CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., Expediente: 11001031500020200189300 Accionante: Carmen Amparo Ponce Delgado Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Conjueces Proceso: Acción de Tutela ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia en la acción de tutela de la referencia, en los términos que siguen.

ANTECEDENTES Carmen Amparo Ponce Delgado adelantó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2014-00179, en el cual solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que le negaron la inclusión de la prima especial y la bonificación por compensación como factores salariales para liquidar las cesantías que le correspondían por haberse desempeñado como magistrada del Tribunal Administrativo del Cauca durante el año 2012.

Tales actos administrativos son los tres siguientes: (i) la Resolución 1581 de 31 de diciembre de 2012 proferida por la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán, (ii) la Resolución 318 del 4 de abril de 2013 por la cual la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán resolvió el recurso de reposición y concedió el de apelación y (iii) la Resolución 4873 del 25 de septiembre de 2013 mediante la cual la Directora Ejecutiva de Administración Judicial resuelve el recurso de apelación. En primera instancia el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, en sentencia del 10 de diciembre de 2015, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó a la Rama Judicial a reliquidarle y pagarle a la demandante el auxilio de cesantías correspondiente al año 2012, “incluyendo el valor que a título de PRIMA ESPECIAL equivalente al 30% de la asignación básica mensual, percibida durante el mismo periodo”, y negar las demás pretensiones de la demanda.

Y en segunda instancia el Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 28 de octubre de 2019, cual revocó el fallo del a quo y en su lugar negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial “ni puede tenerse en cuenta para la liquidación de prestaciones sociales diferentes a las pensiones de jubilación o vejez”.

A raíz de lo anterior, Ponce Delgado interpuso una acción de tutela contra esa sentencia de segunda instancia, cuyas pretensiones fueron las siguientes: 1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia y acceso a la administración de justicia de la doctora Carmen amparo Ponce Delgado y en consecuencia, 2.

Se declare que la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA – SALA DE CONJUECES, de 28 de octubre de 2019 (notificada el 20 de noviembre de 2019), mediante la cual revocó la sentencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán de 10 de diciembre de 2015, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. 3.

Se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA – SALA DE CONJUECES, que profiera nueva providencia en la que se tenga como fundamento la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado – Sala de Conjueces, de 2 de septiembre de 2019 (adicionada el 7 de octubre de 2019), expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02, actor: Joaquín Vega Pérez, la cual establece los parámetros de interpretación para la toma de decisiones en cuanto a la prima especial de los funcionarios destinatarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Como argumento expone la accionante que, conforme a la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, se cumplen en su criterio los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, así como una de las causales específicas de procedibilidad, a saber, se desconoce el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019 (adicionada el 7 de octubre de 2019), expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02, en la que se concluyó que la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un incremento del salario y en consecuencia el funcionario judicial “tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial”.

CONSIDERACIONES Competencia La Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 1º del Decreto 1983 de 2017, según el cual “Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada”.

Una vez repartida la demanda, los señores Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestaron su impedimento para conocer de este proceso. Se realizó un primer sorteo de conjueces y se designó un Conjuez Ponente, quien lamentablemente falleció (q.e.p.d.). Fue necesario entonces realizar un segundo sorteo de conjueces, del cual surgió esta Sala de Conjueces.

Y esta Sala de Conjueces, después de aceptar los impedimentos, mediante Auto del 7 de marzo de 2022, admitió la demanda y ordenó notificarla a la parte demandada y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), al tiempo que dispuso allegar los antecedentes que reposan en el expediente que dio origen al fallo de tutela, por Auto del 15 de marzo de 2022.

El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿procede la acción de tutela para amparar los derechos fundamentales de Carmen Amparo Ponce Delgado, presuntamente violados por el Tribunal Administrativo del Cauca al negar aplicar un precedente jurisprudencial (Sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado) sobre los efectos salariales y prestacionales de la prima especial de servicios a la que la actora en su calidad de Magistrada de Tribunal del Cauca tendría derecho? La argumentación de la Sala La Sala en primer lugar estudiará si se cumplen los requisitos genéricos y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y en segundo lugar abordará el estudio del caso concreto.

Los requisitos genéricos y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Dispone al artículo 86 de la Constitución Política que toda persona tendrá derecho a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o, que existiendo otro mecanismo, sea utilizada como medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La doctrina ha señalado al respecto lo siguiente: La acción de tutela puede ser definida como una acción judicial autónoma, de origen constitucional, para la protección inmediata y concreta de los derechos fundamentales, en los casos en los que no exista otro medio de defensa judicial… La acción de tutela no es un recurso sino una acción constitucional, judicial, preventiva o restitutiva, no indemnizatoria, y que opera como remedio inmediato para pretensiones concretas… Características de la tutela: es informal, sumaria, eficaz, preferente, gratuita, inmediata, a instancia de parte, de impulso oficioso, no rogada, desistible, no suspendible e irrepetible… La acción de tutela tiene limitaciones.

Ella es accesoria o subsidiaria, lo cual significa que la tutela no procede cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo el caso de la tutela transitoria para evitar un perjuicio irremediable o cuando el otro medio de defensa es ineficaz En otras palabras, la tutela no procede en lugar de, además de, al tiempo con o después de los otros medios de defensa judicial.

No. La tutela sólo procede a falta de esos otros instrumentos defensivos de orden judicial. Ahora bien, tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, el criterio reiterado y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Los requisitos generales de procedibilidad son concurrentes, o sea exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los seis siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada en el marco de una acción de tutela. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.

Una vez cumplidos todos los requisitos generales anteriores, se pasa a estudiar si la providencia judicial atacada incurre en al menos una de las causales específicas de procedibilidad. Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.

Basta que se constate uno solo de los siguientes ocho defectos para que el amparo constitucional se abra paso. Estas causales son las siguientes: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, que opera cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, que se origina cuando se decide con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, que tiene lugar cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y ese engaño lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial; y h) violación directa de la Constitución Política.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar la negación del amparo impetrado. Análisis del caso concreto a la luz de los requisitos anteriores En primer lugar se estudiará si se cumple el requisito de subsidiariedad y en segundo lugar se abordará el análisis de la relación entre prima especial de servicios y la bonificación por compensación. La subsidiariedad Esta Sala observa que aquí no se cumple el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, en la medida en que existe otro medio de defensa judicial que desplaza el amparo constitucional, para el caso la extensión de jurisprudencia, consagrada en los artículos 10, 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011.

Recuérdese que la tutela no procede en lugar de, además de, al tiempo con o después de los otros medios de defensa judicial, sino sólo procede a falta de esos otros instrumentos defensivos de orden judicial. Así las cosas, basta que haya un solo dispositivo alternativo de defensa judicial, para que la tutela sea improcedente. Y en este caso la extensión de jurisprudencia sería procedente interponerla, abstracción hecha de si tiene o no vocación de prosperidad.

Esta Corporación señaló lo siguiente sobre la extensión de jurisprudencia: a) DEFINICIÓN: la extensión de jurisprudencia es un mecanismo orientado a asegurar la igualdad de trato administrativo y judicial a los usuarios que acrediten encontrarse en la misma situación de hecho y de derecho que otros usuarios a los que se le ha reconocido un derecho en una sentencia de unificación. b) FINALIDAD: el fin del legislador al consagrar la extensión de jurisprudencia fue descongestionar la justicia, garantizar el respeto del precedente judicial, asegurar la igualdad de trato para terceras personas y brindar seguridad jurídica. c) NATURALEZA: la extensión de jurisprudencia es un mecanismo administrativo y judicial al mismo tiempo, vale decir, es mixto, que procede a instancia de parte, de impulso oficioso, con términos reglados, sin recursos, que suspende temporalmente el conteo de la caducidad de los medios de control contenciosos, que busca hacer respetar un tipo especial de sentencias judiciales contenciosas y constitucionales, cuya tesis central (ratio decidendi) se extiende a terceras personas y que tiene el mismo efecto de la sentencia cuya jurisprudencia se extiende.

Si bien la ley habla de “solicitante” o “interesado”, y se cuida de denominar “demanda” al escrito de solicitud, “proceso” al trámite y “sentencia” a la decisión, la verdad es que cuando se tramita ante la administración es un procedimiento administrativo y cuando se tramita ante el Consejo de Estado es un proceso judicial. Pero se trata de un proceso judicial especial, que le confiere al usuario la posibilidad de acudir a este instituto en vez demandar directamente por los medios de control previstos en el CPACA, o sea que anticipa pero no duplica las acciones contenciosas, ya que el ejercicio de estas últimas impide el dispositivo de la extensión de jurisprudencia. Expresado en otras palabras, la extensión de jurisprudencia no duplica ni coexiste ni reemplaza ni suprime los otros medios de control del contencioso. d) CAUSAL DE PROCEDENCIA: la extensión de jurisprudencia aplica solo en el evento en que una persona se encuentre en la misma situación fáctica y jurídica en la que se encuentran otros usuarios que vieron reconocidos sus derechos en una sentencia de unificación. e) LEGITIMACIÓN: tienen legitimidad por activa para solicitar la extensión de jurisprudencia los usuarios de la justicia que buscan el reconocimiento de un derecho por encontrase en la misma situación fáctica y jurídica de otros usuarios que vieron reconocidos sus derechos en una sentencia de unificación. f) REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD ANTE LA ADMINISTRACIÓN: antes de recurrir al juez contencioso, el tercero que pretende que se le extienda una jurisprudencia de unificación tiene la carga procesal de agotar un trámite administrativo ante las autoridades estatales, que debe cumplir los siguientes requisitos, como lo ha indicado la jurisprudencia: “i) presentar la petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho; ii) que no haya operado la caducidad del medio de control que procedería; iii) justificar de manera razonada las circunstancias por las que el peticionario considera se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho resuelta en la sentencia invocada; iv) presentar las pruebas que el peticionario tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer en caso de comparecer a un proceso; y v) copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor… (pasos siguientes:) i) una vez presentada la petición de extensión ante la autoridad pública competente esta debe solicitar concepto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos previstos en el artículo 614 del Código General del Proceso; y ii) una vez recibido el concepto o vencido el término para rendirlo la entidad competente cuenta con el plazo de treinta días (30) para negar o conceder la petición”.

La solicitud suspende temporalmente el conteo de la caducidad de los medios de control consagrados en el CPACA. La administración podrá aceptar o negar la solicitud; si la acepta, allí termina todo; si por el contrario niega la extensión jurisprudencial, solo podrá invocar una de estas dos causales, que según la jurisprudencia de la Corporación son taxativas: cuando se requiera surtir un período probatorio o cuando la situación del solicitante es distinta.

Y esta negativa abre la puerta para recurrir al contencioso. g) JUEZ COMPETENTE: solo el Consejo de Estado es competente para conocer por vía judicial de la extensión de jurisprudencia consagrada en el CPACA. h) OPORTUNIDAD: la oportunidad para recurrir ante el Consejo de Estado para solicitar la extensión de jurisprudencia, una vez agotado el requisito de procedibilidad ante la administración, es de 30 días, contados a partir de la decisión de la administración de negar la extensión jurisprudencial. i) SENTENCIAS SUCEPTIBLES DE EXTENSIÓN JURISPRUDENCIAL: son siete las sentencias susceptibles de la extensión de jurisprudencia, a saber: (i) las de unificación de la Corte Constitucional y las del Consejo de Estado (ii) sobre unificación por importancia jurídica o trascendencia económica o social, (iii) sobre temas que es necesario unificar o sentar jurisprudencia, (iv) sobre recursos extraordinarios, (v) sobre la revisión eventual en los casos de las acciones populares y de grupo, (vi) sobre las sentencias anteriores para precisar su alcance; y (vii) sobre divergencias en la aplicación de las sentencias anteriores. j) TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO: del escrito de solicitud de extensión de jurisprudencia que presente el interesado se le da traslado a la administración por 30 días, vencidos los cuales se cita a audiencia de alegatos y sentencia, que tendrá lugar dentro de los 15 días siguientes.

El Consejo de Estado puede aceptar o negar la extensión de jurisprudencia, en este último caso por las siguientes causales: (i) la existencia de caducidad; (ii) si se advierte la necesidad de surtir un periodo probatorio; (iii) si la situación del solicitante es distinta a la de la sentencia invocada; (iv) si la sentencia comparable no es de unificación; y (v) si existen motivos para cambiar la posición jurisprudencial que el administrado pretende que se le extienda.

Si se acepta la extensión de jurisprudencia y se reconociere un derecho patrimonial que fuere necesario pagar, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere, que deberá ser promovido dentro de los 30 días siguientes; pero si se negare la extensión de jurisprudencia se abren dos hipótesis diferentes: de un lado, si el mecanismo para reclamar el derecho fuere la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva de fondo; de otro lado, si el mecanismo para reclamar el derecho fuere diferente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o si ya existiere decisión de fondo de la administración, se reanudarán los términos para demandar. k) EFECTO DE LA DECISIÓN QUE EXTIENDE LA JURISPRUDENCIA: la decisión del Consejo de Estado de extender la jurisprudencia tiene los mismos efectos del fallo aplicado, es decir, tiene carácter de cosa juzgada y de fuerza vinculante.

Así las cosas, la señora Carmen Amparo Ponce Delgado ha debido recurrir a la extensión de jurisprudencia, en vez de la acción de tutela. Como no lo hizo, el amparo se declarará improcedente. Los nexos entre prima especial y bonificación por compensación Si bien lo dicho basta, esta Sala estima que no sobra recordar que la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, opera solo para los jueces, no para magistrados, para los cuales opera un dispositivo mucho más favorable, como es la bonificación por compensación, consagrada en el Decreto 610 de 1998.

Por consiguiente, así como un juez no puede pedir la bonificación por compensación, así mismo un magistrado no puede solicitar la prima especial de servicios. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Declarar IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Carmen Amparo Ponce Delgado, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Notificar la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.

CUARTO: Si no fuere impugnada la presente decisión, envíese la misma a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese y cúmplase NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez