidades que pretende imponer la administración. 9 Folios 259 a 271 c.p. (págs. 62 a 87 del documento nro. 2 en Samai). Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandante ha reconocido que no se señaló el Código del Acuerdo correspondiente en las declaraciones de importación, y que no se indicó por escrito en la declaración de importación que el bien calificaba como originario con base en certificado de origen válido; frente a ello, pretende que la DIAN interprete su declaración a su favor, y dé aplicación a un beneficio arancelario preferencial para el cual la legislación interna y la norma supranacional estableció un trámite especial.
La administración enmarca su actuación de acuerdo a la operación de comercio exterior que se le presente, y no le corresponde adivinar las pretensiones de sus usuarios, más cuando el propio importador reconoce que incumplió con los presupuestos establecidos en la norma comercial. De haber sido procedente el beneficio arancelario solicitado, habría un pago en exceso, pues existiendo la obligación de pagar arancel, el importador pagó una suma mayor a la que estaba obligado.
No obstante, no era factible expedir liquidación oficial de corrección, porque la administración se limitó a estudiar si la solicitud era procedente o no teniendo en cuenta lo explicado. Tampoco hay falsa motivación por falta de valoración probatoria, por cuanto el importador no aportó la documentación suficiente con su solicitud de devolución. Aunque cuando se interpuso el recurso de reconsideración aportó la documentación solicitada, una vez analizada se evidenció el incumplimiento de los requisitos previstos en el TLC G-3.
Hubo un periodo probatorio, en el que el importador tuvo la oportunidad de controvertir los argumentos de la autoridad aduanera, se revisó el material probatorio, y si se cumplía con los requisitos contemplados en la norma supranacional. Además se contradice el demandante, en cuanto por un lado solicita una liquidación oficial de corrección para efectos de devolución, y por otro afirma que existiendo a su juicio un pago de lo no debido, no era necesario expedir liquidación. Frente a ello, la administración precisó los conceptos, y concluyó que no era procedente acceder a la solicitud del demandante.
No se violó el Decreto 2685 de 1999 ni la doctrina aduanera de la DIAN, pues no era viable expedir la liquidación oficial de corrección para efectos de devolución sin haberse aportado los documentos necesarios que demostraran ser acreedor del tratamiento arancelario preferencial que reclama el demandante. En cuanto al concepto, se intenta tergiversar las razones que motivaron la resolución recurrida, pues siempre se dejó en claro que fue la falta de información por parte de Diaco al momento de presentar la solicitud y no dar respuesta oportuna a los requerimientos de información lo que impedía tener elementos de juicio que proporcionaran certeza de la decisión a tomar.
Tampoco se quebranta el principio de prevalencia de las normas sustanciales, porque en las declaraciones de importación no se invocó acuerdo comercial alguno, ni se presentó como documento soporte el certificado de origen, por lo cual no procedía el reconocimiento de la preferencia arancelaria. Al no ser esta procedente por la inobservancia de lo previsto en la norma internacional, la DIAN no le exige al usuario aduanero más de lo que la misma ley pretende, sino que da estricta aplicación a lo previsto en el acuerdo comercial.
Por último, sostuvo que el hecho de que los usuarios aduaneros cometan errores no obliga a la entidad para que de forma automática acceda a las pretensiones que estos últimos plantean. Si bien la ley permite que en algunos casos sea procedente la liquidación oficial de corrección, debe igualmente revisarse si tal solicitud se ajusta a los parámetros legales.
En el caso concreto, de cara a las normas del TLC- G3, la administración consideró que no había lugar a un pronunciamiento favorable respecto a la solicitud del importador, toda vez que no había dado cumplimiento a los requisitos exigidos por la ley supranacional. Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda10.
Para el Tribunal, se encuentra probado que Diaco S.A. introdujo a territorio aduanero nacional mercancía proveniente de México. Y aunque en las declaraciones de importación no se hizo relación a la preferencia arancelaria que se pretendía aplicar, en el recuadro correspondiente a la descripción de las mercancías se indicó que se acogían al Decreto 2020 de 2004, y que presentaban certificado de origen.
Si bien es cierto que tanto el artículo 121 del Estatuto Aduanero entonces aplicable como el artículo 7-03 del TLC-G3 exigen que el certificado de origen se presente con la declaración de importación, nada impide que el importador presente estos documentos posteriormente, si por causas ajenas no le fue posible hacerlo al momento de presentar las declaraciones.
En este caso, la demandante no presentó los certificados de origen al momento de radicar la solicitud de liquidación oficial de corrección; pero al momento de responder la solicitud de documentos efectuada por la DIAN mediante el oficio nro. 001393 del 20 de marzo de 2015, anexó los certificados de origen, que además habían sido expedidos para la fecha de presentación de cada una de las declaraciones de importación. Por tanto, los certificados de origen sí se presentaron durante el curso de la investigación administrativa adelantada para determinar la procedencia de la liquidación oficial de corrección. El artículo 513 del Estatuto Aduanero no puede ser interpretado en forma restrictiva respecto de la oportunidad para la presentación del certificado de origen para solicitar el tratamiento preferencial arancelario, ni se puede pretender que la falta de presentación de los mismos al radicar la declaración de importación acarrea la pérdida del tratamiento preferencial.
El mismo artículo permite la expedición de la liquidación oficial de corrección cuando en las declaraciones de importación se presenten errores relacionados, entre otros aspectos, con las tarifas o con tratamientos preferenciales. Por lo tanto, en el presente caso era procedente la formulación de la liquidación oficial solicitada. Así, se configuró en este caso la violación al artículo 228 de la Constitución Política, en la medida en que la entidad demandada no hizo prevalecer el derecho sustancial, sino que dio más importancia a las formalidades.
Resalta el Tribunal que, antes de resolver el recurso de reconsideración, la DIAN abrió un periodo probatorio, en desarrollo del cual quedó acreditado no solo que los certificados de origen eran auténticos, sino que la compra se hizo en México bajo el cumplimiento de todos los requisitos legales. En consecuencia, al estar probado (i) que la mercancía importada era originaria de México, (ii) que estaba amparada en los correspondientes certificados de origen y (iii) que en virtud del TLC G3 la tarifa del arancel aplicable era del 0%, sí era procedente la liquidación oficial de corrección solicitada por la demandante, por lo cual hay lugar a anular los actos demandados.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló la decisión del Tribunal, por estimar que la misma no se ajustó a derecho11. 10 Documento nro. 5 en Samai. 11 Documento nro. 8 en Samai. Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según la entidad apelante, el artículo 7-03 es claro al señalar que (a) El importador debe acogerse al tratamiento preferencial en el documento de importación, (b) Es necesario contar con el certificado de origen al hacer la declaración de importación, (c) La declaración de importación se debe hacer sobre la base de un certificado de origen válido; y (d) En caso de que el importador no cumpla con cualquiera de esos requisitos, lo precedente es negar el trato arancelario preferencial.
No es entonces posible que una autoridad judicial haga una interpretación distinta de lo previsto en el tratado, para permitir que en cualquier momento se presente dicha certificación de origen, porque en la práctica se estaría modificando el sentido y alcance de un instrumento internacional. El interés de las partes en hacer prevalecer el carácter excepcional de las preferencias arancelarias negociadas se manifiesta en que en el párrafo 2 del artículo citado se contempla la posibilidad de corregir la declaración presentada, en la que se ha solicitado el trato preferencial, si el importador tiene dudas de la veracidad del certificado.
Ello no niega el hecho de que se exige la solicitud expresa y oportuna del tratamiento arancelario preferencial al momento de presentarse la declaración de importación. El acuerdo comercial entre Colombia y México no prevé la devolución de tributos aduaneros con posterioridad, si el importador no se acogió al trato preferencial en la declaración de importación, y tampoco presentó el certificado de origen al momento de la declaración. De lo contemplado en el numeral 2 del artículo 7-03 se desprende la obligación de la expedición del certificado previa al embarque para la exportación de la mercancía, y no posteriormente a la misma.
Esta exigencia no es un simple formalismo, sino que constituye la prueba de que se está cumpliendo con las exigencias del acuerdo. El deber de contar con el certificado de origen sobre el cual se basa la declaración de importación es una carga para el declarante, y su omisión supone la preclusión de la oportunidad para presentarlo, y como consecuencia, la pérdida del derecho sustancial a beneficiarse de la preferencia arancelaria.
Ello no contradice el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999, que igualmente exigía que el certificado de origen se presentara como documento soporte de la declaración de importación, ya que el importador que quisiera acogerse a un tratamiento preferencial en virtud de un acuerdo comercial, debía manifestarlo expresamente en la declaración de importación, aportando la prueba para ello, que no es otra que el certificado de origen.
Por ello, no era procedente la expedición de la liquidación oficial de corrección solicitada, conforme lo dispuesto en el artículo 513 del Decreto 2685 de 1999, porque no existió un error en las declaraciones de importación sino omisiones en acogerse al tratamiento preferencial y en el aporte del documento soporte que demostraba el origen de la mercancía, que también debía ser obtenido previamente, como lo indicaba el citado acuerdo comercial y el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999.
La interpretación del Tribunal del artículo 7-03 del tratado no refleja la intención de los Estados parte al momento de prestar su consentimiento en obligarse por el mismo. La conclusión del Tribunal desborda el alcance del texto del tratado respecto de la forma en que se concederían los tratamientos preferenciales acordados entre sus partes, y daría lugar a la responsabilidad internacional del Estado colombiano. Además, permitir que en cualquier momento el importador pida la corrección de la declaración de importación presentada tiempo atrás y la devolución de lo pagado en exceso, aportando el certificado de origen omitido en su momento, priva a la administración de aduanas de poder hacer un verdadero control aduanero, con el Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fin de asegurarse de la veracidad del certificado y del cumplimiento de las reglas de origen, y evitar con ello un daño patrimonial al Estado al hacerlo víctima de un acto fraudulento.
Por último, la DIAN solicitó condenar en costas a la parte demandante por los gastos en que incurrió en el desarrollo del caso, que corresponde al valor de copias de los antecedentes administrativos que fueron aportados en la oportunidad procesal correspondiente. En cuanto a las agencias en derecho, sostuvo que no se requiere aportar pruebas al proceso que acrediten su causación, pues estas se causan por el simple hecho de comparecer al proceso judicial como parte, con apoderado judicial o sin él, por lo que deben ser reconocidas y liquidadas de conformidad con los lineamientos y tarifas establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura.
TRÁMITE El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 14 de diciembre de 2023. En tanto no se solicitó la práctica de pruebas en segunda instancia, ni había lugar a decretarlas, no se corrió traslado para alegar, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5.º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada, le corresponde a la Sala determinar si había lugar a expedir la liquidación oficial de corrección aduanera con fines de devolución solicitada por la parte demandante, con ocasión de la importación de productos originarios de México, clasificados bajo las subpartidas arancelarias 72162100000, 7216310000, 7214309000 y 7216400000, en aplicación del Tratado de Libre Comercio celebrado entre Colombia, México y Venezuela (TLC-G3).
Procedencia de la solicitud de liquidación oficial de corrección La Ley 172 de 1994, “Por medio de la cual se aprueba el Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994”, dispone en su artículo 7-03 los requisitos cuyo cumplimiento debe exigir cada Estado parte, cuando se invoque un tratamiento preferencial por mercancía proveniente de sus territorios.
Dice esta norma: “Artículo 7-03: Obligaciones respecto a las importaciones. 1. Cada Parte requerirá del importador que solicite trato arancelario preferencial para un bien de otra Parte, que: a) declare por escrito, en el documento de importación con base en un certificado de origen válido, que el bien califica como originario; b) tenga el certificado de origen en su poder al momento de hacer esa declaración; y c) presente o entregue el certificado de origen cuando lo solicite la autoridad competente. 2.
Cada Parte requerirá del importador que presente o entregue una declaración corregida y pague los impuestos de importación correspondientes, cuando el importador tenga motivos para creer que el certificado de origen en que se sustenta su declaración de importación contiene información incorrecta. Si presenta la declaración mencionada en forma espontánea, conforme a la legislación interna de cada Parte, no será sancionado. 3.
Cada Parte dispondrá que cuando el importador no cumpla con cualquiera de los requisitos establecidos en el párrafo 1, se niegue el trato arancelario preferencial al bien importado de otra Parte para el cual se hubiera solicitado la preferencia. Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)” En concordancia con lo anterior, el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero entonces vigente) obligaba al importador a obtener y mantener un certificado de origen de las mercancías importadas, a efectos de aplicar disposiciones especiales, como sería el caso de las preferencias arancelarias pactadas para importaciones en virtud de un tratado comercial: “Artículo 121.
Documentos soporte de la Declaración de Importación. Para efectos aduaneros, el declarante está obligado a obtener antes de la presentación y aceptación de la Declaración y a conservar por un período de cinco (5) años contados a partir de dicha fecha, el original de los siguientes documentos que deberá poner a disposición de la autoridad aduanera, cuando esta así lo requiera: (…) d) Certificado de origen, cuando se requiera para la aplicación de disposiciones especiales;
(…)” Lo anterior indica que, para poder acceder a un tratamiento aduanero preferencial, como es el caso de las exenciones del pago de aranceles con ocasión de la importación de una mercancía del territorio de una de las partes del TLC-G3 y con destino a otra parte, el importador debe declarar que el bien importado es originario de uno de los Estados parte, y contar con un certificado de origen de la mercancía al momento de la importación, que debe poner a disposición de la autoridad aduanera del país importador, cuando esta lo requiera.
A su vez, el artículo 513 del Decreto 2685 de 1999 disponía que la autoridad aduanera podía expedir una liquidación oficial para corregir, entre otros datos de la declaración de importación, la información concerniente a las preferencias arancelarias. Decía la norma:
ARTICULO 513. Liquidación oficial de corrección. La autoridad aduanera podrá expedir Liquidación Oficial de Corrección cuando se presenten los siguientes errores en las declaraciones de importación: subpartida arancelaria, tarifas, tasa de cambio, sanciones, operación aritmética, modalidad o tratamientos preferenciales. Igualmente se podrá formular Liquidación Oficial de Corrección cuando se presente diferencia en el valor aduanero de la mercancía, por averías reconocidas en la inspección aduanera.
(Subraya la Sala) El mismo Estatuto Aduanero señalaba los casos en los que procede la devolución de tributos aduaneros, mencionando expresamente el evento en que se hubiere pagado una suma mayor a la debida por concepto de tributos aduaneros: “Artículo 548. Procedencia de la devolución. Podrá solicitarse ante la Administración de Aduanas Nacionales, con jurisdicción y competencia aduanera en el lugar donde se efectuó el pago, la devolución de los tributos aduaneros y demás sumas pagadas en exceso, en los siguientes eventos: a) Cuando se hubiere liquidado en la Declaración de Importación y pagado una suma mayor a la debida por concepto de tributos aduaneros o, b) Cuando se hubiere pagado una suma mayor a la liquidada y debida por concepto de tributos aduaneros (…) Parágrafo 1º.Cuando al resolverse los recursos de la vía gubernativa, se advierta que se ha pagado una suma en exceso de la debida, en la misma providencia se ordenará el reconocimiento de dichas sumas.
Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)”. En este caso, no se discute que la sociedad demandante presentó declaraciones de importación de productos desde México, clasificados bajo subpartidas arancelarias correspondientes a bienes exentos de arancel, y que con ocasión de esas importaciones, pagó un arancel al que no había lugar12.
Tampoco se discute que en el trámite de la solicitud de devolución, la empresa remitió a la autoridad aduanera demandada la documentación solicitada, incluyendo los certificados de origen de la mercancía13. Conforme lo anterior, la Sala estima que no había lugar a negar la expedición de las liquidaciones oficiales de corrección solicitadas por la demandante por no haber identificado en las casillas correspondientes de las declaraciones de importación el país de origen, o anexar los certificados de origen de las mercancías, en la medida en que la importadora demostró en el transcurso del trámite administrativo que tenía pleno derecho a la aplicación del tratamiento arancelario preferencial contenido en el TLC-G3 sobre los bienes importados, y por lo tanto, que no estaba obligada al pago de los aranceles cuya devolución solicita.
Aunque el tratado exige que el importador señale en la declaración de importación que el bien importado es originario de uno de los Estados parte, y que cuente con el documento que así lo demuestra (certificado de origen), ello no impide que pueda acudir a la autoridad aduanera para obtener una liquidación oficial de revisión para corregir los términos de la declaración, si se advierte que la misma contiene un error al respecto, o que no se anexó el documento, a pesar de que para el momento de la declaración ya contaba con él. El artículo 513 del Decreto 2685 de 1999 disponía expresamente que la liquidación oficial de corrección procede cuando se presenten errores en las declaraciones de importación relacionados con las tarifas o tratamientos preferenciales, lo que supone que tales errores son subsanables mediante ese procedimiento, y que los tratamientos preferenciales no se pierden por el hecho de no invocarse, o haberse hecho de manera formalmente irregular en la declaración de importación. Esta Sección ya se había pronunciado al respecto, específicamente para el caso de la aplicación del TLC-G314: “La Sala precisa que el artículo 513 del Estatuto Aduanero no puede ser interpretado en forma restrictiva respecto de la oportunidad para la presentación del certificado de origen para solicitar el tratamiento preferencial arancelario, ni se puede pretender que la no presentación de los certificados de origen, al radicar la declaración de importación, acarrea una consecuencia no prevista en la ley, como es la pérdida del tratamiento preferencial, máxime cuando el artículo 513 del Estatuto Aduanero permite este tipo de corrección. Sobre el particular la Sala señaló lo siguiente: “Entre los fundamentos que tuvo la Administración para rechazar la solicitud de Liquidación Oficial de Corrección, se encuentra un pronunciamiento de esta Corporación, según la cual, la omisión de la parte actora de solicitar en las declaraciones de importación la exención a que la Ley le autorizaba, no podía ser subsanada por la vía de la Liquidación Oficial de Corrección y por lo mismo no era procedente devolver los tributos autoliquidados y pagados.
Tal jurisprudencia no puede ser aplicada al caso en estudio pues, la norma vigente en aquella ocasión era el Decreto 1909 de 1992 que en su artículo 70 establecía que “la Dirección de Aduanas Nacionales podrá, mediante liquidación de corrección, formular cuenta adicional, cuando se presenten los siguientes errores en las declaraciones de 12 Folios 193 y ss., c. p. (págs. 227 y ss. del archivo nro. 1 en la plataforma Samai). 13 Páginas 204 y ss. del documento nro. 2 en Samai. 14 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencias del 8 de junio de 2017, exp. 20878, M.P. Jorge Octavio ramírez Ramírez y del 20 de febrero de 2017, exp. 21153, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co importación: subpartida arancelaria, tarifa, tasa de cambio, sanciones, operaciones aritméticas o tratamientos preferenciales declarados.” (Subrayado fuera del texto) Situación que es diferente al caso bajo análisis donde se debe aplicar el Decreto 2685 de 1999, norma vigente al momento en que se realizaron las respectivas declaraciones de importación, y que contempla en su artículo 513 la posibilidad de que la autoridad aduanera expida Liquidación Oficial de Corrección cuando “se presenten los siguientes errores en las declaraciones de importación: subpartida arancelaria, tarifas, tasa de cambio, sanciones, operación aritmética, modalidad o tratamientos preferenciales.” (Subrayado fuera del texto) Como se evidencia, ya no es necesario para corregir aspectos relacionados con los tratamientos preferenciales, que éstos fueran “declarados”, como sí lo preveía la norma anterior”.
(Subraya la Sala) Debe tenerse en cuenta que las declaraciones de importación sí mencionaban en su hoja principal la aplicación del tratamiento arancelario preferencial mediante la mención de la norma reglamentaria que la trataba (“nos acogemos al decreto 2020 de 2004”), y que el exportador de los bienes se ubicaba en México15, lo que supone que sí había constancia en las declaraciones mismas de su procedencia; la cual pudo además ser constatada por la DIAN con los certificados de origen de la mercancía fueron enviados a la autoridad aduanera en el trámite de la solicitud de expedición de la liquidación oficial de corrección. Por tanto, la autoridad aduanera fue informada desde la presentación de las declaraciones que los bienes importados provenían de uno de los Estados parte del acuerdo comercial que contempla el beneficio cuyo reconocimiento se solicitó por parte de la demandante.
Aunque el tratado no contempla en su artículo 7-03 el supuesto de devolución de los aranceles indebidamente pagados con ocasión de una exención no solicitada por un importador, la posibilidad de pedir la expedición de una corrección oficial establecida en la ley colombiana no se opone a la consagración del beneficio establecido en el tratado, máxime cuando esa solicitud se encuentra respaldada por los documentos contemplados en el tratado (certificados de origen), solicitados por la administración en el curso de su investigación, y aportados por el importador en el trámite de la actuación administrativa.
Ni la validez de tales documentos ni su obtención previa a la importación fueron puestos en duda en el proceso, sino que la administración se limitó a cuestionar la oportunidad de su presentación como fundamento para begar la corrección solicitada por la demandante. La falta de identificación del origen de las mercancías importadas en la casilla correspondiente de la declaración de importación constituye para la Sala una falta formal, que no puede dar lugar a la pérdida de un beneficio contemplado en una norma válida, cuando resultó plenamente acreditado que se cumplieron los requisitos exigidos en tal norma para su procedencia, pues ello suponde hacer prevalecer una formalidad sobre las normas sustanciales, de forma contraria al expreso mandato constitucional.
Dijo la Sala en otra oportunidad16: “En los términos establecidos por el artículo 228 de la Constitución Política, el derecho sustancial prevalece sobre el formal, por lo que el contribuyente puede pedir que se corrijan las declaraciones de importación para determinar su derecho a la exención, mediante el cumplimiento de las disposiciones aduaneras aplicables, sin que sea menester que en el momento de presentar la declaración de importación haya invocado el tratamiento preferencial o presentado la prueba del certificado de origen, pues esto se puede acreditar en la actuación administrativa prevista para la corrección de la declaración con fines de devolución. Siguiendo el precedente referido, la Sala advierte que los actos administrativos demandados violaron el artículo 513 del Estatuto Aduanero, porque la DIAN puede practicar la liquidación 15 Folios 193 y ss., c. p. (págs. 227 y ss. del archivo nro. 1 en la plataforma Samai). 16 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 20 de febrero de 2017, exp. 21153, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 13001-23-33-000-2016-00192-01 (27160) Demandante: Diaco S.A. FALLO 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficial de corrección para efectos de la devolución de los tributos aduaneros en discusión, cuando se trata de fijar el monto real en los casos en que se invoque un pago en exceso”.
Tampoco encuentra la Sala que la posibilidad de reconocer un tratamiento arancelario preferencial en una liquidación oficial de corrección le impida a la administración de aduanas poder adelantar un verdadero control aduanero sobre las mercancías importadas; por el contrario, en la investigación correspondiente, la autoridad aduanera tendrá la posibilidad de verificar la veracidad de los documentos que sustentan el cumplimiento de las reglas de origen, y acceder a la expedición de tal liquidación de corrección si así se demuestra, o negarla en caso contrario.
Por lo anterior, la Sala concluye que no le asiste razón a la entidad apelante, pues la sociedad importadora demostró suficientemente el cumplimiento de los requisitos para acceder al tratamiento aduanero especial contemplado en el artículo 7-03 del acuerdo comercial del que son parte México y Colombia, y con ello, que los aranceles pagados al momento de la importación constituían un pago de lo no debido, por lo que tenía derecho a su devolución. Entonces, debe concluirse que no prospera el cargo de apelación presentado por la autoridad aduanera, por lo que resulta forzoso confirmar la sentencia apelada.
Condena en costas De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas a favor de la parte vencedora en este proceso (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el expediente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia apelada.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN