Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 25000-23-15-000-2021-01519-01 Demandante: CAR’S TURISMO S.A.S. Demandado: JUZGADO SESENTA Y DOS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Temas: Tutela contra providencia judicial – Incumplimiento del requisito de subsidiariedad – Procedencia del recurso de apelación contra el auto que imprueba un acuerdo conciliatorio.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia del 13 de diciembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, que declaró improcedente la acción de tutela deprecada por la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El 8 de septiembre de 2021, la sociedad Car’s Turismo S.A.S., por medio de apoderado judicial1, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 2.
La parte actora consideró vulnerados sus derechos con ocasión de la providencia dictada por la referida autoridad judicial el 3 de noviembre de 2021, por medio de la cual improbó el acuerdo conciliatorio que se llevó a cabo en la Procuraduría General de la Nación entre la sociedad accionante y la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Sumapaz y se acordaron los plazos y términos para la liquidación del contrato de prestación de servicios 077 de 2017, el cual se tramitó bajo el radicado No. 1 La entidad accionante confirió poder especial al abogado Juan Manuel Ríos Osorio, con el lleno de los requisitos legales.
Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11001334306220210027400, en el procedimiento de revisión de los acuerdos conciliatorios. 1.2.
Pretensiones 3. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: “PRIMERO: Declarar que el JUZGADO SESENTA Y DOS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SECCIÓN TERCERA vulneró los derechos a la IGUALDAD y al DEBIDO PROCESO de los cuales es titular la empresa CAR´S TURISMO SAS con NIT. 830092628- 1, cuyo representante legal es la señora MARY CONSUELO GONZALEZ MURILLO identificada con CC. 51.673.114 de Bogotá D.C., y que se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
SEGUNDO: Que como consecuencia de tal declaración se revoque la decisión adoptada por el JUZGADO SESENTA Y DOS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SECCIÓN TERCERA mediante providencia del tres (03) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
TERCERO: Que se proceda con debida aprobación de ACTA DE CONCILIACIÓN en la que BOGOTÁ D.C. – ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ - SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO – DIRECCIÓN JURÍDICA – ALCALDÍA LOCAL DE SUMAPAZ y CAR´S TURISMO SAS con NIT. 830092628-1 acordaron los plazos y términos para la liquidación y pago del valor correspondiente al Contrato de Prestación de Servicios No. 077 de 2017.” 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 1.3.1. Hechos relacionados con la conciliación prejudicial 4. El 1º de junio de 2021, la sociedad Car’s Turismo S.A.S. le solicitó a la Procuraduría General de la Nación que fijara fecha y hora para celebrar audiencia de conciliación, previa citación de la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Gobierno – Alcaldía Local de Sumapaz, con el fin de obtener el pago de las facturas de compraventa emitidas con ocasión de la ejecución del contrato de prestación de servicios de transporte N.o. 077 de 2017. 5.
El valor total de las facturas expedidas era de $29.752321 y correspondían al periodo comprendido entre el 7 de agosto y el 6 de septiembre de 2018. 6. La sociedad peticionaria sustentó la solicitud de conciliación prejudicial en el hecho de haber celebrado con la entidad pública convocada un contrato de prestación de servicios que tenía por objeto “prestar el servicio de transporte terrestre con el fin de atender los diferentes eventos institucionales programados por la administración local y actividades de promoción y participación.” Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
La audiencia de conciliación se llevó a cabo el 30 de septiembre de 2021 ante la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos, oportunidad en la que la autoridad administrativa demandada manifestó tener ánimo conciliatorio y presentó el acta del Comité de Conciliación de la entidad. 8. En consecuencia, ofreció pagar a la sociedad contratista –convocante– el valor reclamado en el plazo de treinta (30) días siguientes a la notificación del auto que apruebe la conciliación, sin lugar a pagar intereses corrientes ni moratorios. 1.3.2.
Hechos relacionados con el trámite judicial de aprobación de la conciliación 9. La conciliación se sometió a aprobación del juez contencioso, correspondiéndole por reparto al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que la improbó, en auto interlocutorio dictado el 3 de noviembre de 2021. 10.
El Juzgado se pronunció sobre los requisitos que deben concurrir para aprobar la conciliación y, concretamente, sobre la existencia de que “lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación y el acuerdo no sea lesivo.” 11. Con respecto a este requisito, afirmó que la obligación que fue reconocida extrajudicialmente por la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Sumapaz a favor de la empresa Car’s Turismo S.A.S., no se podía deducir de las pruebas obrantes en el expediente. 12.
Señaló que se probó que las partes de este asunto el 23 de mayo de 2017 celebraron el contrato de prestación de servicios número 077 de 2017. El acta de inicio se suscribió el 6 de junio siguiente, siendo interventor del contrato el señor Carlos Alberto Vargas Carpintero. 13. Advirtió que las partes acordaron el pago del precio del contrato, en los siguientes términos: “El valor del contrato se pagará así: El FONDO DE DESARROLLO LOCAL DE SUMAPAZ pagará al operador en mes vencido, previa presentation del informe de actividades, con los respectivos anexos y certificaciones, factura, certification de prestación del servicio firmado por el responsable de cada evento o actividad, previo visto bueno y recibido a conformidad del supervisor.
El desembolso final se efectuara previa suscripción del acta de liquidation del contrato, y certification de recibo a satisfaction por parte de la Alcaldía local. En caso que el contratista no preste alguno de los servicios ofrecidos por el mismo, estos se valoraran y serán descontados de los pagos correspondientes, siempre y cuando no implique incumplimiento laboral.
Para efectos de los desembolsos de que tratan los estudios previos, el contratista Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deberá acreditar, el pago de los aportes parafiscales y su afiliación obligatoria y pago actualizado al Sistema de Seguridad Social, Salud y Pensiones, confornne al artículo 182 de la Ley 100 de 1993, la Ley 789 de 2002, el Decreto 1703 de agosto 2 de 2002, el Decreto 510 de 2003 y las Leyes 797 y 828 de 2003.
Todo pago estará sujeto a la Programación Anualizada de Caja - PAC - de la Direction Distrital de Presupuesto y del FONDO y a las fechas de pago establecidas por el FONDO, sin generar intereses moratorios. La initiation del contrato no estará sujeta al primer desembolso. En el evento de que algún pago sea objeto del proceso de Pasivo Exigible, la duration de este trámite presupuestal no ocasionara ningún tipo de responsabilidad, ni interés por parte del FONDO en favor de terceros.” (Sic para todo lo transcrito) 14.
Afirmó que el contratista presentó la documental requerida para el pago de los periodos reclamados, con excepción de la documental requerida para el pago de los periodos reclamados, con excepción del informe de actividades en relación con los cuales no se incluyó la firma del interventor del contrato. 15. Agregó que se presentaron una serie de formatos y solicitudes de transporte que, en su mayoría carecían de firma o, por lo menos, de visto bueno. 16.
Con respecto al informe final de supervisión, precisó que se suscribió el 1º de septiembre de 2021, por parte del alcalde de la localidad de Sumapaz – Germán Humberto Medellín Mora, quien no tenía la calidad de supervisor del contrato ni tampoco era el alcalde para la fecha en la cual se ejecutó, de lo cual concluyó que “informó sobre el cumplimiento contractual sin haber siquiera intervenido en el mismo y sin aportar los documentos que le sirvieron de sustento para llegar a las conclusiones contenidas en el referido informe, máxime al advertir que los informes aportados por la convocante carecen de la firma del supervisor inicial.” 17.
Adicionalmente, consideró que el acta de liquidación del contrato –del 1º de septiembre de 2021–, en la que se reconoce la suma adeudada al contratista, fue suscrita por fuera del término definido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, que establece que tal actuación se deberá realizar dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. 18.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, concluyó “el problema no puede ser zanjado en el presente trámite y debe ser objeto de valoración ante el juez competente, dentro del trámite procesal correspondiente y con la práctica de las pruebas a que haya lugar.” 1.4. Sustento de la vulneración 19. La parte actora argumentó que en la providencia censurada se presentó “una indebida inaplicación” de los preceptos contenidos en el artículo 24 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, en relación con la caducidad Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del medio de control de controversias contractuales y, adicionalmente, de la potestad de la administración para liquidar los contratos estatales. 20.
Transcribió las consideraciones que sobre la caducidad del medio de control efectuó el juez que improbó la conciliación. Precisó que se inaplicó el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009. 21. Precisó que “Lo anterior, por cuanto la norma referida respecto de la suspensión del término de caducidad no es referenciada en la decisión judicial aun cuando su aplicación es indispensable, siendo completamente inaplicada, pues en caso contrario no se entiende como el operador judicial llega a la conclusión de que tal suspensión no se predica del término de caducidad y por lo tanto procede improbar el acuerdo conciliatorio.” 22.
A su juicio, la inaplicación se observa en que la autoridad judicial concluyó que la suspensión del término de caducidad no implica la suspensión del término señalado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, que establece el plazo legal para la realización de la liquidación de contratos y que se remite al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, derogado a su vez por la Ley 1437 de 2011 sobre los términos de caducidad, siendo esta última disposición la que se encuentra vigente. 1.5.
Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Auto admisorio de la demanda 23. Mediante auto de ponente, dictado el 1º de diciembre de 2021, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a la sociedad accionante y al Juez Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogota, como autoridad judicial accionada. 24. Así mismo, se dispuso la vinculación de la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos y la Alcaldía de Bogotá – Secretaría de Gobierno, Alcaldía Local de Sumapaz. 1.5.2.
Intervenciones de la autoridad accionada y de los terceros vinculados 1.5.2.1 Juzgado Sesenta y dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 25. El titular del despacho judicial presentó el informe requerido indicando que no vulneró derecho fundamental alguno de la sociedad accionante como quiera que la providencia que improbó la conciliación se dictó debidamente motivada y con base en las normas que regulan la materia. 26.
Adujo que la acción de tutela es improcedente por cuanto, según lo dispuesto en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, el auto que apruebe o impruebe las conciliaciones extrajudiciales o Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales es susceptible de ser apelado y, en el presente caso, la sociedad no interpuso el mecanismo de impugnación, permitiendo que el auto quedara en firme. 1.5.2.2.
Procuraduría 137 Judicial II Administrativa 27. El procurador 137 Judicial II Administrativo de Bogotá, informó sobre la conciliación a la que llegaron las partes en la segunda sesión de audiencia del 30 de septiembre de 2021. 28. Consideró que se reunían todos los requisitos legales y jurisprudenciales para avalar la conciliación, toda vez que no había caducado el medio de control y obraban en el expediente las pruebas necesarias que justificaban el acuerdo, además de no ser violatorio de la ley y no resultar lesivo para el patrimonio público, se acreditaba el cumplimiento del objeto contractual y el recibo a satisfacción de los servicios contratados por la entidad pública, así como el saldo adeudado al contratista, especialmente las certificaciones expedidas por el supervisor del contrato y alcalde local de Sumapaz, aunado a lo establecido en el acta de liquidación. 29.
Afirmó que comparte con la parte actora el tema de caducidad, pues, a su juicio, resulta contradictoria la posición del juzgado accionado al indicar que la liquidación era extemporánea por haberse realizado por fuera del término que establece la Ley 1150 de 2007, argumentando que “aunque la parte Convocante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 1º de junio de 2021, con ello se suspendió el término de caducidad correspondiente al medio de control de controversias contractuales sin que para este Juzgado quiera decir que también se suspendió el término de dos años de que trata el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.” 1.5.2.3.
Alcaldía de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Sumapaz 30. La entidad, por intermedio del director Jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá D.C., contestó la acción de tutela indicando que, en relación con los hechos expuestos y con la solicitud de protección de los derechos incoados, no se evidencia una vulneración por parte de ellos, toda vez que la parte accionada es el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 31.
Advirtió que es a esa autoridad a la que le corresponde pronunciarse sobre las pretensiones de la acción, teniendo en cuenta que es el indicado para revocar la decisión adoptada mediante providencia del 03 de noviembre de 2021 y en este sentido aprobar el acta de conciliación en la que Bogotá D.C. – Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría Distrital de Gobierno – Dirección Jurídica – Alcaldía Local de Sumapaz y Car´s Turismo SAS acordaron los plazos y términos para la liquidación Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y pago del valor correspondiente al Contrato de Prestación de Servicios No. 077 de 2017. 1.5.3.
Sentencia de primera instancia 32. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección “A” dictó sentencia el 13 de diciembre de 2021, en la que declaró improcedente la acción de tutela, por advertir que no concurre el requisito de subsidiariedad. 33. Al respecto señaló que, para controvertir la providencia censurada, la parte actora contaba con el recurso de apelación, de conformidad con lo establecido por el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, norma que es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. ( )” 34. Advirtió que la parte actora argumentó que la providencia dictada el 3 de noviembre del 2021, a través de la cual el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá improbó el acuerdo conciliatorio entre las partes Car´s Turismo S.A.S y la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Gobierno – Alcaldía Local de Sumapaz, no previó la interposición de recurso alguno, circunstancia que le impidió cuestionar la decisión. 35.
Señaló que, con independencia de que la providencia no hubiera indicado los recursos que era dable interponer, en virtud de las normas procesales aplicables al caso, el auto interlocutorio era apelable, de manera que, si la sociedad actora no estaba de acuerdo con la providencia adoptada por el accionado, podía en uso de derecho al debido proceso y contradicción presentar el recurso de apelación para que el superior funcional de la autoridad judicial accionada resolviera sobre el particular. 36.
El fallo de tutela se notificó a las partes y a los intervinientes el 14 de febrero de 2021. 1.5.4. Impugnación 37. Mediante escrito remitido por correo electrónico 16 de diciembre de 2021 a la Secretaría General del Consejo de Estado, el apoderado judicial de la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, con el fin de que se revocara y se accediera a la petición de amparo constitucional.
Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. La parte recurrente manifestó que i) el juez de primera instancia erró al considerar que “el no agotamiento de recursos permite la aprobación de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad” (sic); ii) el a quo no sustentó, con fundamento en las normas jurídicas y la jurisprudencia aplicable al caso, la consideración según la cual el juez no está obligado a precisar en sus providencias los recursos que proceden; y iii) que existe una duda razonable a favor de la parte accionante en relación con la vigencia de la norma que prevé la apelación de la providencia censurada. 39.
Transcribió las consideraciones expuestas en la sentencia de primera instancia y señaló que no contiene el sustento normativo y jurisprudencial que permita tener certeza del punto de vista según el cual los jueces no están obligados a indicar en sus providencias los recursos que proceden para cuestionarlas. 40. Afirmó que tal falencia ocurrió porque no existe norma expresa que contenga esa precisión y que, contrario a ello el artículo 42 del Código General del Proceso que consagra los deberes del juez sí lo contempla al indicar que es el director del proceso y debe garantizar la igualdad de las partes. 41.
Manifestó que “no puede pretender el A quo, con su mera afirmación poco argumentada y fútil, ocultar los deberes que en esencia si le pertencen al Juez tal como son la dirección del proceso, que por demás es connatural a los jueces, quienes con con sus facultades inician y llevan a su culminación el trámite procesal; trámite dentro del cual se encuentra incluído el procedimiento para presentación de los recursos a que diere lugar.” (Sic para lo transcrito). 42.
Calificó como “inconcebible que el Tribunal Administrativo le dé la razón al Juzgado sesenta y dos administrativos de Bogotá no sólo por la inexistencia normativa y jurisprudencia frente a la negativa de advertir la procedencia o no de recursos, sino por la deficiente argumentación frente a tan poco garantista afirmación. De ahí, que la ignorancia supina del Tribunal Administrativo sea incompatible con lo advertido por la Corte Constitucional en sentencias T-661 de 2014 y SU-439 de 2017 según las cuales: “Los procesos de tutela pueden adolecer de vicios que afectan su validez, situación que ocurre cuando el juez omite velar por el respeto al debido proceso de las partes e intervinientes del procedimiento.” 43.
Agregó que el Tribunal centró la discusión en la procedencia del recurso de apelación desde una perspectiva procesal rígida, dejando de lado la discusión de fondo sobre la vulneración de los derechos fundamentales cuya tutela se solicitó. 44. Argumentó que el recurso de apelación al que se hizo referencia en la citada providencia, fue introducido por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 cuyo contenido normativo transcribió, para indicar que la “interpretación del suscrito, dentro de lo que la norma establece, anterior a la Ley 2089 de 2021, los Tribunales Administrativos no tenían la competencia para conocer de apelaciones en relación con Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improbaciones presentadas por los juzgados administrativos, sino que la misma fue otorgada mediante la Ley 2089 de 2021.
Por lo anterior al hacer una lectura clara y taxativa de la norma, dichas competencias que se adicionaron en virtud de la Ley 2089 a los Tribunales Administrativos solo se aplicarán a partir del año siguiente después de la publicación de la ley, a esto se suma, que el Juzgado Administrativo tampoco en su resuelve contempló la posibilidad de dicho recurso, lo que aún más hacia creer al suscrito la interpretación taxativa de la norma que surtía.” (Sic para lo transcrito) II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 45. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia del 13 de diciembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, que declaró improcedente la acción de tutela deprecada por la parte actora, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problemas jurídicos 46. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 13 de diciembre de 2021, proferida en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada por la sociedad actora con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 47.
En consecuencia, con fundamento en el examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, de la valoración del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la impugnación, el primer problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en determinar si concurre en el caso concreto el requisito de subsidiariedad que torne procedente el análisis de fondo. 48.
De encontrarse superado el mismo, la Sala establecerá si la autoridad accionada vulneró los derechos al debido proceso y a la igualad de la sociedad accionante al haber improbado el acuerdo conciliatorio que se llevó a cabo ante la Procuraduría 137 Administrativa de Bogotá entre las partes del contrato de prestación de servicios No. 077 de 2017. 49.
Concretamente, se resolverá el subproblema jurídico relacionado con si la providencia censurada incurre en defecto sustantivo por inaplicación de los preceptos contenidos en el artículo 24 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, en relación con la caducidad del medio de control de Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversias contractuales y de la potestad de la administración para liquidar el contrato. 50.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el requisito de subsidiariedad derivado de la naturaleza residual de la acción de tutela; y iii) el análisis del caso concreto con fundamento en los cargos propuestos en la demanda de tutela y en el escrito de impugnación. 2.3.
Razones jurídicas de la decisión. 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 51. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3 y declaró su procedencia4. 52.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 53. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 54.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.3.2. Requisito de procedibilidad adjetiva referido a la subsidiariedad 55. El requisito de subsidiariedad en la acción de tutela viene consagrado desde el artículo 86 de la Constitución Política e implica que esta solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 56.
Esta consagración constitucional fue plasmada igualmente en el Decreto Ley 2591 de 1991, reglamentario de esta acción, en el artículo 6º, al precisar que la acción es improcedente, entre otras razones, “1) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.” 57. Sobre este presupuesto, la Corte Constitucional ha señalado que “permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”.
Ello que obliga a los interesados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.5 59. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección.6 60.
Cabe destacar que es posible que el accionante cuente aún con los recursos o que haya tenido la oportunidad de interponerlos y no lo haya realizado, las dos circunstancias tornan improcedente la acción. 61. Sobre este requisito, cuyo análisis por el juez constitucional a quo es cuestionado por la parte actora, faltando inclusive a la elegantia juris al descalificar la argumentación del tribunal que en todo se ajustó a los lineamientos normativos y jurisprudenciales, esta Sección reitera que para que sea posible estudiar el fondo del asunto en punto del defecto sustantivo alegado se exige de la accionante una carga procesal mínima, como lo es demostrar la diligencia exigida para en la defensa de sus propios derechos. 5 Corte Constitucional, Sentencia T- 732 del 14.12.2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 6 Ob.
Cit Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62. Las razones en las que la Corte ha sustentado estas consideraciones son: “(i) la acción de tutela no es un mecanismo para suplir la inactividad por negligencia o incuria de las partes procesales, ya que de lo contrario se termina por sacrificar los principios de eficiencia y eficacia de la administración de justicia;
(ii) la inactividad procesal tiene efectos claros en materia de derechos e intereses legítimos de terceros que el ordenamiento jurídico no puede simplemente desatender..; y (iii) uno de los propósitos de la subsidiariedad de la tutela contra providencias judiciales, radica en que el juez ordinario pueda pronunciarse, en primera instancia, sobre la cuestión constitucional debatida.” 63.
Es en consecuencia el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela el que torna improcedente la acción cuando el legislador ha dispuesto mecanismos idóneos y eficaces de defensa judicial y la parte no los utiliza por su propia incuria, como ocurre en este caso. 64. Tampoco la errónea interpretación que realizó el apoderado de la parte actora sobre la vigencia en el tiempo del precepto que consagra el recurso de apelación contra el auto que imprueba la liquidación, el cual se incluyó en la reforma realizada en la Ley 2080 de 2021 que modificó el contenido del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, implica que pueda flexibilizarse este requisito de procedencia de la acción de tutela. 65.
Lo anterior, por cuanto la norma es absolutamente clara, al determinar la entrada en vigor a partir del 25 de febrero de 2021: “ARTÍCULO 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. … De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.” (Negrillas de la Sala) 66.
El artículo 27 del Código Civil establece que “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.” El precepto por aplicar en forma precisa establecía la regla general según la cual la norma procesal regía a partir de la fecha de la publicación. 67. La parte actora cuestionó igualmente que la providencia judicial no hubiera indicado expresamente los recursos que procedían contra la misma y señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, en la sentencia de tutela dictada en primera instancia, omitió indicar la norma y la jurisprudencia que soportan el argumento según el cual no es obligatorio para los Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jueces, como directores de los procesos, indicar los recursos que se pueden interponer en relación con cada decisión. 68.
La obligación de indicar los recursos que proceden se encuentra expresamente consagrada para los actos administrativos más no para las providencias judiciales, en relación con las cuales existen los siguientes preceptos que determinan su contenido y formalidades: i) El artículo 55 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia que establece “ELABORACION DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES.
Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales. La parte resolutiva de las sentencias estará precedida de las siguientes palabras: «Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley». ii) El artículo 279 del Código General del Proceso consagra las formalidades que deben cumplir las providencias, así: “Artículo 279.
Formalidades. Salvo los autos que se limiten a disponer un trámite, las providencias serán motivadas de manera breve y precisa. No se podrá hacer transcripciones o reproducciones de actas, decisiones o conceptos que obren en el expediente. Las citas jurisprudenciales y doctrinales se limitarán a las que sean estrictamente necesarias para la adecuada fundamentación de la providencia. Cuando deba dictarse por escrito, la providencia se encabezará con la denominación del juzgado o corporación, seguido del lugar y la fecha en que se pronuncie y terminará con la firma del juez o de los magistrados.
Las aclaraciones y salvamentos de voto se anunciarán en la audiencia y se harán constar por escrito dentro de los (3) días siguientes, si el fallo fue oral. Cuando la providencia sea escrita, se consignarán dentro del mismo plazo, contado a partir de su notificación. En todas las jurisdicciones, ninguna providencia tendrá valor ni efecto jurídico hasta tanto hayan sido pronunciadas y, en su caso, suscrita por el juez o magistrados respectivos.” 69.
Corresponde, en consecuencia, a los apoderados de las partes conocer los recursos que proceden contra cada providencia y al juez adecuarlos en los eventos en que se interponga el que no corresponde. Sin embargo, en el presente caso la parte omitió interponer el recurso de apelación que resultaba evidente que procedía. 2.4. Conclusiones 70.
Las anteriores razones son suficientes para concluir que no concurre el requisito de subsidiariedad que torne procedente la acción de tutela al haberse evidenciado la incuria de la parte actora por no haber hecho uso oportuno del mecanismo de defensa judicial que correspondía. Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
Lo anterior implica que se debe confirmar la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela. 72. Adicionalmente, la Sala considera necesario advertirle al apoderado de la parte actora que deberá dirigirse a las autoridades judiciales con el respeto debido a estas por la dignidad del cargo que ostentan y porque representan el valor de la justicia y que inclusive los jueces tienen la posibilidad de devolver los escritos que falten a ese deber, lo cual no se hizo en el caso concreto únicamente con el ánimo de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia de la sociedad que el profesional del derecho representa.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de diciembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, que declaró improcedente la acción de tutela deprecada por la parte actora.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Demandante: Car’s Turismo S.A.S. Demandado: Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicado: 25000-23-15-000-2021-01519-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este documento fue firmado electrónicamente.
Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081