Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 14 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Oliver Toro Portillo, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 044365 del 25 de noviembre de 2017, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP 020392 del 1 de junio de 2018, que 1 Folios 50 a 86. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a partir del 1 de marzo de 2015, fecha en que consolidó el estatus pensional, con inclusión de todos los factores salariales devengados, junto con las mesadas adicionales de junio y diciembre; ii) indexar la primera mesada pensional; iii) reajustar la prestación con base en el IPC2 o el incremento del salario mínimo, según sea más favorable al interesado; iv) pagar los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) actualizar el valor de las condenas con base en el IPC; y vi) sufragar los intereses moratorios a que haya lugar, al tenor de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló: i) El señor Oliver Toro Portillo nació el 10 de junio de 1953 y ha prestado sus servicios como docente durante más de 20 años de la siguiente forma: ✓ Departamento del Cauca, del 12 de mayo de 1980 al 22 de enero de 1995, nombrado por Resolución 024 del 10 de mayo de 1980, «expedida por el Ministerio de Educación Nacional». ✓ Municipio de Marinilla (Antioquia), desde el 1 de marzo de 1995 y hasta la fecha, nombrado por Decreto 144 del 9 de noviembre de 1995, expedido por el alcalde municipal. ii) El 24 de agosto de 2017, el actor solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada a través de las decisiones administrativas enjuiciadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 2 Índice de Precios al Consumidor. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Como tales se señalaron los artículos 2, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 84, 209 y 230 de la Constitución Política; 1613 y 1614 del Código Civil; 9 de la Ley 33 de 1968; 5 de la Ley 46 de 1971; 10 de la Ley 22 de 1973; 8 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 9 de la Ley 60 de 1993; 141, 142 y 279 de la Ley 100 de 1993; 33 de la Ley 734 de 2002; 81 de la Ley 812 de 2003; 3 y 42 de la Ley 1437 de 2011; 13 y 19 de la Ley 1755 de 2015; 29, 31 y 34 del Decreto Ley 3157 de 1968; 884 del Decreto Ley 410 de 1971; 10 del Decreto Ley 102 de 1976; 36 del Decreto Ley 2277 de 1979; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el Decreto 196 de 1995.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso que su representado cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, porque cuenta con más de 50 años de edad; ha prestado sus servicios como docente municipal por más de 20 años; se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980; y se ha desempeñado con idoneidad y buena conducta. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda en estos términos:3 i) Los actos enjuiciados se expidieron con respeto del ordenamiento superior, pues el actor laboró como docente nacional y, por lo tanto, no demostró haberse desempeñado durante 20 años como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado, conforme lo exige la normativa especial para acceder a la pensión gracia. ii) Se proponen las excepciones de ausencia de vicios en los actos administrativos demandados; inexistencia de la obligación y prescripción. 3 Folios 105 a 108. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 14 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) El demandante no demostró el carácter de la vinculación que tuvo con el departamento del Cauca, por lo que no es posible definir si fue territorial o nacionalizada, «pues solo se conoce que tomó posesión ante la Coordinación de Educación de la Prefectura Apostólica de Tierradentro – Cuya, leyéndose en la parte posterior del acta, que se hace mención al “MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL/EDUCACIÓN CONTRATADA/Tierradentro”». ii) Las certificaciones laborales aportadas al plenario indican que desde 1996 el señor Oliver Toro Portillo se desempeñó como docente nacional, de ahí que no puede beneficiarse de la pensión reclamada, pues este beneficio solo se predica de los docentes territoriales o nacionalizados. 1.4.
El recurso de apelación El accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los argumentos que se resumen, a continuación:5 i) De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado6 y de la Corte Constitucional,7 para acceder a la pensión gracia, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 solamente exigió haber prestado los servicios como docente antes del 31 de diciembre de 1980, «sin precisar que aquella vinculación tenga que ser territorial o nacionalizada.
Es decir: este requisito se puede cumplir con cualquier tipo de vinculación y si llegare a ser de carácter nacional, es válida, aunque el tiempo de 4 Folios 138 a 145. 5 Folios 148 a 164. 6 El actor invocó la sentencia del 6 de marzo de 2008, radicado 25000-23-25-000-2005-0763-01 (1182-07). 7 El actor invocó la Sentencia C-489 de 2000. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo servicio, no será idóneo para la pensión de gracia». ii) Contrario a lo sostenido por el a quo, en este caso sí está demostrada la vinculación del accionante como docente entre el 12 de mayo de 1980 y el 22 de enero de 1995 y su carácter es nacional. iii) El señor Oliver Toro Portillo se desempeñó como docente territorial o nacionalizado entre el 1 de marzo de 1996 y el 30 de junio de 2017, pues fue nombrado por una autoridad de ese orden y sus salarios se pagaron con los recursos del departamento de Antioquia.
En consecuencia, resulta irrelevante el nombre del colegio para el cual laboró el interesado (Colegio Nacional San José). 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia El accionante guardó silencio8 y la UGPP reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.9 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.10 La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la 8 Según constancia secretarial obrante en el folio 218. 9 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 10 Según constancia secretarial obrante en el folio 218. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 192811 y 37 de 193312 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.13 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».14 Debido a dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante 11 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 12 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 13 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 14 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 7 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».15 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales por la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de 16 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».17 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:18 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 10 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,20 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:21 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 21 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».22 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al Acta de Nacimiento y la cédula de ciudadanía, el señor Oliver Toro Portillo nació el 10 de junio de 1953.23 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 23 Folios 25 y 28. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo - El 12 de mayo de 1980, por Resolución 024, el Ministerio de Educación Nacional – Educación Contratada – Tierradentro nombró al actor como «Instructor ebanistería de la escuela TÉCNICA DAVID GONZÁLEZ de Belalcázar».
Esta información se extrae de la siguiente acta de posesión:24 24 Folio 21. 13 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo - El 8 de noviembre de 1995, por Decreto 144, el alcalde del municipio de Marinilla nombró al accionante como docente de secundaria en el Colegio Nacional San José que funcionaba en ese ente territorial, teniendo en cuenta que «el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el F.E.R. de Antioquia certificó que existe disponibilidad presupuestal».25 - El 7 de marzo de 2017, la Secretaría de Educación de Antioquia emitió el siguiente certificado laboral del demandante, en el cual se indicó que para la fecha de expedición del documento el interesado estaba activo en el servicio y se lee «TIPO DE VINCULACIÓN – Nacional»:26 - El 10 de marzo de 2017, la Secretaría de Educación del Cauca emitió el siguiente certificado laboral del actor:27 25 Folio 24. 26 Folios 17 a 18. 27 Folios 10 a 11. 14 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo - La Procuraduría General de la Nación certificó que el accionante no registraba antecedentes disciplinarios.28 ➢ Actuación administrativa - El 24 de agosto de 2017, el demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.29 - El 25 de noviembre de 2017, por Resolución RDP 044365, la UGPP negó la referida solicitud, toda vez que el señor Oliver Toro Portillo no demostró haberse desempeñado durante más de 20 años como docente territorial o nacionalizado; por el contrario, tuvo una vinculación del orden nacional.30 - El 1 de junio de 2018, mediante la Resolución RDP 020392, la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.31 28 Folio 27 29 Folios 1 a 7. 30 Folios 40 a 44. 31 Folios 45 a 47. 15 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el presente caso se encuentra en discusión si la vinculación que el actor inició como docente antes del 31 de diciembre de 1980 resulta válida para conceder la pensión gracia reclamada, en los términos del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. El recuento de las pruebas aportadas al plenario permite concluir que debe confirmarse la decisión del a quo, pues el accionante se desempeñó como docente del orden nacional entre el 12 de mayo de 1980 y el 22 de enero de 1995.32 En efecto, durante dicho período, el señor Oliver Toro Portillo laboró como profesor en la Escuela Técnica David González de Belalcázar33 y en el acta de posesión se especificó que fue designado por Resolución 024 del 12 de mayo de 1980 y en el aparte de las firmas se dejó la anotación “POR EL MINISTRO DE EDUCACIÓN NACIONAL”.
A su vez, en el certificado de historia laboral expedido por la Secretaría de Educación del departamento del Cauca, frente a la mencionada resolución de nombramiento, se dejó la observación de “EMANADA POR LA PREFECTURA APOSTÓLICA DE TIERRADENTRO – EDUCACIÓN CONTRATADA MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL». Al respecto, esta corporación ha explicado que el servicio prestado en la denominada educación contratada34 debe tenerse como una vinculación de carácter nacional, en tanto dicha modalidad hace parte del sector público nacional. 32 Información extraída del certificado de salarios expedido por el departamento del Cauca (folio 12). 33 En el expediente la institución también aparece denominada como Colegio David González de Belalcázar de Tierradentro (folio 22) y Escuela Nacional Urbana Mixta de Belalcázar (folios 10 a 11). 34 Sobre la pensión gracia y docentes vinculados a través del mecanismo de educación nacional contratada, esta Sección ha manifestado en múltiples oportunidades que dichos docentes tienen la connotación de nacionales, resultando improcedente el reconocimiento de la prestación. Para el efecto, ver sentencias del 2 de junio de 2022 (radicación 88001- 23-33-000-2015-00054-02 (1393-2016)); 3 de marzo de 2022 (radicación 27001-23-33-000-2019-00023-01 (3636-2021)); 2 de octubre de 2020 (radicación 19001-23-33-000-2017-00393-01 (2462-2019)); 25 de septiembre de 2020 (radicación 25000-23-42-000-2015-06485-01 (2816-2018)); y 28 de octubre de 2016 (radicación 85001-23-33-000-2013-00038-02 (4634-2014)). 16 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Lo anterior se corrobora con la información contenida en el certificado laboral emitido por la Secretaría de Educación del Cauca y el acta de posesión en la cual se indicó que sus aportes a pensión debían girarse a la Caja Nacional de Previsión. Igualmente, en materia de educación nacional contratada, la jurisprudencia de esta Sección ha sido pacífica en el sentido de indicar que los docentes que laboraron bajo ese mecanismo tienen la calidad de docentes nacionales.
Así lo indicó en sentencia del 17 de agosto de 2017, donde advirtió lo siguiente:35 La Educación Misional Contratada nace con la aprobación por parte del Congreso Nacional del Concordato y Protocolo Final suscrito entre la Santa Sede y el Estado Colombiano, a través de la Ley 20 de 1974. Esta modalidad de prestación del servicio educativo, permitió la ampliación de la cobertura educativa en las regiones más remotas del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el gobierno Nacional y la Iglesia Católica, cuyo objeto se contraía a la administración del servicio público educativo por parte de la Iglesia y al desarrollo de los programas oficiales en los Centros Educativos Contratados bajo la orientación del Ministerio de Educación Nacional en las zonas asignadas, que comprendían alrededor de 19 departamentos.
En desarrollo de la Ley 20 de 1974, el gobierno Nacional expidió los Decretos 2768 de 1975, 2484 de 1976 y 2155 de 1987, dentro de los cuales se establecieron las directrices y parámetros generales bajo los que se contrataría y desarrollarían los objetivos de la Educación Misional. En los citados Decretos se definió que los contratos serían celebrados por el presidente de la República y el Ministerio de Educación Nacional, con el respectivo Ordinario Competente de la Iglesia Católica y que la financiación de los costos de infraestructura, funcionamiento, planta de personal docente y administrativa de los centros educativos bajo contrato, administrados por la Iglesia Católica en cada zona, serían sufragados directamente por la Nación con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto en cada año. En cuanto a la administración del personal docente al servicio bajo esta modalidad, el artículo 4.o del Decreto 2768 de 1975 modificado por el artículo 1.o del Decreto 2484 de 1976, estableció el procedimiento para su vinculación, que inicialmente debía ser adelantado por el Ordinario Competente (Iglesia Católica) y posteriormente avalado por el Ministerio de Educación Nacional, a quien en todo caso correspondía mediante ratificación, coordinar los nombramientos y toda novedad del personal de los centros educativos contratados (traslados, licencias, vacaciones, renuncias, insubsistencias etc.).
De igual forma, se dispuso que estos educadores debían reunir las condiciones y requisitos consignados en las disposiciones legales generales o especiales sobre escalafón docente y en el régimen administrativo para funcionarios públicos. 35 Proceso 81001-23-39-000-2015-00006-01 (0468-2017). UGPP contra Gustavo Rivera Flórez. M P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo A partir del año 2001, con la expedición del Decreto 1286 que reglamentó el artículo 200 la Ley 115 de 1994, la competencia para la suscripción de estos contratos con iglesias y confesiones religiosas se trasladó a las entidades territoriales con cargo a sus presupuestos, bajo la continuada inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
De lo anterior se deduce, en principio, el carácter oficial de la Educación Misional Contratada que se desarrolló en el país desde 1975, en tanto era administrada por las denominaciones católicas con sujeción a las disposiciones y directrices expedidas por el Ministerio de Educación Nacional y financiada con recursos directos de la Nación hasta el año 2001, lo que a su vez permite concluir, que el cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación de dicho Ministerio, ostentaban indudablemente el carácter de docentes nacionales.
Esta posición, también ha sido reiterada en sentencias del 14 de septiembre de 2017,36 2 de octubre de 2020,37 2 de julio de 202238 y 8 de febrero de 2024,39 entre otras. Ahora bien, el apoderado del accionante, tanto en el escrito de demanda como en el recurso de apelación, hizo énfasis en que el tiempo de servicio prestado en el departamento del Cauca, con independencia de que el vínculo hubiera surgido con carácter nacional, debe reputarse como válido para cumplir con el requisito establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en tanto previó que «los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 31 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos».
En tal sentido, el actor considera que dicha vinculación anterior a 1980 no tiene que ser necesariamente territorial o nacionalizada, es decir, que si es nacional se cumple con la exigencia del legislador. 36 Radicado 63001-23-33-000-2012-00153-01 (0071-2014). 37 Radicado 19001-23-33-000-2017-00393-01 (2462-2019). 38 Radicado 88001-23-33-000-2015-00054-02 (1393-2016). 39 Radicado 19001-23-33-000-2016-00400-01 (3947-2018). 18 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Al respecto, es pertinente reiterar que la normativa que regula la pensión gracia, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado citada en acápites precedentes, han determinado que para acceder a dicha prestación los docentes deben acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplir los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Entonces, como se dejó expuesto en el marco normativo de esta providencia, para esta Subsección es claro que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, pues este beneficio se predica de quienes ocuparon plazas docentes nacionalizadas o territoriales.
En ese orden, si el docente fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 por el Ministerio de Educación Nacional, aunque hubiere prestado sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que dicha prestación fue concebida por el legislador para reconocerle a los maestros territoriales o nacionalizados un beneficio económico que equilibrara los ingresos de estos respecto de los profesores nacionales, lo anterior, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores que laboraban en el magisterio.40 De conformidad con las pruebas documentales obrantes en el expediente no cabe duda de que el demandante ingresó al magisterio oficial como docente del orden nacional en la Escuela Técnica David González de Belalcázar, teniendo en cuenta que son docentes nacionales aquellos nombrados directamente por el Gobierno nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes en virtud de una autorización legal mediante la cual las referidas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas 40 Véase la sentencia del 27 de julio de 2023, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 47001-23-31- 000-2012-00294-01 (3421-2019). 19 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.
Por lo tanto, el accionante no cumplió los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, situación que impide continuar con el análisis de los demás tiempos laborados y restantes requisitos contemplados en las normas que regulan la materia.
En suma, deberá confirmarse la sentencia impugnada, por cuanto el accionante no controvierte que la vinculación que inició antes del 31 de diciembre de 1980 tuvo el carácter de nacional, sino que pretende discutir el desconocimiento de las garantías constitucionales a partir de los requisitos que el legislador contempló para el reconocimiento del derecho a la pensión gracia, argumento que no resulta válido en esta instancia judicial, por las razones suficientemente expuestas. 2.5.
De la condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,41 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 20 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 14 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por el señor Oliver Toro Portillo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. 21 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019) Demandante: Oliver Toro Portillo Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte, como apoderado de la UGPP y para los efectos del poder conferido.
Asimismo, se acepta la revocatoria del mandato que con posterioridad efectuó dicha entidad.42 Cuarto. Reconocer personería al abogado Edgar José Polanco Pereira (Representante Legal de la Sociedad Lexius Consultores de Colombia S.A.S.) como apoderado principal de la UGPP, conforme al poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Igualmente, se reconoce al abogado Carlos Santiago Valencia Vera como apoderado sustituto de dicha parte, en atención a la sustitución radicada también en la referida plataforma. Quinto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg 42 Documentación aportada a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.