Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández Maldonado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ.
Temas: Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Guillermo Fernández Maldonado, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: (i) RDP 31401 del 26 de agosto de 2016, que negó el reconocimiento de una pensión gracia;
(ii) RDP 41083 del 28 de octubre de 2016, 2 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y (iii) RDP 44784 del 29 de noviembre de 2016, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: (i) «reconocer la pensión gracia a quem legalmente tiene derecho»;
(ii) liquidar y pagar el retroactivo correspondiente a mesadas dejadas de pagar desde el momento en que adquirió el estatus; (iii) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA [sic]. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) El señor Guillermo Fernández Maldonado nació el 26 de enero de 1954 y, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 26 de enero de 2004. ii) El accionante fue vinculado como docente alfabetizador al servicio del departamento del Valle del Cauca, por medio de Decreto 1328 del 10 de septiembre de 1972, cargo que desempeñó hasta el 30 de agosto de 1973.
Posteriormente, laboró de manera discontinua, por más de 20 años, como docente directivo en diferentes municipios como Jamundí, Santiago de Cali y Yumbo. iii) Los nombramientos fueron hechos por entidades del orden departamental y territorial. iv) El 13 de abril de 2016, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández Como tales se señalaron los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la constitución Política; las Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933, 45 de 1975; 91 de 1989; y el Decreto 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del actor expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados transgredieron las disposiciones citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas y el derecho que le asiste al señor Fernández Maldonado al reconocimiento de una prestación que tiene origen en la relación laboral demostrada con las pruebas documentales aportadas. ii) El accionante cumple con todos los requisitos previstos en la norma para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación y la negativa contenida en los actos administrativos demandados contraría las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional en sentencias T-1021 de 2002 y T-531 de 2010. 1.2.
Contestación de la demanda1 La UGPP, por medio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda al considerar que el tiempo laborado por el señor Guillermo Fernández como docente es de carácter nacional, tal como se observa en la certificación expedida por la Secretaría de Educación del municipio de Yumbo, Valle del Cauca, del 22 de febrero de 2016; lo anterior desvirtúa las afirmaciones efectuadas por el demandante y ratifica el incumplimiento de los requisitos fijados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la 1 Folios 85 al 89. 4 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández demanda y ordenó a la UGPP «reconocer la pensión gracia a que el señor Guillermo Fernández Maldonado tiene derecho, desde que cumplió el estatus para el reconocimiento, y a pagar el retroactivo a que haya lugar».
Para adoptar la anterior decisión, el a quo explicó que, de acuerdo con la certificación del 19 de diciembre de 2018, pedida como prueba de oficio y expedida por la Secretaría de Educación de Yumbo, se puede concluir que el señor Guillermo Fernández cumple con los requisitos de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado y 50 años de edad, por lo que se desvirtúa la afirmación contenida en los actos demandados sobre el carácter nacional del nombramiento del accionante y, en consecuencia, deben ser anulados.2 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia al considerar que la accionante no cumple con el requisito de 20 años de servicio en el sector docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado, toda vez que no es posible computar los tiempos como docente nacional ni en el desempeño de actividades administrativas.
Adicionalmente, tampoco hay lugar a tener en cuenta los tiempos previos a 1980 debido a que no fue posible «identificar la labor».3 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público 2 La sentencia de primera instancia solo valoró la referida certificación y no se emitió pronunciamiento sobre el acto de nombramiento del año 1972 o sobre el requisito de honradez y consagración en el ejercicio del cargo; tampoco se indicaron las condiciones específicas del reconocimiento como el porcentaje de la mesada, la conformación de la base liquidatoria, la fecha de adquisición del estatus o la posible configuración del fenómeno de la prescripción de mesadas. 3 Folios 165 al 169. 5 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández El Ministerio público guardó silencio.4 La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19285 y 37 de 19336 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.7 4 Constancia secretarial en folio 174. 5 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 6 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 7 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 6 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».8 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».9 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». 8 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 7 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,10 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia 10 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 8 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».11 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:12 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».13 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 9 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,14 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:15 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 10 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o 11 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández nacionalizada».16 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme al registro civil de nacimiento y la copia de la cédula de ciudadanía aportados al proceso, el señor Guillermo Fernández Maldonado nació el 26 de enero de 1954; por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 26 de enero de 2004.17 ii) El 9 de octubre de 1972, mediante Decreto 1328 «por el cual se hacen unos nombramientos en el ramo de educación» el gobernador, en uso de sus facultades legales, nombró al señor Guillermo Fernández Maldonado como docente nacional de «Educadores de Adultos» del Centro Nocturno San Judas Tadeo, cargo del cual tomo posesión el 26 de octubre de ese año y que ejerció hasta el 30 de agosto de 1973.18 Como apoyo probatorio del anterior hecho, se aportó el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral en donde no consta la calidad del nombramiento y se consignó que era docente de primaria.19 iii) Mediante el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del municipio de Yumbo, Valle del Cauca, hizo constar que el señor Guillermo Fernández se vinculó, en propiedad, a través del «acta [sic]» número 108 [sin fecha], desde el 3 de agosto de 1981, hasta, por lo menos, el 1 de enero de 2016, como docente nacional en propiedad de básica secundaria.20 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Folios 10 y 11. 18 Folios 19 al 21 y 22. 19 Folio 16. 20 Folios 13 al 15 12 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández En le mencionado formato se consignaron una serie de novedades denominadas, «incorporación», «continuidad» y «cambios de sueldo», de las que no se evidencia modificación en el tipo de vinculación primigenia. iv) El 11 de enero de 2019, la Secretaría de Educación del municipio de Yumbo, Valle del Cauca, por medio del Oficio 170.29.2018 del 20 de diciembre de 2018, certificó lo siguiente:21 Que una vez revisada la hoja de vida laboral del directivo docente Guillermo Fernández Maldonado, identificado con CC 14998872, se constató que: 1.
Fue nombrado como docente seccional en el Centro Docente San Judas Tadeo, mediante Decreto departamental No. 1328 de 1972, emanado de la gobernación del Valle del Cauca, posesionándose mediante acta No. 1469 de 1972, a partir del 29 de septiembre de 1972. Cargo que ocupó hasta el día 30 de agosto de 1973. Siendo esta una plaza de carácter departamental. 2.
Fue nombrado como rector en el Liceo Técnico Comercial Nocturno, mediante Decreto municipal 066 de 1981, emanado del municipio de Jamundí (V), posesionándose mediante acta No 108 de 1981, a partir del 3 de agosto de 1981. Cargo que ocupó hasta el día 15 de febrero de 1983. Siendo esta una plaza de carácter municipal. 3. Fue nombrado como directivo docente, supervisor al servicio del distrito educativo No 3 de Buenaventura (V), mediante decreto departamental No 424 de 1983, emanad de la gobernación del Valle del Cauca, posesionándose mediante acta No 550 de 1983, a partir del 25 de abril de 1983.
Cargo que ocupó hasta el día 17 de abril de 1984. Siendo esta una plaza de carácter departamental. 4. Fue trasladado al cargo de profesional universitario de educación al servicio de la división de pre escolar, en el distrito educativo No 3 de Buenaventura (V), mediante decreto departamental No 0483 de 1984, emanado de la gobernación del Valle del Cauca, posesionándose mediante acta No. 575 de 1984, a partir del 18 de abril de 1984.
Cargo que ocupó hasta el día 26 de febrero de 1991. Siendo esta una plaza de carácter departamental. 5. Fue nombrado como directivo docente, supervisor al servicio del distrito educativo No 1-A de Cali (V), mediante decreto departamental No 0227 de 1983, emanado de la gobernación del Valle del Cauca, posesionándose mediante acta No 792 de 1991, a partir del 27 de febrero de 1991.
Estando en este cargo, fue incorporado a la planta de cargos del municipio de Santiago de Cali, mediante acta No 2355 del 12 de diciembre de 2003, en virtud del proceso de descentralización del sector educativo surtido en el marco de la Ley 715 de 2001. Cargo que ocupó hasta el día 22 de enero de 2006. Siendo esta una plaza de carácter nacionalizada. 6.
Fue trasladado al mismo cargo de supervisor de educación al departamento del Valle del Cauca, mediando convenio inter administrativo entre las entidades 21 Folio 114 y reverso. 13 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández territoriales: departamento del Valle del Cauca y municipio de Santiago de Cali, por resolución No42.11.3.31.0730 de 2006, emanada del municipio de Santiago de Cali, tomando posesión del cargo mediante acta No 8586 de 2006, a partir del día 23 de enero de 2006.
Siendo esta una plaza de carácter nacionalizada. 7. Finalmente, en virtud del proceso de descentralización del sector educativo que se surtió en el municipio de Yumbo (V), el directivo docente, supervisor de educación Guillermo Fernández Maldonado, fue incorporado a la planta de cargos de esta entidad territorial, en la misma plaza, mediante acta de posesión de incorporación No 352 de 2015, desde el día 13 de enero de 2015.
Plaza de carácter nacionalizada, en la que ha laborado hasta la fecha actual. 2.3.2. Actuación administrativa i) El 26 de agosto de 2016, la UGPP profirió la Resolución RDP 31401 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por el demandante el 13 de abril de 2016, al argumentar que el certificado expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Yumbo del 22 de febrero de 2016, sobre el tiempo de servicio docente prestado desde el año 1981, da cuenta de una vinculación de carácter nacional, afirmación también contenida en el certificado de salarios.
Además, sostuvo que la certificación sobre el tiempo de servicio de los años 1972 a 1973 no contiene el tipo de vinculación, por lo que no existe certeza del carácter territorial del nombramiento.22 ii) Los días 28 de octubre 29 de noviembre de 2016, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 41083 y RDP 44784, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.23 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la 22 Folios 24 al 28. 23 Folios 33 al 38. 14 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda al observar las siguientes circunstancias.
El primer requisito estudiado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia de jubilación es el relativo a contar con una vinculación de carácter territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, exigencia que la Sala estima insatisfecha por parte del accionante, pues a pesar de que en la certificación 170.29.2018 del 20 de diciembre de 2018, allegada por el municipio de Yumbo en el trámite de la primera instancia, se consigna que la primera relación laboral del accionante en calidad de docente fue de carácter departamental, lo cierto es que el acto de nombramiento correspondiente señala lo contrario.
Así, de acuerdo con el Decreto 1328 del 9 de octubre de 1972, la designación como educador del señor Guillermo Fernández se efectuó en el programa de educación para adultos del Centro Nocturno San Judas Tadeo, en calidad de docente nacional, tal como puede corroborarse de la lectura de dicho acto administrativo: 15 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández De ese modo, a pesar de que la designación fue realizada por el gobernador del departamento del Valle del Cauca de la época, el acto administrativo es claro en señalar que el señor Fernández Maldonado tiene la categoría de docente nacional, información que cobra mayor relevancia si se toma en consideración que cada uno de los docentes fue categorizado en el mencionado Decreto, de acuerdo con su calidad, es decir, nacional o departamental.
De acuerdo con lo anterior, para el nominador fue importante dejar constancia en el acto de nombramiento en qué condición se efectuó la designación de cada uno de los docentes; al paso que el carácter de maestro territorial no está dado, de manera estricta, por el nivel funcional del nominador, sino que dicha circunstancia debe ser definida de manera íntegra teniendo en cuenta, por ejemplo, el lugar de desempeño de las funciones o los dineros con los que era financiado el docente.
Por tal razón, el hecho de que un educador haya sido nombrado por un nominador territorial, no implica, indefectiblemente, que el empleado tenga la misma categoría, pues, como se indicó previamente, es necesario evaluar conjuntamente otra serie de circunstancias que pueden extraerse, mayoritariamente, del acto de nombramiento. En ese sentido, la calidad territorial o nacional de un docente se prueba, idóneamente, con el acto de nombramiento que, en este caso, da cuenta de una vinculación laboral de carácter nacional; conclusión que se apoya, además, en el contenido de los Formatos Únicos para la Expedición de Certificados de Historia Laboral que fueron citados en el acápite de hechos probados en los que se consignó la calidad de docente nacional del señor Guillermo Fernández.
Además, en caso de haber tenido la calidad de educador departamental que se alega, ello habría sido consignado en el mencionado acto de nombramiento, tal como sucedió con otros docentes designados en el mismo documento, es decir, no se encontró razón alguna para que, en caso de ser docente departamental como se 16 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández sostiene, se le haya citado como nacional cuando a muchos otros sí se les dio la categoría de territorial; más aún si se tiene en cuenta que el contenido del Decreto 1328 de 1972 no ha sido discutido por el demandante, pues no ha mostrado ningún inconformismo con la información allí consignada.
Ahora, la Sala no desconoce las afirmaciones del certificado laboral allegado por el municipio de Yumbo, en el que se indica que la relación laboral que tuvo lugar entre los años 1972 y 1973 fue de carácter territorial; sin embargo, como se indicó párrafos arriba, la idoneidad probatoria para acreditar este hecho recae preferiblemente en el acto de nombramiento, al ser el documento que contiene las condiciones primigenias de la vinculación. En tales condiciones, esta Subsección recuerda que en otras oportunidades, ante la imposibilidad material de tener acceso al acto de nombramiento, se ha dado pleno valor probatorio a certificaciones como la aquí discutida, las cuales han sido analizadas de manera conjunta con otros documentos, de modo que se ha logrado llegar al convencimiento de las calidades territoriales o nacionales de un docente; no obstante, en esta oportunidad, tanto el acto de nombramiento como los aludidos formatos únicos para certificaciones dan cuenta de una relación laboral de carácter nacional entre el accionante y el Estado.
Así, son mayores y más idóneos, probatoriamente hablando, los documentos que refieren la calidad de docente nacional del señor Guillermo Fernández entre los años 1972 a 1973, razón por la cual no puede tenerse por cumplido el requisito de contar con una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues no se señaló ni probó contar con otra relación laboral distinta a la ya analizada, antes de la fecha mencionada.
Por tales razones, al ser la referida exigencia un requisito sine qua non para la adquisición del derecho a una pensión gracia de jubilación y no encontrarse probado su cumplimiento, carece de propósito efectuar el estudio de los demás requisitos, pues, aunque se encontraran acreditados seguiría sin haber lugar al reconocimiento 17 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández pensional pedido; en ese sentido, debe revocarse la sentencia objeto de apelación y, en consecuencia, negarse las pretensiones de la demanda. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,24 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que el señor Guillermo Fernández Maldonado no tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación por no estar probado de manera idónea la existencia de una vinculación laboral como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que se revocará la sentencia apelada y se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 2 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia: Segundo. Negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Guillermo Fernández Maldonado en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 19 Radicación: 76001 23 33 000 2017 00181 01 (5473-2019) Demandante: Guillermo Fernández Tercero. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.