CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Bogotá D. C., once (11) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 730012333000201700229 01 (5637-2018) Demandante: Amanda del Pilar Guzmán Cardona Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante, contra la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., la señora AMANDA DEL PILAR GUZMÁN CARDONA, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad del Oficio SDAG-TH:6000014-040 del 18 de enero de 2016, expedido por el profesional de Gestión II, Sección de Talento Humano Seccional Tolima de la Fiscalía General de la Nación. A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente: [S]e condene a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a mi poderdante desde 01 de Junio de 1994 hasta la fecha y en adelante mientras permanezca vinculada, la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico, prevista en el art.14 de la ley 4 de 1992, como agregado, adición o incremento a la remuneración básica mensual, que hasta ahora no se le ha reconocido ni pagado.
TERCERA: Que igualmente […] se condene […] a reliquidar, reconocer y pagar a mi poderdante desde 01 de Junio de 1994 hasta la fecha y en adelante, todas sus pretensiones sociales, salariales y laborales, primordialmente, la seguridad social en pensión y en salud y demás emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, más la prima especial mensual, con carácter salarial, equivalente al 30% de la asignación básica mensual.
CUARTO: Que […] se condene […] a reliquidar, reconocer y pagar a mi poderdante desde 01 de Junio de 1994 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales, primordialmente la relativa a la seguridad social en salud y pensión existente entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la administración y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones y seguridad social incluyendo con carácter salarial, la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en la ley 4ª de 1992.
QUINTA: Que […] se condene […] a ajustar y actualizar los valores reclamados de acuerdo al índice de precios al consumidor, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con el Art. 187 del CPACA. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 2 de agosto de 2018, declaró probada la excepción de prescripción de la reliquidación de las prestaciones sociales de la señora Amanda del Pilar Guzmán Cardona, reclamadas a partir de 1994 y negó las súplicas de la demanda.
EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: Indicó que los fiscales que se acogieron al Decreto 453 de 1993 y los que ingresaron con posterioridad a la vigencia de esta norma, en ningún momento fueron excluidos de la prima creada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992.
Subrayó que de hecho las Leyes 332 de 1996 y 476 de 1998 señalaron de manera clara que este beneficio se debía extender a estos servidores públicos, otorgándole un carácter salarial para efectos pensionales. De igual manera, precisó que no es cierto que la prima especial carezca de fundamento legal por el hecho de que no se haya previsto desde el 2003 en los decretos del Presidente que desarrollan la Ley 4ª de 1992.
Lo sostenido lo sustenta en dos argumentos: 1. Los decretos 1251 de 2009, 3901 de 2008 y 707 de 2009, equiparan el salario de un fiscal al del juez ante quien es delegado o ejerce funciones, de tal forma que generar un trato diferenciado es violatorio a todas luces del principio de igualdad; 2. El legislador hizo extensivo este emolumento a los fiscales, cuando en el artículo 1º de la ley 332 de 1996 se dispuso: “dicha prestación hará parte del ingreso base de liquidación de la pensión de los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, tanto para los funcionarios enlistados en el citado artículo 14 de la primera norma citada, como para los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual se harán las cotizaciones pensionales legalmente previstas.”.
Bajo esa misma línea argumentativa, indicó que no existe discusión en cuanto a que, a partir del 1 de enero de 2003, la Fiscalía General de la Nación ha liquidado las prestaciones de la demandante con base el 100% de su salario básico, empero, sí existe controversia respecto del no pago de la prima especial de que trata la Ley 4 de 1992, equivalente al 30% de la asignación mensual.
Finalmente, al eliminar el gobierno desde el año 2003 el concepto de prima especial de los decretos anuales a través de los cuales fija el régimen salarial para la Fiscalía General de la Nación, suprime un derecho reconocido legalmente, pues la demandante reitera lo sostenido en párrafos precedentes, para señalar que este emolumento está incuestionablemente reconocido por la ley.
Así las cosas, no puede generarse, en su opinión, la interpretación de que las sentencias del Consejo de Estado que anularon los decretos anteriores a esta fecha tuvieron el efecto de suprimir la prestación, pues lo que declararon las sentencias, es que la prima se debe reconocer y pagar “como agregado, adición o plus al salario”. CONSIDERACIONES Nota preliminar De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso.
Bajo el contexto reseñado, el expediente: i) Arribó a esta Corporación el 9 de noviembre de 2018 (fl. 282); ii) Mediante auto del 15 de enero de 2019, el magistrado sustanciador admitió el recurso de apelación (fl. 284); iii) A través de providencia del 24 de junio de 2021 la Subsección A de la Sección Segunda manifestó su impedimento para conocer el sub examine, y dispuso su envío a la Subsección B (fl. 300), quienes lo declararon fundado por medio de auto del 14 de octubre de 2021 y a su vez manifestaron su impedimento (fl. 302 a 303); iv) El 26 de enero de 2022 se realizó el sorteo de conjueces (fl. 304); v) Por medio de proveído 29 de abril de 2022 la Sala de Conjueces aceptó el impedimento (fl.308); vi) Por medio de auto del 29 de julio de 2022 el conjuez ponente ordenó correr traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para que presentaran sus correspondientes alegatos de conclusión (fl. 310); vii) La partes demandante y demanda presentaron alegatos de conclusión, (índice 47 y 48 de SAMAI) y vii) El agente del Ministerio Público guardó silencio (fl. 311).
El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a las siguientes preguntas: ¿Tiene derecho AMANDA DEL PILAR GUZMAN CARDONA al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Como problema jurídico asociado ¿Tiene derecho a la prima especial con posterioridad al 2003? Y, en caso afirmativo, ¿operó la prescripción en el sub lite? ANÁLISIS DE LA SALA Jurisprudencia vigente Para la Sala de Conjueces es claro que el asunto bajo estudio corresponde al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Consejero ponente: JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, del 15 de diciembre de 2020, radicación número: 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18)SUJ-023-CE-S2-2020, Actor: NAYIBE LORENA PÉREZ CASTRO, Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN; es así como la sentencia de unificación estableció la siguiente necesidad y derroteros para este clase de asuntos: “A. Justificación en el presente caso de la necesidad de unificación La parte apelante afirma que la sentencia recurrida yerra en su fundamentación y no ofrece claridad sobre los fiscales como destinatarios de la prima especial, pues no solo se desconoce la normatividad que impone el deber de dar un trato salarial igual a los jueces y fiscales, sino que adicionalmente omite lo dispuesto en las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998, normas que son claras, no sólo en reconocer expresamente la prima especial, sino también en darle carácter salarial.
Planteado en estos términos el recurso de apelación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, es consciente de la necesidad de generar un precedente judicial sobre prima especial que se aplique a las relaciones jurídicas entabladas al interior de la Fiscalía General la Nación al presentarse en este caso tres elementos diferenciales respecto de la sentencia de unificación que se profirió en 2019 para el caso de los jueces: 1.
La necesidad de determinar si los funcionarios que se acogieron al régimen consagrado en el Decreto 53 de 1993 o que ingresaron de forma posterior a su entrada en vigencia son o no destinatarios de la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992; 2. Pronunciarse respecto a la ausencia de reglamentación de la prima especial desde el año 2003 y si esta circunstancia implica imposibilidad de reconocimiento debido a la ausencia de un fundamento normativo suficiente, y; 3.
Determinar si en el caso de los fiscales la prima tiene carácter de factor salarial y, si es así, cual es el alcance sobre el reconocimiento de derechos prestacionales. Por estas razones, se advierte la necesidad de unificar la jurisprudencia respecto de un tema que, si bien a lo largo de los años ha sido objeto de distintas interpretaciones en el seno de esta Corporación, debe ser definido para evitar, de cara al futuro, posibles contradicciones en las sucesivas decisiones judiciales y garantizar así la igualdad y la seguridad jurídica del orden laboral administrativo.
De igual modo, es necesario armonizar la decisión con los pronunciamientos de la sección segunda en sede de nulidad simple y determinar lo referente a la aplicación del fenómeno de la prescripción.” (resaltados fuera de texto) De cara a los argumentos de la apelación, la sentencia de unificación citada dispuso en su parte resolutiva: “SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.” 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia vigente, y revisadas las probanzas obrantes en el dossier, la Sala arriba a las siguientes conclusiones: La demandante se vinculó a la Fiscalía General de la Nación el 1 de junio de 1994 y ha desempeñado los siguientes cargos: 2.
A Amanda del Pilar Guzmán Cardona, hasta el 2002 se le liquidaron las prestaciones no sobre el 100% de la asignación, sino sobre el 70%. Posteriormente, y dadas las particularidades de la regulación de la prima especial para la Fiscalía, a partir del 2003 no se le descontó de su salario y/o asignación básica el 30%, por lo que el 100% de lo que recibió lo hizo sin que se le diera a este porcentaje el carácter de prima especial.
En otros términos, se reconoció que el 30% que antes se descontaba es parte de la asignación salarial. 3. Al no haberse descontado del salario básico el 30% desde el año 2003, la liquidación de las prestaciones sociales se ha venido realizando sobre el 100% de la asignación básica. 4. No obstante, desde el año 2003 no se le ha reconocido a la actora la prima especial, es decir, no se ha pagado como sobresueldo el 30% de la asignación básica o salario.
Tal y como consta en los reportes de nómina obrantes en el expediente y, como lo afirma directamente la demandante en el recurso de apelación. 5. Lo anterior genera que se revoque la sentencia apelada, se declare la nulidad del acto administrativo demandado y se acceda parcialmente al consecuente restablecimiento del derecho. 6. El restablecimiento del derecho se traduce sólo en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial. 7.
Al no presentarse el indebido descuento del 30% del salario el restablecimiento no comprende una reliquidación de las prestaciones canceladas. 8. Ahora, teniendo en cuenta que, según la sentencia de unificación referida en párrafos precedentes, para la contabilización de la prescripción se observará en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, es razonable inferir que el reconocimiento de las sumas no pagadas se hará desde el 15 de enero de 2013, teniendo en cuenta que la reclamación se presentó el 15 de enero de 2016.
La prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial. 9.
Los valores, resultado de esta sentencia, deberán ser indexados y ajustados de acuerdo con lo regulado en el artículo 187 del CPACA; para ello, se aplicará la siguiente fórmula: R= R.H. Índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es dejado de percibir por concepto de prestaciones sociales, por el guarismo que resulta de dividir el índice de precios del consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago. 10.
No se condenará en costas procesales y agencias en derecho y, por tanto, se revocará lo decido por el a quo, como quiera que de lo establecido en la ley 1437 de 2011, no se desprende su imposición automática de estos emolumentos, sino que, por el contrario, se trata de una consecuencia jurídica por haber demostrado en el proceso una conducta temeraria o de mala fe de una de las partes, así como la existencia de pruebas sobre la causación de gastos que deben ser ponderados por el juez.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto por la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 15 de diciembre de 2020 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces (Ponente: JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, Exp. 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia proferida el 2 de agosto de 2018 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Tolima.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de todas aquellas acreencias laborales anteriores al 15 de enero 2013, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SDAG-TH:6000014-040 del 18 de enero de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho la consignación de la prima especial correspondiente al 30% del salario y/o asignación básica que corresponde a la demanda debidamente indexado, así como el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia SÉPTIMO: REVOCAR la condena en costas impuesta a la demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
OCTAVO
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez ponente Firmado electrónicamente MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Firmado electrónicamente Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.