Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali Tema: Apelación de auto que negó llamamiento en garantía __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 1 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó el llamamiento en garantía solicitado por la parte demandada a la Nación, Presidencia de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1 Pretensiones 1. Gloria Aminta Escobar Cruz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 2083 del 22 de agosto de 2014, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cali, Valle del Cauca y 5021 del 21 de agosto de 2015, emitida por la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, mediante las cuales se negó la reliquidación y pago retroactivo e indexado, intereses moratorios y de sanciones por el no pago de todas las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario mensual de la accionante, incluyendo la prima especial de servicios de que trata la Ley 4ª de 1992. 1 En adelante CPACA 2 Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz 2.
Como restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación y el pago del retroactivo, debidamente indexado de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir, con inclusión de los intereses moratorios y las sanciones por mora, calculados con base en el 100% de su salario mensual, incluyendo la prima especial de servicios regulada en la Ley 4ª de 1992 como factor salarial. 1.2.
La solicitud de llamamiento en garantía 3. La Rama Judicial llamó en garantía al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Presidencia de la República, por considerar que el mencionado ministerio es el encargado de gestionar los recursos públicos de la Nación, desde la perspectiva presupuestal y financiera y porque la Presidencia, como autoridad del ejecutivo, es quien tiene la competencia para fijar la escala salarial de los servidores públicos2. 1.3.
La providencia recurrida 4. Mediante auto de 1 de marzo de 20193, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó el llamamiento en garantía solicitado por la demandada al considerar que la Presidencia de la República no tiene dentro de sus funciones constitucionales y legales la de determinar la planta de cargos de la Rama Judicial ni su disposición presupuestal, pues ello opera por ley, por ende, resultaba improcedente el llamamiento en garantía. 5.
En cuanto al llamamiento formulado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se indicó que pese a que es cierto que esa entidad tiene a su cargo la elaboración y administración del presupuesto general de la Nación cada año, no lo es menos que, una vez aprobadas las partidas correspondientes mediante ley, su ejecución compete a cada entidad, en el caso de la Rama Judicial, es esta la encargada de ejecutar los recursos asignados para su funcionamiento, y no el Ministerio de Hacienda, en consecuencia, el llamamiento no prospera. 1.4.
El recurso de apelación 6. La entidad demandada interpuso recurso de apelación4 contra la anterior decisión, al considerar que las entidades llamadas en garantía si deben responder por la eventual condena en el asunto de la referencia por las siguientes razones: 7. En cuanto a la Presidencia de la República, indicó que al expedirse la Ley 4ª de 1992, el legislador otorgó al gobierno nacional la facultad para fijar el régimen 2 Folios 2 a 4, cuaderno llamamiento en garantía, proceso 76-001-23-31-000-2016-00241-00, aplicativo Samai. 3 Folios 6 a 10, cuaderno llamamiento en garantía, proceso 76-001-23-31-000-2016-00241-00, aplicativo Samai. 4 Folios 14 a 19, cuaderno llamamiento en garantía, proceso 76-001-23-31-000-2016-00241-00, aplicativo Samai. 3 Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz salarial y prestacional de los empleados públicos, en consecuencia, la competencia para determinar los salarios y prestaciones de los servidores judiciales recae exclusivamente en aquel, el cual, con fundamento en la Constitución y la ley, establece dichas asignaciones sin participación funcional de la Rama Judicial, entidad que se limita a la aplicación de los actos administrativos proferidos por la autoridad competente.
Por lo anterior, la defensa de la legalidad de los decretos hoy cuestionados está en cabeza del ejecutivo, por ser los generados de los mismos y reposar los antecedentes que dieron lugar a su expedición en sus archivos, por ende, en caso de que prosperen las pretensiones, implicaría necesariamente la aplicación de la Ley 4ª de 1992. 8.
Frente al Ministerio de Hacienda, señaló que las apropiaciones presupuestales para el pago de acreencias laborales por nómina se realizan con base en los decretos expedidos por el gobierno nacional que regulan la forma de liquidación y la cuantía de cada una de las obligaciones, por lo que de accederse a las pretensiones de la demanda implica reconocer un mayor valor en la asignación de la demandante, lo que hace necesario que el ministerio garantice la disponibilidad de los recursos presupuestales requeridos por la Rama Judicial para atender dicho pago.
Pese a que se ha solicitado a ese ministerio de manera reiterada los recursos presupuestales para tales efectos, estos no han sido dispuestos y apropiados. Ahora, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no se ha pronunciado sobre los efectos vinculantes de la sentencia del 29 de abril de 20145 ni sobre la solicitud de adición de recursos para cubrir las obligaciones que se pudieran derivar de ese fallo.
Por todo lo anterior, se debe acceder a la solicitud de vinculación del Ministerio como llamado en garantía. 9. Por último, en cuanto a la Nación, Departamento Administrativo de la Función Pública, se indicó que esta entidad fungió como parte dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 en el que el Consejo de Estado profirió la sentencia del 29 de abril de 2014, mediante la cual se declaró la nulidad de las normas que regulaban la prima especial de servicios para determinados servidores públicos, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 expedidas por el gobierno nacional. 10.
Esa entidad es la competente para fijar las políticas en materia salarial y prestacional en el sector público, por ende, la Rama Judicial le consultó sobre los efectos de la citada declaratoria de sentencia del 29 de abril de 2014 frente a la disposición salarial vigente para el año 2014, frente a lo cual indicó en comunicación del 17 de abril de 2015 que las decisiones tomadas dentro del marco del medio de control de nulidad simple, se limitaron «a decretar o no la nulidad del acto impugnado y por tanto, no puede imponer condenas pecuniarias, ni sustituir la decisión por otra, ni rehacer el acto, ni imponer medidas distintas a las atinentes a la propia nulidad». 5 Consejo de Estado, Sala de Conjueces, sentencia del 29 de abril de 2014, Rad.11001-03-25-000-2007-00067- 00. 4 Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 11. De conformidad con lo establecido en los artículos 125, literal g), 150, 243, numeral 6, y 244, numeral 2, del CPACA, esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la Rama Judicial. 2.2. Problema jurídico 12. Se circunscribe a establecer si ¿es procedente aceptar la solicitud de llamamiento en garantía realizada por la demandada respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Presidencia de la República? Con miras a resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará sobre el llamamiento en garantía y el caso concreto. 2.3.
Llamamiento en garantía 13. El artículo 225 del CAPACA regula la figura jurídica del llamamiento en garantía, así: «Artículo 225. Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación. El llamado, dentro del término de que disponga para responder el llamamiento que será de quince (15) días, podrá, a su vez, pedir la citación de un tercero en la misma forma que el demandante o el demandado.
El escrito de llamamiento deberá contener los siguientes requisitos: 1. El nombre del llamado y el de su representante si aquel no puede comparecer por sí al proceso. 2. La indicación del domicilio del llamado, o en su defecto, de su residencia, y la de su habitación u oficina y los de su representante, según fuere el caso, o la manifestación de que se ignoran, lo último bajo juramento, que se entiende prestado por la sola presentación del escrito. 3.
Los hechos en que se basa el llamamiento y los fundamentos de derecho que se invoquen. 4. La dirección de la oficina o habitación donde quien hace el llamamiento y su apoderado recibirán notificaciones personales. El llamamiento en garantía con fines de repetición se regirá por las normas de la Ley 678 de 2001 o por aquellas que la reformen o adicionen». 5 Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz 14.
Así las cosas, el llamamiento en garantía es una figura jurídica en virtud de la cual una de las partes procesales, previa acreditación de un vínculo legal o contractual, solicita la intervención de un tercero con el fin de que se haga cargo del pago o el reembolso, total o parcial, de la reparación de un perjuicio que tuviere que hacer como consecuencia de un fallo condenatorio. 15.
La solicitud de llamamiento en garantía debe contener: i) el nombre del llamado; ii) la indicación del domicilio o residencia de este; iii) los hechos en los que sirven de base al llamamiento y sus fundamentos jurídicos; y iv) la dirección de notificaciones del llamante. 16. En relación con esta figura jurídica, el Consejo de Estado indicó que si «el juez señala que (…) no existe una relación sustancial entre el llamante y el llamado, o no encuentra un nexo causal entre la responsabilidad del llamado con lo que se debate en el proceso, el funcionario deberá negar(lo) (…) por improcedente, con el fin de optimizar los tiempos procesales, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 12 y 13 del artículo 3 del ( )» CPACA6. 3.
Caso concreto 17. La Sala advierte que revisado el escrito de llamamiento en garantía, así como el auto del 1 de marzo de 2019, las únicas entidades que la demandada llamó en garantía y frente a las que se negó dicho llamamiento fueron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República. En ese sentido, a pesar de que en el escrito de apelación se refirió al Departamento Administrativo de la Función Pública como uno de los llamados en garantía y de que el a quo en el auto que concedió el recurso también lo señaló como una de las entidades frente a la cual se negó el llamamiento, esta Sala se limitará a pronunciarse sobre el llamamiento en garantía únicamente respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Presidencia de la República. 18.
Precisado lo anterior, se encuentra que la entidad demandada consideró que la Presidencia de la República debe ser llamada en garantía, ya que la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores judiciales recae exclusivamente en el gobierno nacional, en virtud de la facultad otorgada por la Ley 4ª de 1992, sin que la Rama Judicial tenga participación en dicho proceso.
Asimismo, sostuvo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe ser llamado en garantía por ser la entidad que dispone y administra el presupuesto nacional. 19. Ahora, de conformidad con el artículo 225 del CPACA, el llamamiento en garantía procede cuando quien lo promueve acredita la existencia de una relación legal o 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto de 19 de febrero de 2018, expediente 66001-23-33-000-2014-00408-01(2510-17), M.P. César Palomino Cortés 6 Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz contractual previa con el tercero llamado, que le permita exigirle la reparación integral de los perjuicios sufridos o el reembolso total o parcial del pago que eventualmente deba efectuar en virtud de una sentencia adversa. 20.
En el caso bajo estudio, no se configura dicha relación habilitante, en la medida en que los argumentos expuestos por la demandada se limitan a señalar competencias generales atribuidas constitucional y legalmente al Gobierno Nacional y al Ministerio de Hacienda, sin acreditar la existencia de un vínculo jurídico específico que comprometa la responsabilidad patrimonial directa de tales entidades frente a la eventual condena que pudiera recaer sobre la Rama Judicial. 21.
En efecto, ni la Presidencia de la República ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene dentro de sus funciones constitucionales y legales crear o modificar la planta de cargos de la Rama Judicial ni ejecutar directamente los recursos del presupuesto asignado a dicha rama del poder público, ya que esto le corresponde solo a la ley.
Ahora, aunque el ministerio señalado dispone y administra el presupuesto nacional anual, una vez este se aprueba y asigna a la Rama Judicial es esta la responsable de ejecutarlo, por ende, no puede pretenderse trasladar la responsabilidad derivada de la administración y ejecución de los recursos presupuestales al Ministerio de Hacienda, cuando dicha facultad se ejerce exclusivamente dentro del ámbito de competencia de la Rama Judicial, a través de sus órganos administrativos. 22.
Por lo anterior, no resulta viable acceder al llamamiento en garantía solicitado, ya que no basta con señalar competencias genéricas en cabeza de las entidades llamadas para justificar su vinculación al proceso, especialmente cuando no se evidencia que dichas competencias hayan sido ejercidas de forma tal que genere una responsabilidad directa o subsidiaria en los hechos que dan origen a la presente controversia.
El llamamiento en garantía no puede convertirse en un mecanismo para diluir la responsabilidad de la entidad demandada en perjuicio de terceros ajenos al vínculo jurídico sustancial en disputa. 23. Ahora, el llamamiento en garantía también esta desarrollado en el artículo 61 del Código General de Proceso, aplicable supletoriamente al contencioso administrativo, en el que se dispuso que la procedencia de esta figura en aquellos casos en que se discutan actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, deba resolverse de manera uniforme, y en los que no sea posible decidir de fondo sin la comparecencia de todas las personas que sean sujetos de tales relaciones jurídicas o que hayan intervenido en los actos correspondientes. 24.
Para que proceda el llamamiento en garantía en estos términos, deben concurrir simultáneamente dos requisitos: uno positivo, consistente en que la materia debatida deba resolverse de manera uniforme por disposición legal o por la 7 Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz naturaleza misma del acto jurídico; y otro negativo, en el sentido de que no sea posible adoptar una decisión de fondo sin la presencia de todas las partes involucradas en dicha relación o acto jurídico. 25.
En este caso, ninguno de estos requisitos se encuentra acreditado. De un lado, no existe una disposición legal ni una relación jurídica que exija una decisión uniforme entre la Rama Judicial, la Presidencia de la República o el Ministerio de Hacienda, ni se discute un acto complejo que involucre de manera inseparable a dichas entidades y, de otra parte, la decisión de fondo sobre los hechos aquí planteados puede adoptarse válidamente únicamente respecto de la Rama Judicial, sin que se afecte la integridad del fallo ni se vulnere el derecho de defensa o contradicción de los terceros eventualmente llamados en garantía. 26.
Ahora, se destaca que en casos de contornos similares al presente esta Sección [Sala de Conjueces] ha decidido negar el llamamiento en garantía efectuado por la Rama Judicial. Al respecto, se ha indicado lo siguiente: Descendiendo al fondo del tema sub judice, esta Sala confirmará el Auto proferido en primera instancia el 1º de marzo de 2019, mediante el cual se negó el llamamiento en garantía y la vinculación como litisconsorte necesario de la Presidencia de la República, del Ministerio de Hacienda y del Departamento Administrativo de la Función Pública. «El llamamiento en garantía, consagrado en el artículo 61 del Código General de Proceso, se abriría paso si hubiese lugar a “actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos”.
Destáquese que se exigen dos requisitos al mismo tiempo, uno positivo y otro negativo, para que haya lugar al llamamiento en garantía: - Que por la naturaleza del acto o por disposición legal es necesario resolver de manera uniforme. - Que si no comparecen todos los llamados a responder no es posible resolver el tema. En este caso no está presente ninguno de estos dos requisitos, porque bien se podría condenar a la sola rama judicial por los hechos de esta demanda, y la sentencia quedaría completa.
De hecho es la regla general. En efecto, en miles de casos similares, de los cuales conoce la Sección Segunda del Consejo de Estado, nunca ha sido necesario integrar el contradictorio en estos casos concretos. No hay que olvidar que la Nación es una sola y la personalidad jurídica de la Nación es una sola. Su presupuesto también es uno solo.
Pero, de conformidad con el artículo 113 de la Constitución, existe separación de poderes para poder especializar las tareas estatales. Esa separación de poderes no significa que cada vez que se demanda a una rama del poder tenga que llamarse en garantía a las otras dos ramas o a los demás órganos electorales y de control fiscal y disciplinario del Estado.
Esta lectura laxa o amplia, que hace la apelante, no debe ser acogida en un marco de racionalidad. La 8 Radicación: 76001-23-33-000-2016-00241-02 (2052-2022) Demandante: Gloria Aminta Escobar Cruz lectura al respecto debe ser por el contrario rigurosa y restrictiva: se debe demostrar el nexo que conduzca a una obligatoriedad de concurrencia por la parte pasiva de un litigio, como muy bien lo expresó el Magistrado Ponente en la primera instancia, razón por la cual sus dichos serán confirmados». 27.
De conformidad con lo expuesto, se concluye que en el presente asunto no se cumplen los presupuestos legales exigidos para que proceda la solicitud de llamamiento en garantía formulada por la Rama Judicial respecto de la Presidencia de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por ende, se confirmará el auto del 1 de marzo de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó el citado llamamiento.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 1 de marzo de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por los motivos expuestos en esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Una vez en firme este auto, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo pertinente.
Cuarto. Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMOR / DFMS