Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de septiembre de 2025 Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Temas: Reparación directa – Resguardos indígenas – Comunidades indígenas - Ocupación de predios por obra de interés público - Caducidad de la acción. Síntesis del caso: algunos de los integrantes de la comunidad indígena Wayuu “La Granjita” demandan al municipio de Barrancas (La Guajira), por la ocupación de los predios que ellos habitaban desde décadas atrás, los cuales fueron destinados a la construcción de un proyecto de viviendas de interés social, sin tener en cuenta que dichos predios conformaban su territorio ancestral.
Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 22 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, en la cual se declaró la caducidad de la acción. La Sala es competente para proferir esta providencia por tratarse de un recurso de apelación en contra de una sentencia proferida por un tribunal administrativo, de conformidad con los artículos 150, 152 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma vigente al momento de la presentación de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes, 2. Consideraciones, 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante, 1.2. Posición de la parte demandada, 1.3. Sentencia de primera instancia, 1.4. Recurso de apelación. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 2 de 14 1.1.
Posición de la parte demandante 1. El 9 de marzo de 2018, Juan Bautista Carranza Epiayu y otros1 presentaron demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Barrancas, departamento de La Guajira y Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio con el fin de obtener la reparación de los perjuicios ocasionados con la ocupación de sus territorios ancestrales y el incumplimiento de los acuerdos por medio de las cuales se les despojó de la posesión de esos predios. 2.
En la demanda se plantearon las siguientes pretensiones (se trascribe): “1. Como daño emergente se condene al justo valor del terreno expropiado por el ente municipal, el cual pertenecía al cabildo indígena La Granjita, situado en el municipio de Barrancas la Guajira, dicho terreno evaluado en una suma equivalente a MIL QUINIENTOS VEINTINUEVE (1.529) SMLMV, es decir, MIL MILLONES CIENTO VEINTIOCHO MILLONES DE PESOS ($1.128.000.000) (…) actualmente solicito el pago del valor correspondiente de este terreno y la indexación requerida mediante un nuevo avalúo. 2.
Que se condene al demandado al pago del costo actual de las soluciones de vivienda unifamiliar ofrecidas a cada una de las VEINTISIETE (27) familias del cabildo indígena La Granjita. Estas por un costo de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30.000.000,00) cada una haciendo un total de MIL TREINTA Y SEIS (1.036) SMLMV, suma equivalente actualmente a OCHOCIENTOS DIEZ MILLONES ($810.000.000), esto como parte de la contraprestación ofrecida por el ente territorial a mis poderdantes, como parte de pago por los terrenos en disputa. 3.
Por concepto de lucro cesante, corresponde a un total de CIENTO CINCUENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($153.000.000) en lo concerniente a especies menores, animales de corral (capricultura), correspondientes a alimentación, vacunas y mantenimiento de los mismos, se encontraron afectadas estas crías por los procesos de lanzamiento y ocupación del inmueble produciendo daños a la tierra productora de alimentos y demás, equivalente a DOSCIENTOS SIETE SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES (207) SMLMV. 4.
Por concepto de daños a bienes constitucionales y convencionales (…) por la afección a los derechos fundamentales protegidos por el artículo 72, 07, 10, 63, 68 de la Constitución Política de 1991 y lo normado en el Convenio 169 de la OIT ( ) Dado las circunstancias planteadas en la demanda, resulta imposible la restitución del terreno en disputa y por ende se plantea la excepción a esta regla INDEMNIZACIÓN EXCLUSIVA PARA LA VÍCTIMA DIRECTA, por un valor equivalente a CIEN SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES (100 SMLMV) a cada uno de mis representados, por los daños a bienes constitucionales y convencionales.
Estos perjuicios afectan a SESENTA Y TRES (63) miembros diferentes (…) La cifra anterior equivale a CUATRO MIL NOVECIENTOS VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS VENTICUATRO MIL SEISCIENTOS PESOS ($4.921.824.600), suma equivalente a NUEVE MIL CUATROCIENTOS (6.300) SMLMV. 1 Juan Bautista Carranza Epiayu, María Elena Epiayu, Luis Fernando Carranza Brieva, José Rolando Brito Epiayu, José Miguel Urariyu Carranza, Misael Carranza Epiayu, Soledad del Carmen Brito Epiayu, Eneida María Gouriyu, Deivis Diaz Brieva, Walinton Marquez, Cesar Marquez Brieva, Wilfrido Camargo Uriana, Luz Meri Beatriz Camargo, José Lucas Brito, Francisco Segundo Brito, Jaqueline Margarita Brito, Kevin de Jesús Brito, Yairene Brito Gouriyu, Crispin Eliecer Bolívar, Francisco Ramón Brito, Cruz Marieth Espitia Gouriyu, Rosa María Brito Gouriyu, Luis Mariano Espitia Gouriyu, José Miguel Espitia Gouriyu, Elvira María Espitia Gouriyu, Liceth García Romero, Álvaro Javier Camacho Madera, Sofia Carranza Solano, Isabel María Epiayu Ospino, y sus respectivos grupos familiares. 2 Folios del 4 al 21 del pdf del cuaderno No. 1 (demanda) y folios 12 al 32 del pdf del cuaderno No. 2 (subsanación de la demanda).
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 3 de 14 5.
Por concepto de daños morales ( ) por un valor equivalente a CIEN SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES (100 SMLMV) a los afectados directos y sus familias por los daños morales, culturales, étnicos, a sus tierras sagradas, reconocidas por diversos grupos internacionales aceptados por nuestro país, esta ocupación permanente del ente demandado causó sufrimiento moral por haber visto estos la destrucción de su terreno sagrado, su cultura, su historia, sus legados, la profanación de las tumbas de sus antepasados ( ) Estos perjuicios afectan a SESENTA Y TRES (63) miembros (…) La cifra anterior equivale a CUATRO MIL NOVECIENTOS VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS VEINTICUATRO MIL SEISCIENTOS PESOS ($4.921.824.600), suma equivalente a NUEVE MIL CUATROCIENTOS (6.300) SMLMV.” 3.
Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante, en síntesis, refirió los siguientes hechos: 4. La parte actora está conformada por veintinueve grupos familiares integrantes de la comunidad indígena “La Granjita”, la cual está compuesta aproximadamente por ochenta familias de la etnia Wayuu y se encuentra asentada en el municipio de Barrancas (La Guajira), más exactamente “entre las calles 19 y 14, carrera 12B y 16 de la actual nomenclatura del municipio (…) con un área total de 28 hectáreas y 4.000 metros cuadrados”.
En dichos predios, la comunidad habitaba en casas construidas artesanalmente, tenían animales y desarrollaban actividades productivas. Además, allí se encontraba el cementerio en donde reposaban los restos de sus ancestros. La comunidad se encontraba en dicho territorio aproximadamente desde 1940, pero solo en 1998 se constituyó como comunidad indígena y fue reconocida por la Dirección de Asuntos Indígenas Rom y Minorías. 5.
El 19 de julio de 2012, en virtud de lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, el Decreto reglamentario 1943 de 1960 y el Decreto departamental 206 de 17 de junio de 1975, el municipio declaró los predios que habitaban los demandantes como “tierras baldías”, expidió la escritura pública No. 244 de la Notaría Única del Círculo de Barrancas y creó la matricula inmobiliaria No. 210-25506 para identificar el terreno. Ese mismo año, en conjunto con otras entidades, planificó un proyecto de construcción de viviendas de interés social denominado “Urbanización Sostenible Villa Rosa” que se realizaría en los predios en los cuales se encontraban los demandantes. 6.
Entre 2013 y 2014, la alcaldía de Barrancas realizó acuerdos y conciliaciones con los demandantes, en los cuales pactaron la cesión de los derechos de posesión y el abandono de los predios por parte de los miembros de la comunidad, a cambio de que el municipio otorgara soluciones de vivienda, entregara un monto indemnizatorio a cada familia e incluyera a los algunos de los miembros como trabajadores en el desarrollo de las obras.
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 4 de 14 7.
Los acuerdos fueron incumplidos por parte de la alcaldía, por lo cual, los demandantes presentaron peticiones el 19 de mayo de 2014, el 11 de agosto de 2014 y el 12 de mayo de 2015, en las cuales solicitaron el cumplimiento de las promesas realizadas. La alcaldía, en respuestas tardías, explicó que “el proyecto Villa Rosa se ejecutó bajo un convenio entre el municipio de Barrancas y el Ministerio de Vivienda, en el cual las condiciones para acceder a la vivienda estaban basadas en unos lineamientos establecidos por el mismo ministerio, es decir que el municipio no tenía como involucrar a beneficiarios en el proyecto”. 8.
La parte actora adujo que el municipio ocupó ilegalmente los predios de los demandantes y, con ello, desconoció los derechos de los pueblos indígenas e incurrió en un delito de lesa humanidad consistente en el desplazamiento de la comunidad. Además, la demandada realizó acuerdos que no cumplían con los condicionamientos y requisitos establecidos en el Convenio 169 de la OIT, el Decreto 1088 de 1993 y la Sentencia 039 de 1997, en lo que refiere al procedimiento para la realización de consultas previas con grupos étnicos; violó el contenido de los artículos 58, 63 y 329 de la Constitución Política sobre el derecho y la protección a la propiedad colectiva; y se aprovechó de su posición dominante para inducir en error a los demandantes para que aceptaran un pacto fraudulento que, en todo caso, nunca cumplió. 1.2.
Posición de la parte demandada 9. El departamento de la Guajira contestó la demanda3. En el escrito indicó que se configuró la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa, toda vez que el daño eventualmente causado a los demandantes fue consecuencia del actuar del municipio de Barrancas. Además, alegó que se configuró la caducidad de la acción, dado que los hechos generadores de daño ocurrieron en 2014 y la demanda fue presentada en 2018. 10.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en la contestación de la demanda4, propuso la excepción de caducidad y falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial. Además, refirió que no era la entidad llamada a responder por el daño reclamado, toda vez que, en el desarrollo del proyecto de vivienda, el ministerio convocó a la alcaldía y a la gobernación para que postularan los predios de propiedad de dichas entidades territoriales en los cuales se podía llevar a cabo el proyecto.
Seguidamente, Findeter revisó la viabilidad del terreno para la realización del proyecto y Fonade actuó como interventor encargado de vigilar el cumplimiento del plan de vivienda. De modo que 3 Folios 82 al 88 del pdf de cuaderno No. 2. 4 Folios 96 al 116 del pdf del cuaderno No. 2. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 5 de 14 el ministerio no participó en la negociación de los predios, aún menos en el supuesto desalojo de los demandantes. 11.
El municipio de Barrancas presentó contestación a la demanda5. Manifestó que el proyecto de vivienda fue desarrollado en predios ejidos, los cuales, en virtud de lo previsto en la Ley 137 de 1959, el Decreto Reglamentario No 1943 de 1960 y el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, son terrenos urbanos que pertenecen al municipio y tienen naturaleza imprescriptible.
Señaló que, el 19 de julio de 1999, el municipio formalizó los predios mediante escritura pública No 244 de la Notaría Única del Círculo de Barrancas protocolizada en la matrícula inmobiliaria No. 210-25506. Posteriormente, el 26 de noviembre de 2012, al encontrarles una destinación, individualizó y segregó el área y transfirió la titularidad al patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Barrancas Urbanización Villa Rosa, mediante escritura pública No. 584 de 26 de noviembre de 2012 de la Notaría Única del Círculo de Barrancas.
Explicó que el municipio no vulneró los derechos de los demandantes y precisó que, si bien en la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías Étnicas se registraba la existencia de la comunidad indígena La Granjita, no había prueba de que constituyeran un resguardo indígena, así como tampoco que estuvieran asentados en el área donde se ejecutó el proyecto de vivienda.
En todo caso, de encontrarse probado que los demandantes se encontraban en ese lugar, lo cierto es que esos predios eran propiedad del municipio. 12. El Ministerio del Interior6, en la contestación de la demanda7, adujo que las acciones y omisiones alegadas en la demanda no tenían ninguna relación con sus funciones. Señaló que la demanda se presentó por fuera del término de caducidad, pues, contrario a lo señalado por la parte actora, los hechos alegados no constituyeron un delito de lesa humanidad y, en todo caso, frente a estos la excepción de imprescriptibilidad de la acción penal no se extendía a los procesos de reparación directa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Indicó que la ocupación y el desplazamiento se presentaron en virtud de un acuerdo voluntario pactado entre el municipio y los demandantes en 2014 y la demanda se presentó en 2018. 13. La Financiera de Desarrollo Territorial S.A. (Findeter)8 contestó la demanda9. Refirió que la entidad no tuvo relación directa con las afectaciones ocasionadas a los demandantes.
Indicó que su rol se limitó a 5 Folios 1 al 15 del pdf cuaderno No. 3. 6 El Ministerio del Interior fue vinculado mediante auto de 13 de agosto de 2019. Folio 274 del pdf del cuaderno No. 3. 7 Folios 286 al 298 del pdf del cuaderno No. 3. 8 Findeter fue vinculada en la audiencia inicial realizada el 3 de mayo de 2022. Folio 424 del pdf del cuaderno No. 3. 9 Folios 463 al 474 del pdf del cuaderno No. 3.
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 6 de 14 evaluar las propuestas presentadas en los procesos de selección de constructoras para la ejecución de la obra y evaluar los lotes aportados por entidades públicas, con el fin de emitir concepto favorable de viabilidad.
Explicó que al momento de emitir el certificado de cumplimiento el predio era urbano, apto para la construcción de vivienda, no se encontraba localizado en una zona de riesgo no mitigable, no tenía limitaciones de dominio, ni condiciones resolutorias, ni embargos y/o gravámenes, tampoco estaba ocupado o en posesión de terceros. 1.3.
Sentencia de primera instancia 14. El 22 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de La Guajira profirió Sentencia de primera instancia10, en la que decidió (se trascribe): “PRIMERO: DECLÁRESE la caducidad, respecto del medio de control de reparación directa, instaurado por la Comunidad Indígena Wayuu “Resguardo la Granjita”, en contra del Municipio de Barrancas-La Guajira y otros, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, de conformidad con lo indicado en la parte motiva (…)” 15. El Tribunal indicó que, contrario a lo alegado por la parte actora, no se acreditó que los hechos por los cuales se demandó constituyeran delitos de lesa humanidad. Explicó que el daño derivó de la construcción de la Urbanización Villa Rosa en un predio que según las afirmaciones de los demandantes eran de su propiedad, de manera que el asunto debía examinarse como una ocupación permanente y el término de caducidad debía contabilizarse a partir de la fecha en que los afectados tuvieron conocimiento de la ejecución de la obra.
Refirió que los demandantes conocieron el proyecto desde el año 2013, y, en algunos casos, desde marzo, mayo y agosto de 2014, según consta en los acuerdos de cesión de los derechos de posesión y abandono voluntario de los predios. Por lo que, al tomar esta última fecha para el inicio del cómputo del término, concluyó que el plazo se extendía hasta el 12 de agosto de 2016, no obstante, la solicitud de conciliación se presentó el 3 de noviembre de 2017 y la demanda el 9 de marzo de 2018, esto es, cuando ya se había configurado la caducidad. 1.4.
Recurso de apelación 16. La parte actora interpuso recurso de apelación11, con el fin de que se revocara la Sentencia de primera instancia. En el escrito, afirmó que el presupuesto de oportunidad de la acción se encontraba “saneado”, ya 10 Folios 1092 al 1112 del pdf del cuaderno No. 3. 11 Folios 1128 al 1129 del pdf cuaderno No. 3.
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 7 de 14 que, en las etapas previas a la sentencia, el tribunal no declaró probada la excepción. Adujo que la ocupación y los acuerdos fraudulentos constituyeron una violación de derechos humanos a una comunidad indígena objeto de especial protección constitucional.
Refirió que los hechos por los cuales se demandó constituyeron un daño continuado que a la fecha no había cesado, por lo cual la acción no se encontraba caducada. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia, 2.2. Oportunidad de la acción, 2.3. Análisis sustantivo, 2.4. Condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia 17.
La demanda trascribe unos hechos confusos, además, señala daños de distinta naturaleza. Con el fin de aclarar la controversia, la Sala clasificará dichos daños. En efecto, se advierte que en la demanda se solicitó una indemnización por las afectaciones derivadas del desplazamiento que sufrieron, tras la ocupación de sus inmuebles, no obstante, en la demanda no explicaron ni realizaron imputaciones concretas por ese daño, y en el recurso de apelación ninguna mención se realizó sobre ese hecho, por lo que en este pronunciamiento no se analizará ese asunto.
También se solicitó una reparación por la supuesta ocupación de los predios sobre los que ejercían posesión y el incumplimiento de los acuerdos en los que se pactaron algunos beneficios, a cambio de la entrega de los inmuebles, y sobre estos asuntos versó el recurso de apelación, por lo cual la Sala se centrará en el análisis de los daños derivados de esos hechos. 18.
En esta providencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que frente a ambos daños se configuró la caducidad de la acción. Para el análisis, en primer lugar, se realizarán algunas precisiones sobre la comunidad indígena a la que pertenecen los demandantes, la cual no está configurada como un resguardo, lo que quiere decir que no se trata de una propiedad colectiva con las características de imprescriptibilidad señaladas por la parte actora; en segundo lugar, se expondrán las razones por las cuales la acción se encuentra caducada tanto para el daño derivado de la ocupación permanente del bien inmueble como para el daño derivado del incumplimiento de los “acuerdos de desalojo”, finalmente, se explicara por qué resulta procedente declarar la caducidad de la acción en esta instancia procesal, pese a que no fue declarada en etapas previas del proceso.
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 8 de 14 2.2.
Análisis sustantivo 2.2.1. Cuestión previa: la comunidad indígena “La Granjita” no está constituida como resguardo 19. La Corte Constitucional se ha referido a las comunidades indígenas como “el conjunto de familias de ascendencia amerindia que comparten sentimientos de identificación con su pasado aborigen, manteniendo rasgos y valores propios de su cultura tradicional, así como formas de gobierno y control social internos que los distinguen de otras comunidades rurales (D.2001, art.2o)”12.
Por otra parte, respecto de los resguardos indígenas, ha señalado que son “una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de este y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio”, además, conforme con los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, ha resaltado el carácter “inalienable, imprescriptible, inembargable, de propiedad colectiva y no enajenable” de los territorios que componen los resguardos13. 20.
Respecto de la diferenciación entre comunidad y resguardo indígena, esta corporación ha indicado: “(…) [H]ay que trazar una distinción de vital importancia para la resolución del caso en estudio. De un lado se encuentran los resguardos indígenas, que se constituyen, amplían y sanean de conformidad con el trámite administrativo arriba transcrito, y representan la propiedad colectiva de las comunidades indígenas con el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables, sin embargo, ese status va precedido, necesariamente, de un acto de reconocimiento estatal, primordialmente en ejercicio de la función administrativa.
De otro lado, se encuentran territorios que son propiedad de comunidades indígenas y que su adquisición puede obedecer a cualquiera de los modos que contempla el derecho privado para la transmisión del derecho de dominio; estos terrenos, en principio, no gozan del carácter y prerrogativas que le son propias a la figura del resguardo indígena, que bien pueden formar parte de él una vez se inicie el procedimiento contemplado para ello ante la autoridad competente, antes de un reconocimiento formal, esto es, un acto de ampliación del resguardo.
Los predios que adquieran las comunidades indígenas, bien pueden ser colindantes al resguardo, son predios privados y cualquier controversia que se genere en función de ellos le pertenece al derecho de los particulares.”14 12 Sentencia T-254 de 1994. 13 Sentencia T-046 de 2021 y Sentencia T-372 de 2021. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 26 de septiembre de 2013, exp. 11001-03-26-000-2001-00014-01(19527).
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 9 de 14 21.
En el expediente está probado que algunos de los demandantes pertenecen a la comunidad indígena “La Granjita”15, la cual se encuentra asentada en el municipio de Barrancas (La Guajira)16, en una extensión de “veintidós (22) hectáreas más cinco mil doscientos cuarenta y cinco (5.245) metros cuadrados y se ubica entre las calles 19 y 24 y carreras 12B y 16”17.
También está acreditado que dicha comunidad no está constituida como un resguardo18, lo que significa que el predio objeto de la demanda no tiene la calidad de “tierra comunal” o “tierra de resguardo”19, por lo tanto, contrario a lo alegado por la parte actora, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, el predio de la controversia no goza de las prerrogativas de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad que la Constitución les otorga a esos terrenos. 2.2.2.
La caducidad de la acción respecto del daño derivado de la ocupación del bien inmueble y del incumplimiento de los “acuerdos de desalojo” 22. Respecto de la ocupación de inmuebles, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en Auto de Unificación de 9 de febrero de 2011, estableció que (se trascribe): “(i) En los eventos en que la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de caducidad para ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, razón por la cual el mismo debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior. 15 Listado de integrantes de la comunidad indígena expedido por el Ministerio del Interior.
Folio 311 del pdf del cuaderno No. 3. 16 Certificación de 5 de septiembre de 2017suscrita por el Ministerio del Interior, en la que consta que “en jurisdicción del municipio de Barrancas departamento de la Guajira se registra la Comunidad indígena La Granjita, reportada por la alcaldía de Barrancas según información del 7 de septiembre de 2011 y posesión de su autoridad desde el 19 de noviembre de 1998”.
Folio 304 del pdf del cuaderno No. 3. 17 Informe pericial. Folio 882 del pdf del cuaderno No. 3. 18 Oficio expedido por el DANE, en el que consta que “el DANE certifica anualmente al Departamento Nacional de planeación -DNP- la población indígena de los Resguardos legalmente constituidos reportados por la Agencia Nacional de Tierras -ANT- y realiza las proyecciones de población indígena en resguardos legalmente constituidos, únicamente con base en la información suministrada por el INCORA (actualmente INCODER), o con base en el último Censo Nacional de Población y Vivienda. // Para el caso Barrancas (La Guajira), ni durante el Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 ni a corte de noviembre de 2022 el DANE ha sido notificado por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), de la presencia o constitución de un resguardo con el nombre de La Granjita en la jurisdicción de este municipio (…)”.
Folio 820 del pdf del cuaderno No 3. También Oficio de 1 de junio de 2023, en el que se menciona que para esa la fecha se pudo establecer que en el municipio de Barrancas – La Guajira se encuentran varias solicitudes y territorios, entre los cuales no se menciona a los demandantes. Folio 920 del pdf del cuaderno No 3. 19 En la Sentencia T-046 de 2021, la Corte sintetiza el procedimiento para la constitución de resguardos, así: “el procedimiento para la constitución de un resguardo indígena cuenta con las siguientes fases: i) solicitud (art. 2.14.7.3.1.); ii) conformación de expediente (art. 2.14.7.3.2.); iii) inclusión del trámite en la programación de la entidad competente (art. 2.14.7.3.3.); iv) visita a la comunidad indígena interesada y al área pretendida (art. 2.14.7.3.4.); v) rendición de estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras, para lo cual la entidad competente tendrá un término de treinta (30) días hábiles siguientes a la culminación de la visita (art. 2.14.7.3.5.); vi) concepto del Ministerio del Interior, rendido dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al recibo del estudio (art. 2.14.7.3.6.); vii) expedición de la resolución de constitución dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Ministerio referenciado (art. 2.14.7.3.7.); y viii) publicación, notificación y registro de la resolución de constitución de resguardo (art. 2.14.7.3.8.)”.
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 10 de 14 Por otra parte, (ii) cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causa”, el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma.
(…) cualquier ocupación del predio que tenga la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por parte de la administración, debe considerarse como ocupación permanente (…) (…) Igualmente, es pertinente advertir que no le asiste razón al apelante cuando afirma que, como las empresas demandadas no han levantado la servidumbre impuesta de facto, entonces el daño es de tracto sucesivo y la caducidad de la acción se encuentra suspendida Por el contrario, la ocupación permanente de un inmueble implica un daño de ejecución instantánea, que se produce en un único momento claramente determinable en el tiempo, y que establece un punto de referencia para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa20.” 23.
La ocupación permanente de un inmueble es un daño de ejecución instantánea, con independencia de que los efectos del daño se extiendan en el tiempo21. En ese sentido, la Sala no acoge los argumentos de la apelación, toda vez que la construcción del proyecto de vivienda no puede calificarse como un daño de tracto sucesivo. La Sala no desconoce que en algunos casos la distinción entre una ocupación temporal y una ocupación permanente puede generar serias dudas, no obstante, en este caso, es evidente que la construcción de una obra eliminaba cualquier expectativa legítima de recuperar el goce pleno del bien por parte de los presuntos poseedores22, es decir que el conteo del término de oportunidad inició desde el momento en que los actores tuvieron conocimiento del proyecto de vivienda y de la construcción en los predios que ellos consideraban propios. 24.
En el expediente está probado que el municipio era propietario de un bien inmueble con matrícula inmobiliaria No. 210-25506, el cual tenía una extensión total “veintiocho (28) hectáreas con cuatro mil (4.000) metros cuadrados” y fue adquirido por el municipio “por medio de la Ley 137 de 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, Auto de 9 de febrero de 2011, Radicado 38271. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 1 de febrero de 2018, Radicado 40388.
“Por consiguiente, el hecho dañoso se configuró en 1988 y a partir de ese año inició el cómputo de los dos años para la interposición de la acción de reparación directa, sin que importara o tuviera relevancia que los efectos del daño se hubieren extendido en el tiempo, pues esa circunstancia no tenía la virtualidad de impedir que el plazo de caducidad hubiere iniciado su cómputo. // De modo que mal haría en sostenerse que por el hecho de que el acueducto permanezca en el inmueble no se ha configurado el término de caducidad, puesto que dicho plazo no puede estar sujeto a aspectos subjetivos de las partes, ni tampoco puede permanecer indefinido en el tiempo, sino que el mismo obedece a aspectos determinados previamente en el ordenamiento jurídico”. 22 Al respecto ver: aclaración de voto de Alberto Montaña Plata a la sentencia de 13 de julio de 2022, exp. 05001-23-31-000-2012-00085-01 (53122).
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 11 de 14 1959 y su Decreto reglamentario 1943 de 1960, antes, hoy en virtud del artículo 123 de la Ley 388 de 1997, mediante la escritura pública 244 del 19 de julio de 1999”23.
El 26 de noviembre de 2012, mediante escritura pública No. 584 de la Notaría Única del Círculo de Barrancas, el municipio segregó el inmueble, quedando un lote de menor extensión ubicado entre las 19 y 22, carreras 14 y 15, con un área total de 5 hectáreas y 8.755 metros cuadrados (que se registró bajo el folio de matrícula inmobiliaria No. 210- 57318), y un lote de mayor extensión ubicado entre las calles 19 y 24, carreras 12b y 16, con un área total de 22 hectáreas y 5.245m2.24 25.
También está acreditado que el 17 de diciembre de 2012, por medio de Resolución No. 474, el municipio resolvió “transferir a título gratuito el derecho de propiedad que tiene y ejerce sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 210-57318 (…) al patrimonio autónomo denominado Fideicomiso Barrancas Urbanización Villa Rosa (…)”25; el 18 de enero de 2013, el Fideicomiso firmó contrato de obra con la sociedad Valores y Contratos S.A. para la realización del proyecto26; el 3 de febrero de 2014, el Fideicomiso entregó al contratista el bien inmueble para la realización del proyecto27. 26.
En la demanda, la parte actora refirió que se enteró de la realización del proyecto de vivienda entre los años 2013 y 2014, cuando la alcaldía de Barrancas realizó acuerdos con los habitantes de los predios para que desistieran de su posesión a cambio de algunos beneficios. Al respecto, en el expediente obran dos “acuerdos de desocupación voluntaria” de 13 de marzo28 y 12 de agosto de 201429, pactados entre la alcaldía de Barrancas 23 La Ley 137 de 1959, en virtud de la cual el municipio de Barrancas adquirió los predios de la controversia, en su artículo 1, establecía que “[s]e presume que no han salido del patrimonio nacional y que son de propiedad del Estado, los terrenos que constituyen la zona urbana del Municipio”, asimismo, en su artículo 7, establecía “[c]édense a los respectivos Municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de Tocaima”.
En concordancia, el artículo 123 de la ley 388 de 1997 dispuso que “[d]e conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente Ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales”. 24 Certificado de tradición y libertad del inmueble con matrícula inmobiliaria No. 210 – 57318.
Folio 155 del pdf del cuaderno No. 3. Y escritura pública No. 584 de 26 de noviembre de 2012. Folio 135 del pdf del cuaderno No. 1. 25 Resolución No 474 de 17 de diciembre de 2012, en la que se resolvió “transferir a título gratuito el derecho de propiedad que tiene y ejerce sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 210-57318 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha al patrimonio autónomo denominado FIDEICOMISO BARRANCAS URBANIZACIÓN VILLA ROSA (…) // El inmueble que se transfiere por virtud de esta resolución, está identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 210-57318, tiene un área de 58.755 M2 (…) // Los linderos, antes señalados encuentran consignados en la cláusula tercera de la Escritura Pública N° 584 del veintiséis (26) de noviembre de 2012 inscrita en la Notaria Única del Círculo de Barrancas y registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 210-57318.”.
Folio 176 del pdf del cuaderno No. 3. 26 Contrato de obra de 18 de enero de 2013 que tuvo por objeto “El presente contrato tiene por objeto el DISEÑO y al CONSTRUCCIÓN de mínimo doscientas setenta (270) y máximo trescientas (300) viviendas de interés prioritario, en el proyecto denominado Vila Rosa ubicado en el municipio de Barrancas, departamento de Guajira, bajo la tipología de vivienda unifamiliar, así como el desarrollo de todas las obras relacionadas con el proyecto, en el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 210-25506 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha (…)”.
Folio 188 del pdf del cuaderno No. 3. 27 Acta de entrega del bien (entregado en comodato) de 3 de febrero de 2014. Folio 218 del pdf del cuaderno No. 3. 28 Acuerdo de desocupación voluntaria de 14 de diciembre de 2013 pctado entre el alcalde de Barrancas y seis de los demandantes (Deivis Manuel Diaz Brieva, Wallinton Márquez Brieva, Bertilda Rosa Arroyo García, Cesar Enrique Márquez Brieva, Miguel Ángel Márquez Brieva, Alba Judith Brieva Arroyo).
Folio 61 al 66 del pdf del cuaderno No. 1. Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 12 de 14 y algunos de los aquí demandantes, en los cuales el municipio reconoció los derechos de posesión de los particulares, los poseedores reconocieron la propiedad de los predios del municipio y aceptaron devolver de manera pacífica el terreno, asimismo, el municipio se comprometió “a gestionar la entrega de soluciones de viviendas” a los poseedores. 27.
La Sala comparte la tesis del tribunal, según la cual el conteo de la caducidad debe realizarse a partir del momento en que se conoció y se tuvo certeza de la construcción de la obra. Así, dado que la parte demandante tuvo conocimiento de la ocupación con carácter permanente entre el año 2013 y 2014, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 3 de noviembre de 201730 y la demanda el 9 de marzo de 201831, se concluye que se realizó por fuera del del término de dos años previsto en el literal i del artículo 164.2 del CPACA. 28.
Por otra parte, respecto del daño derivado del incumplimiento de los “acuerdos de desalojo”, la acción también se encuentra caducada. En efecto, los acuerdos se pactaron el 13 de marzo y 11 de agosto de 2014, y allí se dispuso que se cumplirían en el “plazo que dure la ejecución del proyecto”. No se conoce la fecha en que finalizó la obra.
No obstante, el 17 de noviembre de 2015, el municipio informó a los demandantes que no entregaría las viviendas reclamadas. De modo que, en esa fecha, los demandantes tuvieron certeza del presunto daño. Así, el término de oportunidad se extendió desde 18 de noviembre de 2015 hasta el 18 de noviembre de 2017. La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 3 de noviembre de 2017 (faltando 15 días para el vencimiento del término), lo cual suspendió el plazo hasta el 24 de enero de 201832, fecha en que se profirió la constancia de no conciliación. No obstante, la demanda fue presentada el 9 de marzo de 2018, esto es, cuando la acción se encontraba caducada. 29.
En el recurso de apelación, la parte actora alegó que no era procedente declarar la caducidad de la acción, toda vez que se trató de un asunto que fue abordado en la audiencia inicial, en la que no se declaró probada dicha excepción. Al respecto, la Sala precisa que dicha apreciación es errónea, ya que el juez está habilitado para declarar la excepción de caducidad siempre que la encuentre configurada, incluso cuando no hubiere sido propuesta por ninguna de las partes o cuando en decisiones previas no fue analizado el asunto.
En efecto, esta Corporación, 29 Acuerdo de desocupación voluntaria de 12 de agosto de 2014 pactado entre el alcalde de Barrancas y dos de los demandantes (Wilfrido Camargo Uriana y Luzmeri Beatriz Camargo Uriana). Folio 50 al 54 del pdf del cuaderno No. 1. 30 Folios 176 al 178 del pd del cuaderno No. 1. 31 Folio 22 del pdf del cuaderno No. 1. 32 Folios 176 al 178 del pd del cuaderno No. 1.
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 13 de 14 en la Sentencia de unificación de 9 de febrero de 201233 y, posteriormente, en la Sentencia de unificación de 6 de abril de 201834, al estudiar el alcance del recurso de apelación, unificó su jurisprudencia en lo que refiere a “la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.
Asimismo, el artículo 187 del CPACA prevé que “[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”. Por estas razones, los argumentos de la parte actora no están llamados a prosperar. 2.4.
Condena en costas 30. De acuerdo con los artículos 188 del CPACA y 365 (numerales 1 y 3) del CGP, la parte demandante debería ser condenada en costas en esta instancia. Sin embargo, está probado que los demandantes son sujetos de especial protección constitucional, por lo cual la Sala se abstendrá de imponer una condena en este asunto. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 22 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, en la cual se declaró la caducidad de la acción.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas y agencias en derecho en esta instancia. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de Sección Tercera, Sentencia de 9 de febrero de 2012, Radicación No. 50001-23-31-000-1997-06093-01(21060). 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de 6 abril de 2018, Radicación No. 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005).
Radicación: 44001-23-40-000-2018-00030-01 (71218) Demandante: Juan Bautista Carranza Epiayu y otros Demandado: Municipio de Barrancas y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: Confirma la decisión de primera instancia _____________________________________________________________________________________________________________ 14 de 14 TERCERO: Por Secretaría, una vez ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado