CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1º) de julio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-2331-000-2012-00341-01 Demandante EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE LA COSTA- COSTATEL S.A. E.S.P. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES Tema: PROCESO DE COBRO COACTIVO - EN EL PRESENTE CASO OPERÓ LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Empresa de Telecomunicaciones de la Costa - Costatel S.A. E.S.P., en contra de la sentencia de 23 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se declaró configurado el medio exceptivo de caducidad de la acción formulado por la entidad pública demandada.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la Empresa de Telecomunicaciones de la Costa Costatel S.A. E.S.P., (en adelante parte demandante o Costatel S.A.) por intermedio de apoderado judicial instauró demanda1 en contra del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, MINTIC, en orden a obtener las siguientes declaraciones y condenas: «[…] 3.1.
Declarar la nulidad del Auto No. 000089 de 12 de abril de 2010, emitido por la Coordinación del Grupo Coactivo del Ministerios de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, mediante el cual se libró mandamiento de pago contra COSTATEL S.A. E.S.P. 3.2. Declarar la nulidad de la Resolución No. 000924 del 22 de diciembre de 2010, expedida por el Ministerios (sic) de tecnologías de la Información y las Comunicaciones por el cual se rechazan las excepciones propuestas por COSTATEL S.A. E.S.P. 1 Folios 1 a 28 del Cuaderno 1. 2 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.
Declarar la nulidad de la Resolución No. 000181 del 15 de marzo de 2011, expedida por el Ministerios (sic) de tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el cual resolvió declarar desfavorablemente el recurso de reposición en subsidio de apelación interpuesto por mi Representada. 3.4. Declarar la nulidad del Auto de 4 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 3.5.
Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del C.C.A». I.1.1. Los hechos 2. Los hechos relevantes que sustentan la demanda son los siguientes: 3. Mediante la Resolución No. 02558 de 20 de septiembre de 1999, el Ministerio de Comunicaciones, hoy MINTIC, le concedió un permiso a la empresa Costatel S.A. para el uso del espectro radioeléctrico y se autorizó una red por el término de diez (10) años; acto administrativo que fue modificado por la Resolución No. 1275 de 13 de junio de 2000. 4.
A través de la Resolución No. 1437 de 29 de junio de 2000, el Ministerio de Comunicaciones otorgó a la empresa Costatel S.A. un permiso para el uso del espectro radioeléctrico y se comprometió a pagar al hoy Fondo de las TIC, como contraprestación por la autorización y por el permiso otorgado, la suma que resultara de la liquidación que efectúe la cartera ministerial. 5.
La Coordinadora del Grupo Coactivo del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, MINTIC, dentro del proceso de cobro coactivo No. 15 de 2009, a través del Auto No. 000089 de 12 de abril de 2010, libró mandamiento de pago contra Costatel S.A. por las sumas contenidas en el Estado de Cuenta No. 017775 de 4 de noviembre de 2009, correspondiente a las liquidaciones de derechos 43358, 43360, 43362, 43364, 43366, todas del 20 de enero de 2006 y correspondientes a los años 2002 a 2005. 6.
La sociedad Costatel S.A., con fecha 15 de julio de 2010 y mediante oficio radicado 362931, presentó escrito de excepciones al mandamiento de pago. 7. A través de la Resolución No. 000924 de 22 de diciembre de 2010, expedida por la Coordinadora del Grupo de Cobro Coactivo del MINTIC, se rechazaron las excepciones propuestas por Costatel S.A. y se ordenó seguir adelante con la ejecución. 8.
La parte actora, con fecha 14 de febrero de 2011, presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la Resolución No. 000924 de 22 de diciembre de 2010. El recurso de reposición fue resuelto por la Coordinadora del Grupo Coactivo del MINTIC, mediante la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 3 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2011, en el sentido de confirmar el contenido de la citada resolución y ordenó seguir adelante con la ejecución. 9.
Cabe resaltar que la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011 «[…] guardo (sic) silencio o no sobre la admisión del Recurso de Apelación interpuesto conjuntamente por mi representada con el Recurso de Reposición. De la misma manera en la Resolución 000181 del 15 de marzo de 2011, se resolvió el recurso de reposición, fuera de los términos establecidos en el artículo 834 del Estatuto Tributario, ya que transcurrió más de un mes para que se pronunciara sobre dicho recurso, ya que el recurso se presentó el 14 de febrero de 2011 y solo se resolvió el 15 de marzo de 2011, y peor aún se notificó personalmente el 29 de abril de 2011». 10.
El día 6 de mayo de 2011, Costatel S.A. interpuso recurso de queja ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 50, numeral 3° del CCA, y en el artículo 133, numeral 2° del mismo Estatuto, con el fin de que se decidiera el recurso de apelación, habida cuenta que la Coordinadora del Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, en la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011, guardó silencio en relación con el recurso de alzada impetrado por la actora. 11.
Mediante Auto de 4 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B» rechazó el recurso de queja, con el argumento consistente en que el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, mediante Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad Costatel S.A. contra la decisión que rechazó las excepciones.
I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la violación I.1.2.1. Normas violadas 12. La demandante invocó como disposiciones transgredidas las siguientes: los artículos 29 y 209 de la Constitución Política; los artículos 3º, y 44 a 47 del CCA; los artículos 565, 567 y 831 del Estatuto Tributario y 55 del Decreto 1972 de 2003, violación que justificó en los siguientes argumentos: I.1.2.2.
El concepto de la violación I.1.2.2.1. «Falta de notificación o comunicación del título (artículo 831 No. 3 del Estatuto Tributario). Inexistencia de firmeza de las liquidaciones de derecho No. 43358, 43360, 43362, 43364, 43366, todas del 20 de enero de 2006, correspondiente a los años 2002 al 2005, por indebida o falta de comunicación 4 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las liquidaciones mencionadas, que dan origen al mandamiento de pago No. 000089 del 12 de abril del 2010)» 13.
Luego de hacer énfasis en el contenido normativo de los artículos 29 y 209 de la Carta Política, en armonía con el artículo 3º del CCA, precisó que el Ministerio de Comunicaciones, hoy de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, se abstuvo de notificar las liquidaciones de derechos Nos. 43358, 43360, 43362, 43364, 43366, todas del 20 de enero de 2006, y que dieron origen al mandamiento de pago, pues las mismas fueron enviadas «[…] al parecer por el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, a la carrera 1C No. 24-115 de la ciudad de Santa Marta, Departamento del Magdalena, cuando lo cierto es que la dirección de notificaciones judiciales y administrativas de la Empresa de Telecomunicaciones de la Costa COSTATEL S.A. E.S.P., es desde esa época la Calle 12 No. 5-46 de la misma ciudad».
Lo anterior sucedió, según precisó, a pesar de que la cartera de comunicaciones conocía cuál era la dirección correcta. 14. De esta manera, argumentó que la entidad demandada no dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 44 a 48 del CCA, ni acató el procedimiento previsto en el artículo 565 del Estatuto Tributario, relativo a la notificación de las liquidaciones oficiales. 15.
En consecuencia, a su juicio, las liquidaciones antes mencionadas no pueden servir como soporte para el inicio del proceso de jurisdicción coactiva, pues las mismas no fueron comunicadas, informadas y mucho menos notificadas en debida forma; lo cual se traduce en una violación flagrante al principio constitucional del debido proceso. I.1.2.2.2. «Pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo que da origen al mandamiento de pago para los años 2002 a 2005.
Artículo 831 Núm. 4 del Estatuto Tributario» 16. Argumentó que el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, MINTIC, pretende hacer exigible las liquidaciones de los años 2002 a 2005, las cuales, según lo dispuesto por el artículo 66.3 del CCA perdieron su fuerza ejecutoria, en vista de que la administración tenía cinco (5) años contados a partir de la causación del derecho a su favor para que estas quedaran en firme y así poder ejecutar el pago, pues tal y como se evidencia «[…] del año 2002 al 2010 han transcurrido 8 años; del 2003 al 2010, 7 años y del 2004 al 2010, 6 años; por lo tanto la figura de pérdida de fuerza ejecutoria es totalmente aplicable a este caso». 17.
Subrayó que la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos opera por ministerio de la ley y ante el simple transcurso del tiempo, sin que sea necesaria la declaración por parte de una autoridad administrativa o judicial. 5 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1.2.2.3. «Inexistencia de título para el cobro del año 2005, por revocatoria tácita del acto administrativo que concedió a Costatel S.A. E.S.P. el uso de la frecuencia. Artículo 831 Núm. 4 del Estatuto Tributario» 18.
Agregó que la Resolución No. 1437 de 29 de junio de 2000, fue revocada tácitamente por la Resolución No. 2064 de 2005, en vista de que el hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones reasignó la frecuencia que le había sido asignada inicialmente a Costatel S.A. a favor de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, ETB, quien, como nuevo operador, efectivamente hizo uso de ella. 19.
Aseguró que, en dicho contexto, el hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones carecía de un título jurídico que le permitiera la liquidación de derechos, así como el respectivo cobro, puesto que Costatel S.A. no era titular de la frecuencia. 20. Para terminar, la parte actora afirmó que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada dentro del término de cuatro (4) meses de que trata el artículo 136 del CCA. 1.2.
Contestación de la demanda por el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, MINTIC 21. La cartera ministerial contestó de manera oportuna la demanda y solicitó que se desestimaran las pretensiones del libelo introductorio2. 22. Estimó que los actos demandados se expidieron de conformidad con el ordenamiento jurídico, ya que de la revisión del expediente quedó demostrado que la sociedad Costatel S.A. no cumplió con el pago de las obligaciones estipuladas en el contrato de concesión. En consecuencia, las resoluciones censuradas se expidieron con sujeción al debido proceso y al principio de legalidad. 23.
De otro lado, propuso la excepción de caducidad de la acción. Para ello, explicó que el término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 136, numeral 2° del CCA es de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. 24.
Añadió que la demandante pudo hacer uso de los instrumentos jurídicos para controvertir el mandamiento de pago con el fin de ejercer su derecho de defensa y de contradicción. Finalmente, indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B», mediante auto de 4 de noviembre de 2011, resolvió rechazar el recurso de queja, luego de considerar que dicho medio 2 Folios 144 a 147 del Cuaderno 1. 6 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de impugnación no era procedente.
Por ello, a su juicio, la demandante no agotó en debida forma la vía gubernativa y, si en gracia de discusión se llegara a considerar lo contrario, expresó que la demanda se presentó de manera extemporánea. 1.3. Trámite de primera instancia 25. El Tribunal Administrativo del Magdalena, inicialmente, mediante auto de 10 de diciembre de 20123, inadmitió la demanda, otorgándole a la demandante el término de cinco (5) días con el fin de que aportara las copias de la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011 y del Auto de 4 de noviembre de 2011, junto con sus respectivas constancias de notificación y de ejecutoria; omisión que fue corregida de manera oportuna por la demandante.
Luego, mediante proveído de 26 de marzo de 20154 se admitió la demanda por cumplimiento de las formalidades previstas en el artículo 137 del CCA. 26. A través del auto de 25 de abril de 20165 se abrió el período probatorio. 27. Mediante proveído de 5 de diciembre de 20166 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, oportunidad dentro de la cual intervinieron la parte demandante y la parte demandada. 28.
La sociedad Costatel S.A.7 reiteró, en esencia, los mismos argumentos del escrito introductorio. Afirmó, además, que en el presente caso no tuvo ocurrencia el fenómeno de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 29. El MINTIC8 acudió en esa instancia del proceso para defender la legalidad de los actos acusados e insistió en la configuración del medio exceptivo de la caducidad del medio de control.
El ministerio público por su parte guardó silencio. 1.4. La sentencia de primera instancia 30. El Tribunal Administrativo del Magdalena profirió fallo el día 23 de octubre de 2019, mediante el cual declaró configurado el medio exceptivo de caducidad de la 3 Folios 108 a 109 del Cuaderno 1. Con el fin de que aportara copia de la constancia de notificación y ejecutoria de la Resolución 00181 de 15 de marzo de 2011 «Por la cual se resuelve un recurso de reposición propuesto por la Sociedad TELECOMUNICACIONES DE LA COSTA S.A. “COSTATEL S.A. E.S.P» y del Auto de 4 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B de Jurisdicción Coactiva. 4 Folio 139 del Cuaderno 1. 5 Folio 227 del Cuaderno 1. 6 Folio 238 del Cuaderno 1. 7 Folios 239 a 259 del Cuaderno 1. 8 Folios 264 a 266 del Cuaderno 1. 7 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción propuesto por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, MINTIC. 31.
Recordó que, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de conformidad con el numeral 2° del artículo 136 del CCA -norma modificada por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998-, tal mecanismo debe promoverse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto. 32.
Seguidamente, anotó que del tenor de los artículos 116 de la Constitución Política, 561 del Código Civil y 112 de la Ley 6ª de 1992, las entidades públicas tienen la facultad de cobro coactivo para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor, para lo cual deben sujetarse al procedimiento previsto en el Estatuto Tributario, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1066 de 29 de julio de 2006 «Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones». 33.
En lo atinente a los recursos pasibles de incoar dentro del proceso de cobro coactivo, sostuvo que el artículo 833.1 del Estatuto Tributario, es claro en señalar que: «[…] las actuaciones administrativas adelantadas en el procedimiento de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalan en este procedimiento para las actuaciones administrativas». 34.
Como complemento a lo allí indicado, los artículos 834 y 835 de la misma normatividad señalan, en su orden, que contra la resolución que decide las excepciones procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, el cual debe incoarse dentro del mes siguiente a su notificación y resolverse dentro del mes posterior a su interposición. Agregó que solo son demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. 35.
A partir del recuento normativo anterior, aseveró que: «[…] la Ley 1066 de 2006 se encargó por decirlo así, de unificar el procedimiento a surtir en materia de cobro coactivo, de tal suerte que derogó de manera tácita la preceptiva contenida en el canon 133 Núm 2do del Decreto 01 de 1984, subrogada en lo pertinente por el artículo 41 de la Ley 446 de 1998 en el sentido de que radicaba en cabeza de los Tribunales Administrativos, la competencia para conocer en segunda instancia de las apelaciones que se interpusieran contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el que decrete nulidades procesales, en procesos de jurisdicción coactiva cuya cuantía supere los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes». 8 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.
De este modo concluyó que, tratándose del procedimiento de cobro coactivo, la única normativa a aplicar es el Estatuto Tributario el cual no instituye el recurso de apelación en contra de la providencia que decide las excepciones, sino solamente el recurso de reposición. Sin embargo «[…] de manera desatinada el accionante interpuso el recurso de queja ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de la Resolución No. 000181 del 15 de marzo de 2011 “Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición propuesta por la sociedad TELECOMUNICACIONES DE LA COSTA S.A. ´COSTATEL S.A. E.S.P. - Nit.
No. 819.002.701 – Código 30021´” signada por la Coordinadora Grupo Coactivo del Ministerio de Tecnología de la Información y las comunicaciones que desataba el medio de impugnación que válidamente correspondía (reposición) en contra del auto que desataba las excepciones formuladas al mandamiento de pago». 37. Precisado lo anterior, sostuvo que «[…] atendiendo el supuesto de que la decisión que cerraba el debate gubernativo (acto administrativo que desataba las excepciones formuladas) le fue notificado personalmente al representante legal de la persona jurídica accionante en calenda del 29 de abril de 2011 (véase a folio 120 del plenario), empero, la acción contenciosa sub exámine apenas fue radicado el libelo correspondiente en calenda del 06 de junio de 2012, esto es, cuando ya se hallaba fenecida por demás por el paso inexorable del tiempo.
Es más, nada variaba la situación aquí mencionada por la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial en calenda del 17 de febrero de 2012 puesto que para esa data se había configurado por demás el fenómeno extintivo en examen e incluso ésta se tornaba a todas luces inane toda vez que ni siquiera se requería el agotamiento de tal presupuesto al estar en presencia de un asunto que roza con tema tributario el cual por expresa normativa se haya excluido de agotar el procedimiento antes referido.
En tal virtud surge con mayores veras la inferencia de estar en presencia de una acción contenciosa extemporánea en su ejercicio procesal habiendo lugar a su declaratoria […]». 1.5. El recurso de apelación 38. Inconforme con la anterior decisión, la sociedad Costatel S.A. presenta recurso de apelación9, con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de primera instancia, en el siguiente sentido: 39.
De manera preliminar, consideró que la vía gubernativa quedó agotada en debida forma con la notificación del auto de 4 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, a través del cual se rechazó el recurso de queja. 9 Folios 292 a 306 del Cuaderno 1. 9 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
Señaló que, en el presente caso, no era procedente declarar configurado el medio exceptivo de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, subrayando que la contabilización de los términos debía realizarse a partir del día siguiente al de la notificación del auto de 4 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B», a través del cual se rechazó el recurso de queja, lo cual acaeció el día 11 de marzo de 2012. 41.
Aduce que el anterior término fue suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación lo cual ocurrió el día «18 de febrero de 2012». Luego, entonces, la actora tenía hasta el día 11 de octubre de 2012 para presentar de manera oportuna la demanda, y como esta se radicó el 6 de junio de 2012, era dable concluir que en el presente caso no operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 42.
Por otro lado, asegura que el Tribunal de la primera instancia yerra al considerar que no era necesario el agotamiento del requisito de procedibilidad por tratarse de un asunto tributario, ya que: «[…] el conflicto que se trata en la demanda está relacionado con el pago de unas “tasas” las cuales están siendo cobradas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones por medio de jurisdicción coactiva y además de tasas no se encuentran consagradas en el Estatuto Tributario ya son una contraprestación de un servicio público que se aplica de acuerdo el principio de voluntariedad del interesado en prestar el servicio, por lo tanto es claro que no se trata de un tema tributario». 43.
Por otro lado, insiste en los argumentos esgrimidos en la demanda asociados: i) a la falta de notificación o comunicación del título e inexistencia de firmeza de las declaraciones de derecho Nos. 43358, 43360, 43362, 43364, 43366, todas del 20 de enero de 2006 que dieron origen al mandamiento de pago 000089 del 12 de abril de 2010, correspondientes a los años 2002 al 2005; ii) a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que da origen al mandamiento de pago para los años 2002 a 2005, y iii) a la inexistencia de título para el cobro del año 2005, por revocatoria tácita del acto administrativo que concedió a Costatel S.A. el uso de la frecuencia. 1.6.
Trámite de segunda instancia 44. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en la primera instancia concedió el recurso de apelación mediante auto de 9 de diciembre de 201910. 10 Folio 308 del Cuaderno 1. 10 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Remitido y repartido el proceso entre los diferentes despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 11 de marzo de 202011, se admitió el recurso interpuesto y mediante providencia de 6 de noviembre de 202012, se corrió traslado para alegar de conclusión, oportunidad dentro de la cual presentaron sus escritos la parte demandante y la parte demandada. 46.
La sociedad Costatel S.A.13 indicó que, de conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, el término de caducidad se debe computar, no desde la notificación de la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011, sino a partir de la notificación del auto de 4 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B». 47.
Por su parte, el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones14 solicitó la confirmatoria de la sentencia de primera instancia, bajo la premisa consistente en que en el presente caso quedó configurado el medio exceptivo de caducidad de la acción. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. Competencia 48. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA15, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
II.2. Los actos demandados objeto de juzgamiento en este proceso 49. Los actos administrativos demandados en este proceso son: - El auto No. 000089 de 12 de abril de 2010, emitido por la Coordinación del Grupo Coactivo del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, mediante el cual se libró mandamiento de pago contra 11 Folio 4 Cuaderno del Consejo de Estado. 12 Folio 8 del Cuaderno del Consejo de Estado. 13 Folios 13 a 21 del Cuaderno del Consejo de Estado. 14 Folio 13 del Cuaderno del Consejo de Estado. 15 «[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]»: 11 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Costatel S.A. dentro del Proceso Ejecutivo de Cobro Coactivo No. 15 de 2009. - La Resolución No. 000924 del 22 de diciembre de 2010, expedida por la Coordinación del Grupo Coactivo del Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, por la cual se rechaza las excepciones propuestas por Costatel S.A. contra el mandamiento de pago contenido en el auto No. 000089 de 12 de abril de 2010 y se ordenó seguir adelante con la ejecución. - La Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011, expedida por la Coordinación del Grupo Coactivo del Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones, por medio de la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 000924 del 22 de diciembre de 2010 y se ordenó seguir adelante con la ejecución. - El auto de 4 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B», que resolvió rechazar el recurso de queja interpuesto por la sociedad Costatel S.A. en contra de la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011.
II.3. El problema jurídico 50. Esta Sala entrará a analizar si se debe o no revocar la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró probada el medio exceptivo de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la empresa Costatel S.A. en contra de los actos administrativos proferidos por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones dentro del Proceso Ejecutivo Coactivo No. 15 de 2009. 51.
Para tales efectos deberá determinarse si le asiste razón a la recurrente cuando señala que el cómputo del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se debe contabilizar a partir de la notificación del auto de 4 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B», mediante el cual rechazó el recurso de queja interpuesto por la sociedad Costatel S.A. en contra de la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011; o si, como lo interpretó el tribunal de la primera instancia, dicho término debe computarse a partir de la notificación de la Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 2011, por medio de la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 000924 del 22 de diciembre de 2010, que rechazó las excepciones formuladas y ordenó seguir adelante con la ejecución. 12 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
Con el fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará como aspectos relevantes los siguientes: i) la caducidad como fenómeno procesal que enerva la posibilidad de obtener un pronunciamiento ante la justicia y que apunta a la seguridad jurídica y, la regulación prevista en el CCA para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) el proceso de cobro coactivo y los actos demandables, y finalmente se pronunciará en relación con iii) el caso concreto.
II.4. La caducidad como fenómeno procesal que enerva la posibilidad de obtener un pronunciamiento de fondo y que apunta a garantizar la seguridad jurídica 53. La caducidad constituye un fenómeno jurídico procesal de orden público, irrenunciable y que puede ser declarado, incluso, oficiosamente por el juez, tras verificarse los presupuestos para su configuración. 54.
En relación con el alcance de esta figura, esta Sección en sentencia de 24 de septiembre de 202016 discurrió en el siguiente sentido: «[…] La caducidad en materia contenciosa es un presupuesto procesal definido por el legislador, quien haciendo uso de su poder de configuración normativa en materia procesal, limita en el tiempo el derecho de acción que tienen las personas de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, enervando con ello la posibilidad de controvertir la presunción de legalidad de los actos administrativos.
Esta figura procesal permite materializar principios de nuestra Carta Política como la seguridad jurídica y la defensa del interés general. Por ser una figura de orden público, es irrenunciable y debe ser declarada de oficio por el juez, luego de verificar la ocurrencia de los presupuestos para su operancia. La caducidad impone al demandante la carga de presentar la demanda dentro de los términos previstos en las leyes procesales para el ejercicio de la acción, bajo criterios de celeridad y oportunidad.
El incumplimiento de esta carga por parte del actor, se traduce en la imposibilidad de obtener un pronunciamiento de fondo por parte del juez en la búsqueda de la verdad, la justicia y el bien común». 55. Ahora bien, el artículo 136 del CCA establece que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado.
Indica la norma: «ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones. […] 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 41001-23-31-000- 2000-00659-01, actor: Félix María Córdoba, demandado: Departamento Administrativo Nacional de La Economía Solidaria y Superintendencia de La Economía Solidaria – Supersolidaria, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]» (destacado de la Sala) II.5.
La facultad de cobro coactivo, procedimiento y actos demandables 56. El artículo 68 del CCA incorpora una lista de documentos que prestan mérito ejecutivo siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, en el siguiente sentido: «[…]
ARTÍCULO 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2.
Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria. 4.
Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. 5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 6.
Las demás que consten en documentos que provengan del deudor». 57. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 666 de 200017, definió la jurisdicción coactiva de la siguiente manera: «[…] un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales». 58.
El Decreto 01 de 1984 le confió a la jurisdicción de lo contencioso administrativa la competencia para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales que se dicen en los procesos por jurisdicción coactiva. 17 MP: José Gregorio Hernández Galindo. 14 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.
Así, de conformidad con el numeral 2° del artículo 133 del CCA los tribunales administrativos debían conocer en segunda instancia de «[…] las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales».
Entre tanto, el artículo 134C ibidem les asignó a los jueces administrativos la competencia para conocer «[…] 1. De las apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales». 60.
Ahora bien, en el año 2006, el legislador expidió la Ley 106618, con el propósito de dictar normas para la normalización de la cartera pública. Esta legislación incorporó un cambio significativo frente a la regulación anterior en vista de que la jurisdicción de lo contencioso administrativa ya no tiene a su cargo el conocimiento de la segunda instancia frente a las decisiones de la administración dictadas dentro del proceso de cobro coactivo, sino que, a partir de su promulgación, tales competencias debían sujetarse al trámite previsto en el Estatuto Tributario19. 61.
En los debates que se dieron en el interior del Congreso de la República quedó consignado que la citada iniciativa tenía como propósito: i) dotar de la facultad de cobro coactivo a todas las entidades públicas del orden nacional y territorial, incluidos los organismos autónomos respecto del ejercicio de funciones 18 «Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones». 19 En este sentido y frente al alcance de la reforma que introdujo la Ley 1066 de 2006 se puede consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 22 de septiembre de 2014, radicado: 17001-23-31-000-2010-00247-01(C), actor: Corporación Autónoma Regional de Caldas, demandado: Departamento de Caldas, MP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 15 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas20, y ii) unificar el procedimiento de cobro coactivo, a fin de que se apliquen las reglas previstas en el Estatuto Tributario21. 62.
Para tales propósitos, la citada normativa determinó que las entidades públicas que tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional y territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política debían sujetarse al procedimiento previsto en el Estatuto Tributario.
Prescribe el artículo 5° de la citada legislación: «[…] Artículo 5o. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el 20 Gaceta 61 de 23 de febrero de 2005 que contiene la exposición de motivos al proyecto de ley 296 de 2005 Cámara «Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones», en la cual se indicó: «[…] La jurisdicción coactiva se ha entendido como un privilegio de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.
Adicionalmente, es una medida que evita la utilización de la Rama Judicial para este tipo de eventos trayendo una utilización óptima de los recursos públicos. Siendo concientes (sic) de sus bondades, es necesario que cualquier entidad de carácter público que dentro de sus funciones tengan la de recaudar rentas o caudales públicos pueda acudir a este procedimiento especial.
En la actualidad se tienen varias disposiciones para realizar el cobro coactivo, por su parte la Ley 6ª de 1992 dispone:
ARTICULO 112. Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos Adscritos y Vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados.
No obstante, esta disposición se queda corta frente a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo que determina de manera genérica a las entidades públicas en sus artículos 68 y 79, por lo cual, en este proyecto de ley se hace de manera explícita extensivo a todas las entidades públicas del orden nacional, territorial y a los órganos autónomos cuyo régimen especial es otorgado por la Constitución Política» (destacado de la Sala).
(Página 11). Fuente: file:///C:/Users/almar/Downloads/gaceta_61.pdf, fecha de consulta: 13 de junio de 2022. 21 En la Gaceta No. 256 de 2005, que contiene la ponencia para segundo debate al proyecto de ley 296 de 2005, Cámara «Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones», quedó consignado, en relación con este aspecto, lo siguiente: «Artículo 5°.
Este artículo cumple dos propósitos fundamentales del proyecto, con el fin de dar herramientas para el cobro a las entidades que tienen cartera a su favor. En primer lugar, se permite a todas las entidades públicas usar la jurisdicción coactiva para el cobro de sus acreencias. Por supuesto, siguiendo los pronunciamientos de la honorable Corte Constitucional sobre este asunto, el uso de esta jurisdicción solamente se establece para el cobro de las obligaciones que resultan respecto del ejercicio de funciones administrativas ejercidas por los órganos estatales. […].
En segundo lugar, la Comisión Tercera aprobó la propuesta de los ponentes de establecer de manera general la unificación del procedimiento aplicable a todas las entidades públicas que tengan la jurisdicción coactiva. Además, con esto se logra otro objetivo inherente también al espíritu mismo de la iniciativa legislativa, cual es el de homologar los procedimientos y las condiciones de cobro de toda la cartera pública.
Sobre este asunto, se propone hacer aplicable a todas las entidades públicas el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario, actualmente aplicado por la DIAN, y por las entidades territoriales en virtud del artículo 59 de la Ley 788 de 2002. Este procedimiento ha mostrado el máximo de efectividad, y la legalidad y constitucionalidad del mismo han sido revisadas por los tribunales jurisdiccionales respectivos».
(Página 2). Fuente: file:///C:/Users/almar/Downloads/gaceta_256.pdf, fecha de consulta: 13 de junio de 2022. La Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto de 6 de abril de 2021, radicado: 11001-03-06-000- 2021-00011-00(2459), MP: Germán Alberto Bula Escobar, en relación con este aspecto, expresó: «[…] El análisis del debate al proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes permite establecer que se perseguían dos objetivos, finalmente consagrados en el artículo 5° de la Ley 1066: i) dotar de facultad de cobro coactivo a todas las entidades del Estado, incluyendo a los órganos autónomos y entidades con régimen especial previsto en la Constitución y ii) unificar el procedimiento de cobro coactivo para todas ellas, utilizando las herramientas de eficiencia y flexibilidad previstas en el Estatuto Tributario». 16 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad […]».
(Subraya la Sala). 63. De suerte que, tal y como lo ha indicado esta Corporación, en virtud de la remisión normativa contenida en el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, las entidades públicas investidas de la facultad de cobro coactivo deben acudir al procedimiento previsto en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario22.
En efecto, esta Colegiatura23 ha señalado lo siguiente: «[…] En la actualidad, de conformidad con el artículo 5° de la Ley 1066 de 200624, el cobro de los créditos a favor de las entidades públicas se hace mediante el procedimiento de cobro coactivo que está regulado por el Estatuto Tributario. Los actos que se dictan al interior de ese procedimiento tienen el carácter de administrativos y, por ende, podrán impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho25». 64.
Ahora bien, el Estatuto Tributario dedica el Título VIII para regular lo concerniente al procedimiento de cobro coactivo, así: cláusula general relativa al procedimiento de cobro coactivo (artículo 823), competencia (artículos 824 a 825.1), el mandamiento de pago (826), la comunicación sobre la aceptación de concordato (827), los títulos que prestan mérito ejecutivo (828), la ejecutoria de los actos (829), los efectos de la revocatoria directa (829.1), el término para pagar o presentar excepciones (830), las excepciones (831), el trámite de excepciones (832), trámite de excepciones probadas (artículo 833); los recursos en el procedimiento 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2018, radicado: 05001-23-31-000-2012-00336-01(21828), actor: Municipio de Medellín. demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, MP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, radicado: 05001233100020100042701 (18345), actor: Sergio Alonso de Jesús Vélez Sierra, demandado: Departamento de Antioquia, MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 24 (Cita es original): «ARTÍCULO 5o.
FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
(…)». 25 (cita es original): El artículo 835 E.T. señala que son demandables los actos que deciden sobre las excepciones, los que ordenan seguir adelante con la ejecución. Por vía de interpretación, esta Sección ha entendido que también pueden demandarse, entre otros, el acto que decrete embargos, el que remate bienes del ejecutado, el que apruebe la liquidación del crédito, etcétera. 17 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo de cobro coactivo (833.1), el recurso contra la resolución que decide las excepciones (834), entre otros aspectos. 65.
Sobre el particular, el artículo 833.1 del Estatuto Tributario señala que, salvo disposición normativa en contrario, las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento de cobro son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno. Reza la norma: «[…] ARTICULO 833-1. RECURSOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO. <Artículo adicionado por el artículo 78 de la Ley 6 de 1992.
El nuevo texto es el siguiente:> Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas». 66. Por su parte, el artículo 834 del mismo Estatuto señala que contra la resolución que rechace las excepciones propuestas procede únicamente el recurso de reposición el cual debe interponerse ante el Jefe de División de Cobranzas dentro del mes siguiente a su notificación; funcionario que tendrá que resolver dentro del mes siguiente contado a partir de su interposición en debida forma.
La norma es del siguiente tenor: «[…]
ARTICULO 834. RECURSO CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DECIDE LAS EXCEPCIONES. <Artículo modificado por el artículo 80 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma» (destacado de la Sala). 67.
Finalmente, el artículo 835 ejusdem, establece que son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos administrativos que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Señala el precepto: «ARTÍCULO 835. INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción». 68.
Cabe destacar que el fenómeno jurídico de la firmeza del acto administrativo implica que la decisión de la administración se torna incuestionable en sede administrativa, figura que a la luz del artículo 829 del Estatuto Tributario opera cuando concurre alguno de los siguientes eventos: i) cuando contra ellos no proceda recurso alguno; ii) cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma; iii) cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y iv) cuando los recursos 18 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.
Indica la norma: «ARTICULO 829. EJECUTORIA DE LOS ACTOS. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y 4.
Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso». II.6. El caso concreto 69. Para efectos de resolver la controversia, sea lo primero poner de relieve que en el presente proceso se encuentra demostrado lo siguiente: 70.
La Coordinadora del Grupo Coactivo del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, MINTIC, mediante auto No. 000089 de 12 de abril de 201026, libró mandamiento de pago por las sumas contenidas en el Estado de Cuenta y Cobro No. 017775 de 4 de noviembre de 2009, en contra de la empresa Costatel S.A. 71. El día 15 de julio de 2010, mediante Oficio No. 36293127, la sociedad Costatel S.A. propuso las siguientes excepciones: i) de inexistencia de título por incongruencia entre el mandamiento y los actos administrativos de liquidación de la obligación; ii) de inexistencia de firmeza de las liquidaciones de derechos Nos. 43358, 43360, 43362, 43364, 43366, todas del 20 de enero de 2006, por indebida notificación o comunicación; iii) de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que dio origen al mandamiento de pago para los años 2002 a 2005, y iv) de inexistencia de título para el cobro del año 2005 por revocatoria tácita del acto administrativo que concedió a Costatel S.A. el uso de la frecuencia. 72.
Mediante la Resolución No. 000924 de 22 de diciembre de 201028, la Coordinadora del Grupo de Cobro Coactivo del MINTIC rechazó las excepciones propuestas por Costatel S.A. y ordenó seguir adelante con la ejecución. El ordinal cuarto del citado acto dispuso lo siguiente: «[…] CONTRA la presente resolución 26 Folios 38 a 39 del Cuaderno 1. 27 Folios 180 a 192 del Cuaderno 1. 28 Folios 51 a 58 del Cuaderno 1. 19 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procede el recurso de REPOSICIÓN, de conformidad con lo previsto en el artículo 834 del Estatuto Tributario, el cual podrá interponerse dentro del mes siguiente a la notificación del presente acto administrativo». 73.
La decisión anterior fue notificada de manera personal a la sociedad Costatel S.A. el día 14 de enero de 2011, de conformidad con la constancia visible en el expediente29 y en la misma se hace constar que «[…] contra el mismo PROCEDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN, en los términos establecidos en el artículo 834 del Estatuto Tributario, el cual se podrá interponer dentro del mes siguiente a su notificación, ante el mismo funcionario que profirió el acto». 74.
El día 14 de febrero de 2011, la sociedad actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la Resolución No. 000924 de 22 de diciembre de 201030. 75. Mediante Resolución No. 000181 de 15 de marzo de 201131, la Coordinadora del Grupo Coactivo del MINTIC resolvió confirmar el contenido de la Resolución No. 000924 de 22 de diciembre de 2010 y ordenó seguir adelante con la ejecución. 76.
La anterior decisión fue notificada de manera personal a la sociedad Costatel S.A. el día 29 de abril de 2011, de conformidad con la constancia obrante en el proceso32. 77. El día 6 de mayo de 2011, Costatel S.A. interpuso recurso de queja ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca33. Como sustento de su petición la actora invocó lo dispuesto en el artículo 50 y 133 (numeral 2° y 3°) del CCA.
Argumentó que la vía gubernativa no se había agotado, en vista de que la Coordinadora de Grupo Coactivo del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones omitió pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto como subsidio al de reposición. 78. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B» mediante auto de 4 de noviembre de 201134, resolvió rechazar el recurso de queja, con fundamento en los siguientes argumentos: 29 Folio 175 del Cuaderno 1. 30 Folios 59 a 79 del Cuaderno 1. 31 Folios 80 a 85 y 121 a 126 del Cuaderno 1. 32 Folio 120 del Cuaderno 1. 33 Folios 86 a 98 del Cuaderno 1. 34 Folios 99 a 105 del Cuaderno 1. 20 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tiene la facultad de ejercer la jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor. […] [E]l Despacho concluye que no es procedente el recurso de queja interpuesto, dado que este se encuentra instituido para resolver sobre el rechazo del recurso de apelación, pero en este caso no se acredita la presentación del recurso y sumado a ello, que no es procedente la apelación de la decisión en comento.
Por lo tanto, se rechazará el recurso de queja interpuesto contra la Resolución No. 000181 del 15 de marzo de 2011, proferida por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones». El análisis de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: el término se debe computar desde la notificación del auto que resolvió el recurso de reposición contra la decisión que rechazó las excepciones propuestas 79.
Tal y como se indicó con anterioridad, el artículo 834 del Estatuto Tributario señala que contra la resolución que rechace las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago procede únicamente el recurso de reposición que deberá surtirse ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación. Con todo, resulta importante aclarar que esta Corporación35 ha precisado que «[…] el recurso de reposición contra el acto que decide las excepciones es facultativo (artículos 834 del E.T y 50 del C.C.A.)36.
Por lo tanto, no es obligatorio para agotar la vía gubernativa, en los términos del artículo 135 del C.C. A. También ha indicado que la presentación del recurso por fuera del término legal equivale a no haberlo interpuesto37». 80. Así las cosas, fuerza concluir que en el presente caso el cómputo del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se debe contabilizar a partir de la notificación de la Resolución No. 000181 del 15 de marzo de 2011, por medio de la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 000924 del 22 de diciembre de 2010, por cuanto dicha decisión resolvió el recurso de reposición contra la decisión que rechazó las excepciones propuestas por Costatel S.A. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 2 de agosto de2017, radicado: AVE COLOMBIANA LTDA, demandado: DIAN, MP: Milton Chaves García. 36 (Cita es original): Entre otras providencias, ver sentencia de 28 de noviembre de 2013, exp.18528 y auto de 29 de mayo de 2014, exp 20383, ambos con ponencia de la doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y auto de 23 de marzo de 2006. expediente N° 15896.
Consejera Ponente doctora María Inés Ortiz Barbosa. 37 (Cita es original): Ver sentencias de 9 de septiembre de 2004, exp 14142 C.P doctor Héctor J. Romero Díaz y de 26 de noviembre de 2003, exp 13654, Consejera Ponente doctora. Ligia López Díaz. 21 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.
Descendiendo al caso en concreto, para efectos del cómputo de la caducidad debe tomarse la fecha de notificación del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición contra la decisión que rechazó las excepciones propuestas, la cual - como se indicó con anterioridad- ocurrió el día 29 de abril de 2011, de conformidad con la constancia obrante en el proceso38.
En consecuencia, el término para presentar la demanda inició el día siguiente, esto es, el día 30 de abril de 2011 y venció el 30 de agosto de 2011. 82. Así las cosas, al ser la demanda presentada el día 6 de junio de 201239, según lo ratifica la constancia de recibido del Tribunal Administrativo del Magdalena, y teniendo en cuenta que el término de caducidad no se suspendió como quiera que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó ante la Procuraduría 155 Judicial II para Asuntos Administrativos el día 17 de febrero de 201240, resulta evidente que el término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba fenecido. 83.
En esas condiciones, no le asiste razón a la sociedad recurrente cuando señala que el cómputo del término de caducidad debía contabilizarse a partir de la notificación del auto de 4 de noviembre de 2011, en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección «B» rechazó el recurso de queja, pues está acreditado en el expediente que la administración le informó a la sociedad Costatel S.A. que contra la decisión que rechazó las excepciones solo procedía el recurso de reposición de conformidad con el artículo 834 del Estatuto Tributario, el cual debía interponerse dentro del mes siguiente a su notificación ante el mismo funcionario que profirió el acto, tal y como quedó consignado en el acápite correspondiente de esta providencia donde se relató lo acaecido durante la actuación administrativa. 84.
Nótese que las normas que establecen términos de caducidad son de orden público, irrenunciables, inmodificables y de obligatorio cumplimiento, por lo que no puede quedar al arbitrio de las partes elegir el momento a partir del cual debe empezar a computarse el término para presentar en tiempo la demanda, pues esta institución pretende evitar que las situaciones jurídicas queden indefinidas en el tiempo, en detrimento de la seguridad jurídica como principio cardinal en nuestro ordenamiento jurídico. 85.
Por último, cabe destacar que, como bien lo consideró el a quo, la controversia objeto de análisis en este proceso no es un asunto en el que deba agotarse la conciliación extrajudicial. Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la solicitud de conciliación fue radicada ante la Procuraduría 155 Judicial II para 38 Folio 120 del Cuaderno 1. 39 Folio 1 del Cuaderno 1. 40 Folio 106 del Cuaderno 1. 22 Expediente No. 47001-2331-000-2012-00341-01 ACTORA: COSTATEL S.A. DEMANDADO: NACIÓN- MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES- MINTIC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asuntos Administrativos el día 17 de febrero de 2012, es decir, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. 86.
Por las razones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 23 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se declaró configurado el medio exceptivo de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia apelada, esto es, la sentencia de 23 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
TERCERO: Sin condena en costas y agencias en derecho
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P: (5)