Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: MARÍA CELINA OCAMPO OCAMPO Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS Tema: CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN - NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – INFUNDADA - INTERESES MORATORIOS POR EL PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL Sentencia que resuelve recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Celina Ocampo Ocampo, en contra de la sentencia de 4 de febrero de 2021, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001- 23-33-000-2015-00764-01, con fundamento en la causal de revisión prevista en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA1.
I.- ANTECEDENTES2 I.1.- La demanda ordinaria 1. La señora María Celina Ocampo Ocampo, mediante apoderado especial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al departamento de Caldas – Secretaría de Educación, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1 «ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]». 2 Revisada la copia digital del expediente 17001-23-33-000-2015-00764-00, índice 11 expediente digital en SAMAI. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro «Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No.8269-6 del 8 de Septiembre de 2015, notificada el día, 16 de Septiembre de 2015, por medio de la cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación Salarial.
Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, en cuantía de $34.194.681,96 ML7cte, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (11 de abril de 1997), hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, el día 15 de mayo de 2013.
Tercera.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente de la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; o sea $34.194.681,96 ML(Cte., en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse igual que el salario, por periodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta.- Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. Quinta.- Se ordene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA, igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros de los dineros al apoderado.
Sexta.- Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante, los intereses moratorios, conforme lo ordena el inciso 3ero. del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene a la LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se oponga a las pretensiones de esta demanda. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro […]» (sic para toda la cita) I.2.
Los hechos 2. La señora María Celina Ocampo Ocampo prestó sus servicios en planta de cargos administrativos de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas. 3. La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de la Ley 60 de 12 de agosto de 19933, expidió la Resolución 3500 de 1996, a través de la cual certificó al departamento de Caldas para la prestación del servicio educativo4. 4.
Mediante el Decreto 0021 de 19975 se transfirió el personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a la planta de cargos y personal de la secretaría de educación de la entidad territorial, antes señalada, con los mismos cargos, códigos y salarios que venían vinculados a la Nación, sin que fueran nivelados ni homologados salarialmente a los de la planta central del aludido ente departamental. 5.
La Secretaría de Educación del departamento de Caldas, con sustento en la Directiva Ministerial 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, elaboró y presentó ante esta última cartera ministerial el estudio técnico para la homologación nacional, el cual fue aprobado a través de comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007. 6.
La Secretaría de Educación del departamento de Caldas, mediante oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, solicitó al Ministerio de Educación Nacional, la revisión y el ajuste del proceso de homologación y nivelación salarial. 7. El Ministerio de Educación Nacional, mediante el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del departamento de Caldas y, con base en ello, la entidad territorial, a través del Decreto 337 de diciembre de 2010, modificó el Decreto 0399 3 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 4 Ver artículo 14 de la Ley 60 de 1993. 5 Expedido por el departamento de Caldas. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro de 20 de mayo del 2007, por el cual homologó y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento de Caldas. 8.
La Secretaría de Educación del departamento de Caldas, mediante el Decreto 0353 de 15 de diciembre de 2010, incorporó por homologación y nivelación salarial al personal administrativo del departamento de Caldas, sector educativo, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones. 9. El Ministerio de Educación Nacional, por medio de Oficio núm. 2011EEE63868 de 5 de octubre de 2012, certificó la deuda por homologación y nivelación de los cargos administrativos del departamento de Caldas -periodo 1997 a 2009-, estableciendo que la citada deuda sería financiada por la Nación; recursos de balance propios de 2011 y con recursos de balance del Sistema General de Participaciones 2011, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 16 de junio de 20116. 10.
La Secretaría de Educación del departamento de Caldas expidió la Resolución 1963-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4603-6 de 4 de julio de 2013, mediante las cuales reconoció y ordenó el pago en favor de la señora María Celina Ocampo Ocampo del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009. 11.
El apoderado judicial de la señora María Celina Ocampo Ocampo afirma que el pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial se hizo de forma tardía porque solo se efectuó hasta el 15 de mayo de 2013 -como lo certifica la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas-. 12. El mismo apoderado judicial señala que presentó derecho de petición, el 28 de julio de 2015, ante la secretaría de Educación del departamento de Caldas, en el que solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, argumentando que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo del nivel nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de allí que, al no recibirlos, la administración local incurrió 6 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio, lo cual fue negado, mediante la Resolución 8241-6 del 8 de septiembre de 2015 – notificada el 16 de septiembre de 2015-. 13.
Igualmente, invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608, 1617, y 1649 del Código Civil, 177 del Decreto 01 de 1984 –CCA-, además de la Ley 60 de 1993 y apartes de la sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995, proferida por la Corte Constitucional. En este sentido argumentó que en la homologación y nivelación salarial se debió prever, calcular y ordenar el pago de la indexación y sanción moratoria, por el pago tardío de estos salarios. 14.
Señaló, por último, que si bien es cierto que las sumas pagadas por concepto del retroactivo por homologación y nivelación salarial fueron indexadas, con el fin de contrarrestar los efectos del transcurso del tiempo, también lo es que la mora tiene carácter resarcitorio y sancionatorio por el pago tardío de la obligación. I.3. Intervención del departamento de Caldas7 15.
Por intermedio de apoderada judicial, la Secretaría de Educación departamental se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto afirma que pagó a la señora María Celina Ocampo Ocampo los emolumentos en su favor resultado del proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada, con recursos del Sistema General de Participaciones 16.
Alegó que no es procedente acceder a la sanción moratoria reclamada, dado que ello constituiría una doble sanción en contra del ente territorial. 17. Propuso como excepciones las de: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) buena fe, y iii) prescripción I.4. Intervención del Ministerio de Educación Nacional8 18. La citada cartera ministerial, por intermedio de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, luego de considerar que la señora María Celina Ocampo Ocampo se encuentra vinculada a la entidad territorial departamental de 7 Ff. 76 a 81 de la copia digital del expediente ordinario. 8 Ff. 88 a 104 de la copia digital del expediente ordinario. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Caldas, motivo por el cual no expidió el acto administrativo demandado, y resaltó que su participación estuvo centrada en el acompañamiento al proceso de certificación en educación y de homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, sin disponer de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, los que fueron directamente transferidos a dicha instancia para el cumplimiento de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron. 19.
Excepcionó: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) ineptitud de la demanda; iii) prescripción, y iv) la genérica o cualquier otra que durante el transcurso del proceso se llegare a probar. I.5. La sentencia de primera instancia9 20. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 12 de octubre de 2018, resolvió: «PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADA la excepción de “prescripción”, formulada por el Ministerio de Educación nacional y por el Departamento de Caldas.
SEGUNDO: DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL del oficio 8241-6 del 08 de septiembre de 2015, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. A título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, reconocer y pagar a la señora María Celina Ocampo Ocampo, la indexación del capital de la nivelación salarial reconocida en virtud de las Resolucion No. 1936-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No. 4603-6 del 22 de MARZO de 2013, expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, desde el primero (1°) de enero de 2010 hasta el quince (15) de mayo de 2013, pero con efectos fiscales a partir del treinta (30) de julio de 2012, por prescripción trienal; indexación que cancelará de conformidad con la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia. Se aclara que no se debe tener en cuenta la suma reconocida a título de indexación hasta el 31 de diciembre de 2009.
TERCERO: La entidad demandad DARÁ cumplimiento a esta sentencia en los términos previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 9 Ff. 194 a 191 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro CUARTO: SE CONDENA EN COSTAS a la Nación-Ministerio de Educación Nacional, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso.
Se fijan agencias en derecho por el equivalente al 1% del valor de las pretensiones de la demanda, en favor de la parte demandante. […]» (sic para toda la cita) 21. Para arribar a la anterior decisión, el Tribunal realizó un análisis normativo y jurisprudencial sobre el proceso de homologación y nivelación salarial para los empleados del área administrativa de los establecimientos educativos oficiales, bajo la descentralización del servicio de educación a las entidades territoriales -Ley 60 de 1993 y Ley 715 de 2001-, resaltando que con ocasión del mismo, los departamentos y municipios debieron ajustar sus propias plantas de personal -homologación de cargos- y posteriormente realizar las nivelaciones salariales correspondientes, lo que derivó en el reconocimiento de las diferencias económicas presentadas en favor de los trabajadores, retroactivo como el que percibió la demandante. 22.
Hizo referencia a la naturaleza jurídica de las figuras de los intereses moratorios y la indexación, para indicar que las mismas no son acumulables en consideración a que: «[…] los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el periodo de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora.» y como en el caso se demostró que las sumas reconocidas a título de nivelación salarial comprendido desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009 fueron indexadas, «[…] es totalmente improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos». 23.
No obstante lo anterior, el aludido Tribunal con fundamento en el artículo 53 Superior, acogió la decisión de casos similares en la misma Corporación en los que: «[…] reconoció la actualización de sumas de dinero reconocidas de manera tardía en sede administrativa, ya que en esos asuntos ocurrió que entre la fecha de ejecutoria de la resolución de reconocimiento de homologación y su pago, había transcurrido un lapso entre dos o más mensualidades distintas, lo que hacía variar el IPC y por ende se hacía procedente realizar la actualización monetaria; además por cuanto no hubo resolución posterior que modificara el valor de la indexación 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro para hacer un reconocimiento mayor por ajuste a este concepto» y en asunto sub examine ordenó la indexación, así: «En donde el valor presente se determine multiplicando el valor histórico (Rh) que es lo dejado de percibir por la demandante, desde la fecha a partir de la cual se le debe reconocer la indexación (1° de enero de 2010), hasta el momento en que fue cancelado el reajuste salarial (15 de mayo de 2013), por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha del referido pago, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago». 24.
Del mismo modo, declaró la prescripción de las sumas por indexación causadas con antelación al 30 de julio de 2012. I.6. Los recursos de apelación I.6.1. El Ministerio de Educación Nacional10 25. El apoderado judicial de la cartera ministerial insistió en la falta de legitimidad en la causa por pasiva, toda vez que esa entidad no expidió el acto administrativo cuya nulidad se depreca, además de no ser titular de la obligación que demanda el actor; motivos por los cuales dicho ministerio no sería el llamado a responder por obligaciones, daños o perjuicios respecto del asunto objeto de controversia. 26.
Aseveró que, en virtud de la Ley 60 de 1993, dicho ministerio transfirió la facultad nominadora a los entes territoriales para la administración del personal docente y administrativo a su cargo, lo que implicó el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, bajo los actos administrativos emitidos por la secretaría de Educación departamental de Caldas, en los que tampoco tuvo injerencia más allá del acompañamiento del proceso de certificación. I.6.2.
La señora María Celina Ocampo Ocampo11 27. Por intermedio de su apoderado judicial, la demandante interpuso recurso de apelación en contra del referido fallo, en el que reiteró que solicita el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial sobre el capital neto sin indexación. 10 Ff. 196 a 207 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 11 Ff. 208 a 218 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 28.
El mismo apoderado judicial insiste en que se le debió reconocer a su prohijada el retroactivo pero no con indexación sino con intereses de mora, con apoyo en los principios de favorabilidad laboral y analogía, entre otros; dado que debió recibir estos salarios desde el momento en que fue trasladado el personal de la planta nacional a la departamental, por lo que permaneció desde el 1° de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2009 devengando un saldo inferior al que legalmente le correspondía, el que solamente le fue cancelado en el mes de mayo del 2013. 29.
También alegó que en ningún aparte normativo se establece la incompatibilidad entre la indexación e intereses de mora como consecuencia del pago tardío de una obligación prestacional, como tampoco que los mismos sean conceptos no acumulables, además de ser innecesaria la exigencia de una norma que así lo estableciera, dado que, por tratarse de una obligación dineraria, se deben reconocer intereses de mora, como indemnización de perjuicios por la mora, y no la indexación sobre las sumas debidas conforme lo disponen los artículos 1608, 1613, 1614, 1615, 1616 y 1617 del Código Civil que cita. 30.
Sostiene, por último, que: «El juzgador reconoce, que las sumas pagadas fueron indexadas y por tanto concluye que no es válido reconocer los intereses de mora, pero pierde de vista que la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo, sería los intereses de mora, emolumentos que, en los alegatos de conclusión, se solicitaron se pagaran de forma preferente y favorable, en lugar de la indexación, debido a la injustificada demora en el pago de dichas acreencias laborales».
I.7. Sentencia de segunda instancia12 31. En segunda instancia, el conocimiento del medio de control le correspondió a la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que, mediante sentencia de 4 de febrero de 2021 -ejecutoriada el 25 de mayo de 202113-, revocó la sentencia de primera instancia a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se reconoció, en uso de facultades extra petita, la indexación de unas sumas en el proceso instaurado por la señora María Celina Ocampo Ocampo contra la Nación – Ministerio de educación Nacional y el departamento de Caldas. 12 Ff. 241 a 247 del cuaderno principal del expediente ordinario digitalizado. 13 Notificada electrónicamente el 24 de mayo de 2021, índice 18 expediente SAMAI. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 32.
La aludida Subsección, en relación con los intereses moratorios, citó las consideraciones que la misma Subsección realizó en un caso análogo14 en el que señaló que: «[…] no es procedente acceder al pago de intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago» y que «[…] no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice reconocimiento» y, en consecuencia, era dable negar las pretensiones de la demanda. 33.
Frente a la decisión extra petita proferida por el a quo, estimó que el tribunal desconoció el principio de congruencia, en la medida que se pronunció sobre un asunto que no fue pretendido en el medio de control, frente al cual la parte demandada no ejerció su derecho de contradicción y defensa, lo que resulta contrario a la naturaleza de esta jurisdicción que a diferencia de la jurisdicción ordinaria sí opera, pues el principio de justicia rogada impone al demandante la carga de solicitar de manera específica lo que se pretende, por lo cual revocó la orden dada por el a quo. 34.
Por último, y en cuanto la condena en costas de la sentencia apelada, con fundamento en los artículos 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, estimó que la normativa deja a criterio del juez la procedencia o no de ello, concluyendo que no era procedente la imposición de la misma. II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN II.1.
El recurso extraordinario – causal invocada 35. La señora María Celina Ocampo Ocampo, por conducto de apoderado judicial, y mediante escrito presentado el 24 de mayo de 202215, instauró recurso extraordinario de revisión en el que solicitó se efectuarán las siguientes declaraciones: 14 Sentencia de 25 de abril de 2019 en el radicado 66001-23-33-000-2016-00471-01 (1731-18), C.P. César Palomino Cortés. 15 Enviado el 24 de mayo de 2022 del correo electrónico acopresbogota@gmail.com al email cecs2secr@consejodeestado.gov.co del que a su vez se trasladó el escrito, por competencia, al correo secgeneral@consejodeestado.gov.co (índice 2 expediente digital SAMAI) 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro «PRIMERO.- Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección B, del 04 de febrero de 2021 […] que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.
SEGUNDO. - En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, conformado por los consejeros de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, Sandra Lisset Ibarra Vélez y César Palomino Cortés, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.
TERCERO. - Las demás que el H. Despacho considere necesarias» (sic para toda la cita) 36. En criterio del aludido apoderado, en el sub lite se configura la causal prevista en el numeral 5°, del artículo 250, del CPACA, precepto según el cual procede la revisión de providencias judiciales por «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 37.
Como sustento de sus pretensiones, afirma que la sentencia objeto de revisión viola el principio de congruencia, en la medida que se le negaron las pretensiones «por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es, de manera citra petita […]», lo que trasgrede el debido proceso. 38. Señala que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial y, como sustento de ello, sostuvo que el periodo para liquidarlos es el causado entre el año 1997, cuando el personal administrativo del sector educación del nivel nacional fue incorporado al nivel departamental, y el año 2013, cuando se concretó el pago del retroactivo, sobre el capital neto, sin incluir indexación; sin embargo, cuestiona la decisión judicial en tanto que: «[…] el problema jurídico versó sobre un planteamiento que en nada tenía que ver, con lo pretendido en la demanda, y mucho menos, con lo decantado en los hechos, la contestación, sus alegaciones y el recurso de apelación».. 39.
El mismo apoderado judicial refiere que la autoridad judicial: «Al resolver de fondo el asunto, a través de la sentencia objeto de revisión, reconoce que el pago de la homologación, en efecto fue realizado de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero de una manera totalmente 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro diferente a la expuesta en la demanda;
La autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 22 de marzo de 2013, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de abril de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho.
En suma, el(a) demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 1997, cuando pasó a pertenecer a la planta de personal territorial, y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 22 de marzo de 2013, y hasta el año 2013 cuando se efectuó el pago.
Traducido lo anterior, el sentido que le han dado al periodo a reclamar, difiere con el pedido en la demanda; la parte actora no se refirió a una mora causada entre la resolución que reconoció y ordenó la homologación y, la fecha de su pago; la parte demandante lo que reclamó en vía administrativa y luego judicial, fueron unos intereses desde el momento del traslado del personal de una planta a otra, hasta la fecha que la entidad efectuó el pago, de allí que, lo resuelto por el despacho nunca guardó relación con el objeto de la demanda, por tal razón en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido.
Lo que se resolvió en la sentencia, desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como la parte demandada». 40. Asimismo, se indicó por el aludido apoderado judicial que la sentencia no tuvo en cuenta la normativa preexistente, dado que: «Si se revisa con detenimiento su parte considerativa, el Juez no indica las razones de hecho y de derecho, por las cuales no hay lugar a intereses de mora, en su lugar, el escenario es una mera interpretación argumentativa, que no se encuentra soportada en la ley, por lo tanto, es válido reconocer que mi representado(a) no fue juzgada, conforme a las normas preexistentes; única y exclusivamente se dijo que en el proceso de homologación se agotaron las etapas necesarias, sin embargo, al tratarse de los intereses de mora, la decisión no tuvo un análisis normativo concreto al caso.
Por lo tanto, tenemos que la decisión no se encuentra, dentro del margen de interpretación razonable, en consideración a que se trata de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) y claramente perjudicial para los intereses legítimos de quienes acuden a la administración de justicia, lo que 13 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro genera que las decisiones Judiciales adoptadas estén por fuera del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable, de manera que la sentencia, tal y como fue resuelta, indefectiblemente genera vulneración del derecho fundamental al Debido Proceso […] 41.
Adicionalmente, menciona que en fallo objeto del presente recurso extraordinario se expusieron tres tesis, que no comparte y replica. 42. La primera consiste en que: «“(…) Sin que se observe que, en modo alguno, el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que el pago fue realizado en el mes de enero de 2013 (…)”», a lo que replica señalando que: «[…] resulta incongruente, incoherente e inconsecuente, pues no se puede hablar de “dilación injustificada”, cuando en el plenario obran pruebas suficientes, con las que se permite establecer, que el Estado duró 16 años para cumplir con su responsabilidad, ocultando así, años de mora en el pago del retroactivo, el cual genera por supuesto, por obvias razones y de pleno derecho, intereses moratorios». 43.
La segunda consiste en que: «“(…) Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho (…)”», a lo que replica señalando la posibilidad de acudir a la analogía o principios generales del derecho, toda vez que: «[…] en el ordenamiento jurídico colombiano, en efecto existen normas que autorizan expresamente el reconocimiento y pago de intereses de mora, normas tales como el Código Civil Colombiano, mediante los artículos 1608 al 1617, también el Código de Comercio a través de los artículos 884, Ley 45 de 1990 en su artículo 65, el mismo Código Sustantivo del Trabajo, y también la Ley 100 de 1993 en sus artículos 23, 101, 102 y 141; el Decreto 116 de 1976, a su vez, encontramos lo normado en la Ley 446 de 1998, en lo que atañe al desarrollo del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, […] (art. 53)», por lo que, en su sentir, el juzgador resolvió crear requisitos que no están contemplados en el ordenamiento jurídico, por lo que estima la decisión totalmente incongruente. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 44.
La tercera está asociada a que: «“(…) No puede concluirse que, por el hecho de no haberse pactado el pago de un interés moratorio, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil, pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales (…)”», a lo que replica afirmando que en el acto administrativo que reconoció el retroactivo no se dijo nada sobre el pago de intereses moratorios ni de indexación, pero señaló que, a su juicio, el Código Civil reconoce para el deudor incumplido el pago de intereses moratorios.
II.2. Trámite del recurso extraordinario de revisión 45. El recurso extraordinario de revisión objeto de análisis fue recibido electrónicamente en el correo de la Secretaría General del Consejo de Estado el 24 de mayo de 2022, y luego de efectuarse el correspondiente reparto, se asignó el conocimiento de este a la Sala Veinte Especial de Decisión, bajo el radicado 11001- 03-15-000-2022-02857-00. 46.
En decisión del 6 de junio de 202216, se admitió el recurso extraordinario y se ordenó solicitar del Tribunal Administrativo de Caldas que allegara copia digital del expediente ordinario con radicado 17001-23-33-000-2015-00764-00. 47. Mediante auto de 18 de julio de 202217 se tuvo por oportunamente contestada la demanda, por parte del Ministerio de Educación Nacional, y se resolvió sobre el decreto y práctica de pruebas.
El departamento de Caldas guardó silencio pese a estar debidamente notificado. 48. El agente del Ministerio Público no rindió concepto. II.3. Intervención del Ministerio de Educación Nacional18 49. El apoderado judicial de la cartera ministerial contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, en la medida que, a su juicio, no se configura la causal invocada, dado que lo que pretende la señora María Celina Ocampo Ocampo es reabrir el debate jurídico que se encuentra concluido. 16 Índice 4. del expediente digital en SAMAI. 17 Índice 16. del expediente digital en SAMAI. 18 Índice 14 del expediente digital en SAMAI. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 50.
Indicó, por último, que: «[…] dentro de los argumentos planteados por el recurrente [no se encuentra] tal disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado a partir de la cual se pueda considerar la configuración de una falta de congruencia de tal protuberancia, que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso, como lo indica el fallo aludido […]».
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia y oportunidad 51. El artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 52.
En tratándose del recurso extraordinario de revisión instaurado en contra de las sentencias proferidas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, el artículo 249 del CPACA prevé que la competencia radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin exclusión de la Sección que profirió la decisión. 53.
En ese sentido, es oportuno mencionar que, de conformidad con el artículo 107 ibidem, las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado decidirán los procesos sujetos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en los asuntos que esta última les encomiende, salvo en los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. 54.
Al respecto, se tiene que el artículo 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 – Reglamento Interno del Consejo de Estado–, al asignar los asuntos de conocimiento de las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 16 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. […]». (negrilla fuera del texto) 55. Por otra parte, el artículo 251 del CPACA prevé que este recurso extraordinario debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, mediante demanda que debe reunir los requisitos establecidos en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y que pretenda hacer valer. 56.
En el presente caso, la señora María Celina Ocampo Ocampo interpuso el 24 de mayo de 2022, recurso extraordinario de revisión, en contra de la sentencia de 4 de febrero de 202119, proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-23-33-000-2015-00764-00, con fundamento en la causal de revisión prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA20, luego fue presentado oportunamente. 57.
En consecuencia, la Sala es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión de la referencia, en la medida en que el mismo fue instaurado oportunamente y fue promovido en contra de una sentencia ejecutoriada proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, motivo por el cual se cumplen los presupuestos procesales para el estudio de fondo de este.
III.2. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión 58. El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 19 Ejecutoriada el 25 de mayo de 2021. 20 «ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]». 17 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 59.
El citado recurso procede por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, y tiene como propósito garantizar la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003, en la cual señaló lo siguiente: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido […]». 60.
Así las cosas, en la medida en que, a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras21; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias que se consideraban inmutables y definitivas, razón por la cual los motivos que dan lugar a la revisión deben ser aplicados e interpretados en sentido restringido22.
III.3. De las causales de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA 60. El artículo 250 del CPACA enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, son los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 61.
En este contexto, la Sala advierte que el recurso extraordinario de revisión «[…] no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso […]», 21 Corte Constitucional. Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. Magistrado Ponente: doctor Eduardo Montealegre Lynett. 22 Ibidem. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro pues para estas circunstancias se encuentran establecidos los recursos ordinarios dentro del propio proceso23. 62.
Asimismo, tampoco es una tercera instancia que pueda ser utilizada para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador24; en este sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha sostenido que: «[…] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […].
En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]»25. 63. En síntesis, en todos los eventos previstos en el artículo 250 ejusdem, se pretende proteger al perjudicado con una sentencia que desconoce la justicia material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de sus derechos. 64.
En consecuencia, en este proceso no son admisibles argumentos de fondo en relación con la sentencia o aquellos que pretendan subsanar conductas omisivas o negligentes en que las partes hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso, pues las pretensiones deben ceñirse estrictamente a demostrar la configuración de alguno de los supuestos contemplados en las causales para su procedencia. III.4.
Problema jurídico 65. A la Sala le corresponde determinar si se configura la causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, esto es, la nulidad de la sentencia de 4 de febrero de 2021, proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, en tanto que, a juicio de la recurrente tal 23 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. 24 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 27 de abril de 2004. C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194. 25 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 12 de agosto de 2014. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, número único de radicación 2013-02110. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro providencia fue proferida de forma incongruente, por lo que se vulneró el debido proceso. 66.
Para resolver lo anterior, se analizarán: (i) las características y elementos de configuración de la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso; (ii) el principio de congruencia en las providencias judiciales, y posteriormente se emitirá pronunciamiento en relación con (iii) la configuración o no de la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA.
III.4.1. Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 67. Respecto de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, la Sala hace suyo el pronunciamiento de esta Corporación en la que se precisaron los elementos para que la misma se configure, el cual es del siguiente tenor: «4.4.1 Elementos para la configuración de la causal invocada […] para su estructuración que concurran los siguientes presupuestos: i) que exista nulidad procesal y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso, contra la que no proceda recurso de apelación. Este primer elemento nos permite identificar a partir del concepto procesal, cuáles son aquellos eventos que se consideran constitutivos de nulidad; mientras que el segundo, representa la verificación de que la sentencia de que se predique esta causal debió proferirse en única o segunda instancia, pues solo en estos casos, el proceso ha llegado a su fin, ante la improcedencia del recurso ordinario de apelación. […] Superada esta verificación debemos adentrarnos en el análisis concerniente a cuándo se predica o puede ocurrir que una sentencia se encuentra afectada de nulidad procesal.
Al respecto de manera reiterada la Sala Plena del Consejo de Estado ha señalado que la irregularidad que se invoque debe originarse en la sentencia que se cuestiona, es decir, que debe acreditar que no hubo otro momento a efectos de plantear la irregularidad, sino que la misma ocurrió con su expedición. En este punto vale resaltar que esta causal no se estableció con el objeto de vaciar en ella los planteamientos de oposición que el recurrente tenga respecto de la decisión adoptada por el juez de conocimiento, pues los aspectos procedimentales a invocar son precisos y no tiene un margen de movilidad que abarque el sentido mismo de la decisión. Darle este alcance desnaturalizaría este mecanismo de defensa extraordinario. 20 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro En efecto, otorgarle un entendimiento que acepte la posibilidad de controvertir las apreciaciones fácticas y jurídicas encontradas por el juzgador al momento de resolver el asunto sometido a su examen, sería tanto como asignarle al juez extraordinario la competencia de pronunciarse sobre un debate que es propio de las instancias ordinarias, éstas sí diseñadas para promover una discusión de legalidad sobre lo decidido por el fallador cuando la sentencia sea susceptible del recurso de alzada.
Aclarado este punto, conviene revisar los límites que deben considerarse como examen de la causal de nulidad invocada. Al respecto esta Corporación en reiterados pronunciamientos ha sido consistente y reiterativa en la siguiente regla: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada’.
En esta materia no puede confundirse la nulidad del proceso (art. 152 del C.P.C.), con la generada en la sentencia, que solo admite el manejo fáctico que se ha dejado precisado, en todos los casos en que el fallo no era susceptible de otro recurso26 […]» (negrilla fuera de texto). 68. Por otra parte, también se han aceptado como constitutivas de esta causal, aquellas situaciones que devienen de la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, aunque no se encuentren previstas en los estatutos procesales como causales de nulidad; pero con la advertencia de que al juez le corresponde establecer si el hecho que se afirma es irregular y tiene la entidad de afectar la inmutabilidad de la sentencia que puso fin al proceso, y, por ende, configurar la mentada causal de revisión27. 26 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 26 de enero de 2017. Radicado: 1100103-28-000-2016-00073-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 27 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 16 de enero de 2017. Radicado: 11001-03-28-000-2016-00070-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 21 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 69.
En armonía con lo anterior, la Sala Veintiséis Especial de Decisión de esta Corporación así lo concibió al señalar que: «[…] las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29 […]»28. 70.
En suma de lo expuesto, la Sala precisa que, para efectos de declarar probada la existencia de esta causal de revisión se requiere: (i) que el vicio que se alega se presente en la sentencia y no durante el trámite del proceso; (ii) que contra la sentencia recurrida no proceda recurso de apelación, y (iii) que el vicio sea tan grave que afecte la validez de la sentencia, bien sea porque se configura alguna de las causales de nulidad hoy contenidas en el artículo 133 del Código General del Proceso -CGP-29 o porque se advierte una vulneración flagrante del debido proceso -artículo 29 constitucional-.
III.4.2. El principio de congruencia en las providencias judiciales 71. Frente al principio de congruencia regulado por el artículo 281 del CGP, la sentencia debe tener correspondencia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda, a lo que se agrega que no puede haber condena por objeto distinto al pretendido ni por causa diferente a la invocada en la demanda.
Ello se traduce en que debe existir identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o y las excepciones o planteamientos de defensa oportunamente aducidos. 72. En este mismo sentido, y de acuerdo con lo regulado en los artículos 280 del CGP y 187 del CPACA, la sentencia debe ser motivada y contener el análisis crítico de las pruebas junto con los razonamientos legales -normativos y jurisprudenciales- necesarios para fundamentar la decisión que se profiera. 73.
Del mismo modo, y en lo que respecta al recurso de apelación, este se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante y, por regla general, el superior no puede enmendar la providencia en aquello que no fue objeto del recurso, salvo cuando todas las partes apelen, circunstancia que otorga competencia sin limitaciones para 28 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia de 3 de febrero de 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 29 En lo que atañe a las normas procesales que deben aplicarse en la resolución de un recurso extraordinario de revisión cuando la sentencia fue proferida en vigencia del CGP, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de Recurso Extraordinario de Revisión de 13 de agosto de 2021.
Radicado: 11001-03-26-000-2020-00079-00. C.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 22 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro la revisión total de la decisión30. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 74.
Por otra parte, la congruencia también debe ser interna y externa, la primera equivale a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda, como a lo aludido en la contestación o en los recursos interpuestos. 75.
Contrario a lo anterior, la Corporación31 ha señalado que se presenta una sentencia incongruente cuando (i) se falla de manera extra petita, es decir: «[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]» o «[…] por causa diferente a la invocada en esta […]»; (ii) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, «[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]» y (iii) cuando se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita. 76.
Se erige entonces el principio de congruencia como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, asociado a que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre lo solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión32.
III.4.3. Configuración o no de la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA. 30 «Artículo 328 del CGP. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 17 de agosto de 2017.
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado 41001233100020020092801. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. sentencia de 26 de octubre de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 25000-23-42-000-2014-01139-01 23 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 77.
La Sala procede a establecer si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, por haberse proferido de manera incongruente y, por ello, con violación al debido proceso. 78.
Examinada la demanda, la señora María Velia Ocampo Ocampo solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 8241-6 del 8 de septiembre 2015, por medio de la cual le negaron los intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial de los empleos de la planta de cargos administrativos de la secretaría de educación del departamento de Caldas.
Adicionalmente, pidió, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación y hasta el día que se pagó el retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir desde el 11 de abril de 1997 y hasta el 15 de mayo de 2013, con base en el capital neto, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial que se le reconoció. 79.
El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de primera instancia de 12 de octubre de 2018, negó las pretensiones de la demanda; no obstante, con fundamento en el artículo 53 superior y con apoyo en decisiones de la misma Corporación en casos similares, ordenó al Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar a la demandante la indexación del retroactivo por homologación y nivelación salarial, por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2010 y el 15 de mayo de 2015, sobre el capital de la nivelación; decisión que en su momento fue apelada por los apoderados judiciales de la demandante y del Ministerio de Educación Nacional. 80.
Al conocer del medio de control en segunda instancia, la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con competencia ilimitada para decidir, ante la apelación conjunta de las partes planteó varios problemas jurídicos, el primero de ellos, determinar si: «(i) a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas». 24 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 81.
Para resolver dicho problema jurídico, el ad quem negó el reconocimiento de los intereses moratorios solicitados en la demanda, para lo cual hizo suyo el análisis que en caso análogo realizó la Subsección, en providencia de 25 de abril de 201933, para concluir lo siguiente: «[…] la accionante, servidora administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Caldas, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 22 de marzo de 2013 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre el 11 de abril de 2004 y el 31 de diciembre de 2009), fue pagada el 15 de mayo de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal.
Ahora bien, pese a que la demandante fue incorporada a la planta de la secretaría de educación de Caldas a partir de 2004 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios.» 82.
Por otra parte, integran el fallo objeto de censura en su ratio decidendi las consideraciones que en el caso análogo se hicieron y que sirvieron de fundamento a la decisión que niega las pretensiones, las cuales estima la Sala importante citar dada la relevancia de su contenido. Tales argumentos son del siguiente tenor: «[…] En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. 33 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, expediente 66001-23-33-000-2016-00471-01(1731-18). 25 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”34.
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento35.» 83. Significa lo anterior que la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para efectos de decidir sobre el derecho a los intereses moratorios reclamados por la actora, tuvo en cuenta que, desde el año 2004 fue incorporada a la planta de cargos administrativos de la secretaría de Educación del departamento de Caldas, y que, tan solo en el año 2013, los rubros -retroactivo por homologación y nivelación- le fueron efectivamente pagados. 84.
Adicionalmente se resalta que, en la sentencia de 4 de febrero de 2021, proferida por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se determinó un segundo problema, a saber: «(ii) si es dable emitir decisión extra petita dentro de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo; y, en caso de ser afirmativa alguna de las mencionadas hipótesis, (iii) si la Nación – Ministerio de Educación Nacional carece de legitimación en la causa por pasiva, o por el contrario, es la que debe dar cumplimiento a la orden impartida en este proceso». 85.
Respecto del segundo problema jurídico concluyó la aludida Subsección que: «[…] la decisión extra petita adoptada por el a quo, referente a la indexación del retroactivo resultante del procedimiento de homologación salarial, que se causó desde el 1° de enero de 2010 hasta el 15 de mayo de 2013, cabe anotar que el Tribunal de instancia desconoció el principio de congruencia, habida cuenta de que decidió sobre un asunto que no fue pretendido con el medio de control presentado y frente al cual la parte demandada no ejerció su derecho de contradicción y defensa». 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 35 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, b 26 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 86.
Asimismo, adujo que: «[…] resultaría contrario a la naturaleza de esta jurisdicción admitir la aplicación de las facultades ultra y extra petita, como sí opera en la jurisdicción ordinaria laboral36, dado que ello vulneraría el principio de justicia rogada, el cual impone la carga a la persona que acude al aparato jurisdiccional de solicitar en la demanda, de manera específica, lo que se quiere; así como el de congruencia, que consiste en la obligación que tiene la autoridad judicial de decidir de acuerdo con lo pedido y probado; por lo tanto, deberá revocarse la orden impuesta en el fallo apelado, al constatarse que lo pretendido por la actora era el pago de los intereses moratorios, en los términos analizados en precedencia, y no la indexación dispuesta por el a quo». 87.
Significa lo anterior que la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su ejercicio hermenéutico, profirió la sentencia de segunda instancia dentro del marco competencial que le fue otorgado por los apelantes para examinar la totalidad de los hechos y pretensiones de la demanda, su contestación y los argumentos de cada uno de los recurrentes, con ocasión de lo cual realizó el análisis de las normativa aplicable y criterios jurisprudenciales pertinentes sobre: i) la procedencia o no del reconocimiento de los intereses moratorios en el proceso de homologación y nivelación salarial del personal de la planta administrativa de la secretaría de educación del Departamento de Caldas, conforme fue planteado en la demanda; ii) el reconocimiento extra petita hecho por la primera instancia de la indexación de las sumas de dinero, su periodo de causación, lo cual incluyó el estudio de la procedencia o no del reconocimiento de pretensiones que no fueron formuladas en el procedimiento administrativo ni en el proceso judicial; y iii) la incompatibilidad del reconocimiento de intereses moratorios, frente a la indexación en el caso en concreto. 88.
Visto lo anterior, no se incurrió en decisión citra petita, como fuera alegado por la señora María Celina Ocampo Ocampo, en la medida que la sentencia se pronunció sobre todo lo planteado por las partes en el litigio, pues no se omitió ningún aspecto de los que fueron expuestos en la demanda acorde con los hechos y las pretensiones de esta ni en los recursos de apelación. 36 Las facultades ultra y extra petita de las que se reviste a un juez ordinario laboral están consagradas en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al prever que «[e]l Juez de primera instancia podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas». 27 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 89.
Cosa distinta es que la recurrente disienta de la decisión que no le fue favorable a sus pretensiones, -como lo aduce en gran parte argumentativa de la demanda del recurso extraordinario- y utilice este mecanismo extraordinario para insistir en sus planteamientos de oposición, reabrir el debate y controvertir la tesis jurídica adoptada por el juez natural del asunto; lo que, valga resaltarlo, desvirtúa la naturaleza de este medio excepcional, no se adecúa a los presupuestos que legal y jurisprudencialmente se le han dado a la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, y escapa al objeto del recurso extraordinario de revisión. 90.
Al respecto, cabe traer a colación el pronunciamiento de esta Corporación, según el cual: «[…] los eventos de nulidad originada en la sentencia, que ha desarrollado el Consejo de Estado para definir la causal, son de aplicación restrictiva y no admiten interpretación o aplicación extensiva a otros supuestos»37 o, dicho de otro modo, «No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]»38. 91.
A manera de corolario, la sentencia dictada el 4 de febrero de 2021 por la Subsección «B» de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fue proferida de manera congruente con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda, motivo por el cual no se vulneró el debido proceso a la señora María Celina Ocampo Ocampo. 92. Cabe señalar que a similares conclusiones llegó esta Corporación en su Sala Quince Especial de Decisión39, en la que examinó un caso de idéntica situación fáctica y jurídica, oportunidad en la que determinó que las consideraciones de la sentencia examinada se enmarcaron dentro de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundamentaron en el acervo probatorio debatido en el mismo, sin que se observara pronunciamiento alguno que no guardara relación con los reparos concretos formulados en los respectivos recursos de apelación, quedando así desvirtuada la vulneración al principio de congruencia. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. sentencia de 13 de julio de 2022, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
Radicado: 11001-03-26-000-2020-00072-00 (66086) REV. 38 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504. 39 Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión. Sentencia de 10 de octubre de 2022. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-041314-00 28 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro III.5. Conclusión 94. De conformidad con lo expuesto, la Sala estima que no se configura la causal de procedencia adjetiva del recurso extraordinario de revisión alegada en el caso concreto, esto es, la nulidad originada en la sentencia, pues la sentencia no se profirió de manera incongruente ni citra petita.
III.6. De la condena en costas 95. Las costas procesales se definen40 como la «erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas41 y las ii) agencias en derecho42». 96. Para el caso en estudio, en el recurso extraordinario de revisión el artículo 255 del CPACA43 en su inciso final prevée que cuando «[…] se declare infundado [el recurso] se condenará en costas». 97.
Cabe señalar que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para efectos de la fijación de las costas44, se aplica el criterio objetivo valorativo45, lo que exige que la autoridad judicial revise, en cada caso concreto, si las mismas efectivamente se causaron, bajo la premisa consistente en que solo habrá lugar al reconocimiento de expensas y agencias en derecho en la medida de su causación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 365 del CGP46. 40 Consejo de Estado - Sala Plena.
Exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU. Sentencia de 6 de agosto de 2019. C.P. Rocío Araújo Oñate. 41 «73. […] responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos”. 42 “74.
Las […] -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa.» 43 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. 44 Con la entrada en vigor de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 que modificó el CPACA. 45 El criterio que se aplicaba en vigencia del Código Contencioso Administrativo era el subjetivo, que estaba atada a la prueba del comportamiento de la parte y a la mala fe o temeridad durante el proceso; en este sentido se puede consultar la Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo - sección segunda - subsección a. Sentencia de 28 de febrero de 2020.
Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00086-01(2445-18). C.P. William Hernández Gómez. 46 CGP. Art. 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. 29 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro 98.
Con tal propósito y en observancia del artículo 366 del Código General del Proceso y del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Sala, de acuerdo con las actuaciones procesales realizadas, no encuentra que se hubieren causado expensas pero si considera que se deben reconocer agencias en derecho en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de esta providencia, únicamente en favor del Ministerio de Educación Nacional, en la medida en que el apoderado judicial del departamento de Caldas guardó silencio47.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinte Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora MARÍA CELINA OCAMPO OCAMPO contra la sentencia proferida por la Subsección «B», de la Sección Segunda, del Consejo de Estado el 4 de febrero de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 17001-23-33-000-2015-00764-00, según lo expuesto en las consideraciones de esta decisión.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental Justicia XXI y SAMAI. 47 Ver auto de 18 de julio de 2022, índice 16, expediente SAMAI. 30 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02857-00 Demandante: María Celina Ocampo Ocampo Demandado: La Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (E) P (6)