CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECIOCHO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE REVISIÓN ASUNTO La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Fiscalía General de la Nación contra la sentencia del 5 de diciembre de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, dentro del proceso de reparación directa promovido por Claudia Patricia Vásquez Marín y otros contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
ANTECEDENTES Demanda de reparación directa En ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, Claudia Patricia Vásquez Marín, en nombre propio y en representación de sus hijos menores Cristhian Mauricio Fernández Vásquez, Juan Pablo y Julia Vanessa Patiño Vásquez; María Rosmira Marín, en nombre propio y en representación del menor Óscar Andrés Rodríguez Marín; sus hermanas Ana María y María Alejandra Rodríguez Marín y su compañero permanente Pablo Antonio Patiño Ramírez presentaron demanda en orden a que se declarara administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por los perjuicios causados con ocasión de la privación injusta de la libertad de la que fue objeto la primera de las mencionadas.
Como reparación del daño, en la demanda se solicitó que se condenara al pago de una indemnización en los siguientes términos: (i) perjuicios morales, psicológicos y alteración a las condiciones de existencia el equivalente a 100 smmlv por cada uno, esto es para Claudia Patricia Vásquez Marín, sus hijos, su madre y su compañero permanente; y 80 smmlv para su hermano y hermanas;
(ii) perjuicios materiales en favor de Claudia Patricia Vásquez Marín equivalentes a 2 smmlv por la ganancia que dejó de percibir como administradora de su finca y el costo del semestre del programa técnico profesional en contabilidad y costos que cursaba y que fue interrumpido con la privación injusta de la libertad. 1.1.1. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: El 20 de octubre de 2000, Claudia Patricia Vásquez Marín fue privada de la libertad, por haber sido sindicada de los delitos de homicidio en grado de tentativa y porte ilegal de armas.
Por medio de sentencia del 19 de julio de 2001, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Roldanillo la condenó como coautora de la conducta de homicidio en grado de tentativa. Mediante providencia del 18 de septiembre de 2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala Penal, revocó la sentencia de primera instancia, la absolvió y dejó sin efectos la medida de aseguramiento.
Permaneció privada de la libertad durante el periodo comprendido entre el 20 de octubre de 2000 y el 5 de diciembre de 2002, es decir, por un espacio de dos (2) años, un (1) mes y quince (15) días. El tiempo de reclusión trascurrió entre la cárcel de Tuluá y su domicilio debido a su calidad de madre lactante. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró, en sentencia proferida el 14 de octubre de 2011, «[…] administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial […]» al encontrar que la privación de la libertad de Claudia Patricia Vásquez Marín fue injusta.
En tal virtud, condenó a la entidad al pago de los perjuicios (i) morales en favor de Claudia Patricia Vásquez Marín en la suma equivalente a 40 smmlv y de sus hijos, madre y hermanos por 20 smmlv; (ii) por alteración en las condiciones de existencia en cuantía de 40 smmlv y 20 smmlv en igual orden al antedicho, salvo los hermanos que no fueron incluidos y;
(iii) los materiales por el monto de 20 smmlv para Claudia Patricia Vásquez Marín. A juicio del tribunal, la demandada incurrió en una «falla en el servicio» al mantener privada de la libertad a Claudia Patricia Vásquez Marín, pese a que dentro del proceso penal nunca se obtuvo certeza sobre su responsabilidad. En su entender, existió una indebida valoración probatoria por parte del juez penal de primera instancia, quien solo tuvo en cuenta el testimonio de la víctima del delito y no lo contrastó con los demás medios probatorios aportados al proceso que configuraban dudas en favor de la juzgada y que debían evaluarse en favor de su presunción de inocencia. 1.3.
Los recursos de apelación 1.3.1. Parte demandante La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que solicitó la revocatoria parcial de la sentencia aludida en lo que respecta al monto reconocido por los perjuicios. En ese sentido, sobre los perjuicios morales señaló que el monto reconocido no resarce el daño causado a la víctima directa Claudia Patricia Vásquez Marín y a sus familiares.
Respecto de los perjuicios por la alteración de las condiciones de existencia negados a su madre y hermanos, indicó que se causaron y demostraron con la prueba testimonial, que fueron mayores en la vida marital de la privada de la libertad y de sus hijos y que, por tanto, el monto reconocido a estos es ínfimo. Por último, reclamó el pago de los daños materiales ocasionados por concepto del semestre académico cancelado que no pudo cursar la víctima y cuyo pago acreditó. 1.3.2.
Parte demandada: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En el recurso de apelación, la entidad argumentó que no existió una privación injusta de la libertad porque: La medida adoptada dentro del proceso penal no fue arbitraria ni desproporcionada como lo exige la sentencia C-037 de 1996 para que se configure la falla en el servicio.
Por el contrario, procedía ante la existencia de indicios graves en contra de Claudia Patricia Vásquez Marín de ser la coautora del delito, por lo que se cumplieron los requisitos de los artículos 388 y 441 del Código Penal vigente (Decreto 2700 de 1991). La absolución de la referida en segunda instancia obedeció a una diferencia de criterio entre los jueces sobre la existencia de la certeza de su participación en el ilícito, discusión que es propia de la autonomía judicial.
No obstante, para el momento de la instrucción del proceso penal por parte de la Fiscalía Seccional de Roldanillo, Valle del Cauca, sí existían elementos para ordenar la medida de aseguramiento, puesto que se allegaron elementos de juicio que daban a entender que coadyuvó en la materialización del delito. Se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva porque la Fiscalía General de la Nación desde la expedición de la sentencia C-523 de 2002, que estudió la constitucionalidad del artículo 49 de la Ley 446 de 1998, tiene capacidad para comparecer al proceso de manera directa y así fue informada por el fiscal general a través de la Circular 084 de 2003 a las autoridades judiciales.
Además, fue esta la autoridad que decretó la privación de la libertad. 1.4. Sentencia de segunda instancia objeto de revisión El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del 5 de diciembre de 2017 modificó la de primera instancia en lo que respecta a las entidades que deben pagar la condena e incrementó el monto de los perjuicios morales y el lucro cesante.
Sobre el primer punto, en su ordinal primero decretó «[…] Declarar responsable administrativa y patrimonialmente a la Nación- Fiscalía General de la Nación y a la Nación – Rama Judicial por la privación injusta de la libertad de la que fue víctima la señora Claudia Patricia Vásquez Marín […]». Sustentó la decisión en los siguientes argumentos: Si bien la Fiscalía General de la Nación no acudió al proceso representada por el fiscal general como lo dispone el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, es procedente el estudio de imputación en su contra en aras de salvaguardar los principios de justicia, igualdad y acceso a la administración de justicia. Ello, de acuerdo con la providencia de unificación del 25 de septiembre de 2013 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se negó la nulidad de los procesos que iniciaron con posterioridad a la vigencia de esta norma con iguales circunstancias.
Por consiguiente «[…] la Sala realizará el estudio de imputación del daño contra la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, en el entendido que la entidad legitimada en la causa para acudir al presente proceso es la Nación, y que lo que varía en cada caso, según el órgano a quien sean directamente imputables las acciones y u omisiones generadoras del daño, es la representación judicial de la misma, que en el presente caso la ejerció la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial cuya defensa abarcó todas las actuaciones adelantadas en el proceso penal, desde la captura hasta la absolución de la procesada […]».
El daño se configuró con la privación injusta de la libertad. Su imputación se fija en la Fiscalía General de la Nación y en la Rama Judicial. Sobre la primera porque dispuso la medida de aseguramiento en contra de Claudia Patricia Vásquez Marín sin estar probada la existencia de un indicio grave en su contra y solo basada en el testimonio de la víctima del delito, sin revisar las demás pruebas, todo lo cual constituyó una falla en el servicio.
En cuanto a la segunda, ya que prolongó la privación de la libertad al proferir la sentencia condenatoria sin tener prueba de la certeza de que la procesada cometió el ilícito, actuación que significó un indebido análisis de la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. De conformidad con la sentencia del 28 de agosto de 2014 proferida por la Sección Tercera y que fijó el monto de los perjuicios morales a aplicarse en casos de privación injusta de la libertad que corresponde a la víctima directa, sus hijos, su compañero permanente y madre la suma de 100 smmlv y a sus hermanos 50.
Por el lucro cesante la indemnización debe ser de $17.743.100 por el tiempo de la privación, puesto que se presume que Claudia Patricia Vásquez Marín en libertad devengaba un salario mínimo mensual legal vigente. Por último, en la sentencia se señaló que la condena podía ser reclamada en el 100% a cualquiera de las entidades condenadas «[y] aquella que pague la totalidad de la condena podrá exigir a la otra el pago del porcentaje correspondiente, de acuerdo con las siguientes proporciones: 40,9% a cargo de la Fiscalía General de la Nación y 59.0% a cargo de la Rama Judicial […]».
Recurso extraordinario de revisión La Fiscalía General de la Nación interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 5 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado. Invocó la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Como argumentos expuso las siguientes razones: Es procedente el recurso extraordinario porque se cumple su condición objetiva, esto es, que contra la sentencia recurrida no procede apelación. En el presente caso se configuró la causal de nulidad invocada, por cuanto la Fiscalía General de la Nación fue condenada sin haber sido vinculada al proceso.
Solo hasta la sentencia que le puso fin se le incluyó, por lo que se pretermitió la etapa prevista para hacerla parte y se le vulneró el debido proceso al impedírsele debatir los cargos de la demanda, solicitar pruebas, controvertir las existentes y ejercer su derecho de defensa. 1.4. Contestación del recurso extraordinario de revisión Claudia Patricia Vásquez Marín, en nombre propio y en representación de Julia Vanessa Patiño Vásquez;
Juan Pablo Patiño Vásquez, María Alejandra Rodríguez Marín; Ana María Rodríguez Marín; María Rosmira Marín, en nombre propio y en representación del menor Óscar Andrés Rodríguez Marín y; Pablo Antonio Patiño Ramírez se opusieron a la nulidad invocada por las siguientes razones: El recurso fue presentado de manera extemporánea, puesto que la ejecutoria de la sentencia ocurrió el 12 de enero de 2018 y no ese día y mes del año 2019.
La Fiscalía General de la Nación participó en la causación del daño y, por lo tanto, era factible la imputación que se le hizo. En el presente trámite no es posible declarar la nulidad de la sentencia atacada, por cuanto la entidad recurrente no lo solicitó como una pretensión. Por ende, el principio de congruencia impide que se emita un pronunciamiento sobre lo que no se ha pedido.
La Rama Judicial no se pronunció en esta etapa procesal, pese a que fue puesta en conocimiento del trámite del recurso a través del auto del 1 de agosto de 2023. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 107, 111, numeral 2, y 249 del CPACA y 29, numeral 1, del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta corporación que estableció que le corresponde resolver «[l]os recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado».
En relación con la integración de la Sala, es oportuno precisar que el consejero de Estado Oswaldo Giraldo López manifestó su impedimento, el cual se declaró fundado mediante auto del 6 de agosto de 2019. Por tal razón, no participará de la discusión y aprobación de la presente providencia. Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, tal y como lo prevé el artículo 251 del CPACA.
En efecto, la sentencia del 5 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Tercera, Subsección C, de esta corporación quedó ejecutoriada el 12 de enero de 2018 y, si bien el plazo se vencía igual día de enero del año 2019, por ser inhábil se extendió hasta el día hábil siguiente en cumplimiento del mandato del artículo 118 del CGP. Este día correspondió al 14 de enero 2019, fecha en que fue radicado, según consta en el oficio No. 2019-0001-R. Legitimación en la causa En el asunto objeto de estudio, la Fiscalía General de la Nación está legitimada para actuar como demandante, comoquiera que fue declarada responsable administrativa y patrimonialmente por la privación injusta de la libertad de Claudia Patricia Vásquez Marín y condenada al pago de la indemnización por los perjuicios causados, decisión que en esta oportunidad pretende controvertir.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada. Su finalidad es la de invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas en aquella, al ocurrir alguna de las causales por las cuales procede, establecidas en la ley.
Tiene dos características principales: La primera se refiere a que su naturaleza es excepcional y, por lo tanto, solo opera por razón de las causales taxativas señaladas en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Estas señalan vicios o errores de naturaleza procedimental que permiten la revisión de la sentencia proferida dentro del proceso.
En ese orden, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, a quien lo ejerce le corresponde indicar con precisión cuál es la causal que invoca para invalidar la sentencia recurrida y las razones de hecho y de derecho que la sustentan. La segunda indica que se trata de un nuevo proceso que tiene por objeto cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario y no una nueva oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y/o fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido en aquel.
Tampoco es una vía para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso original, puesto que no constituye una tercera instancia. Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿En la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA al condenar a la Fiscalía General de la Nación? 3.1.
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispuso que es causal de revisión de las sentencias ejecutoriadas cuando exista «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». Comoquiera que el legislador no determinó los eventos en los que se configura esta causal, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado su contenido y alcance.
En ese sentido, ha indicado que pueden invocarse dos tipos de nulidades para que se materialice la causal, a saber: (i) las previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso que solo pudieron ser advertidas en la sentencia. Este criterio adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades y; (ii) las que se originan en la sentencia por violación del debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política.
Tal vulneración debe ser de naturaleza procesal, por lo que no es posible que el recurrente cuestione la motivación de la providencia, la valoración probatoria o la aplicación de las normas. Dentro de este tipo de nulidades la jurisprudencia ha precisado, a modo enunciativo, que pueden ser las siguientes: «[…] 66.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 66.2.
Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 66.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 66.4.
Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta. 66.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 66.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 66.7.
Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 66.8. Cuando la sentencia carece de motivación. 66.9. Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley […]».
Asimismo, el Consejo de Estado ha considerado otros eventos en los que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, generan la nulidad de la sentencia, que se presentan cuando: - Se dicta con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación del debido proceso. - Se condena a una persona que no fue vinculada al proceso. - Se profiere sin motivación. - Se emite una sentencia inhibitoria injustificadamente. - Se desconoce el principio de congruencia. - Se dicta con vulneración del principio de la «non reformatio in pejus».
De igual manera, se ha establecido, como una regla general, que no es posible invocar como sustento del recurso de revisión la ocurrencia de una nulidad en una etapa anterior a la sentencia ejecutoriada que puso fin al proceso, puesto que su alegación debió darse dentro de la oportunidad procesal prevista en el artículo 134 del CGP. Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado la formulación de una nulidad sucedida antes del fallo referido siempre que el recurrente no hubiese tenido la oportunidad de advertirlo dentro del proceso, circunstancia que le corresponde probar.
Así las cosas, para que proceda la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, deberá acreditarse: la existencia de una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso contra la cual no proceda el recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para debatir cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia; que la nulidad se estructuró en el momento en que se profirió la decisión judicial, salvo que de haberse producido antes el afectado no pudo advertirla, lo que deberá probar; y que tal nulidad sea una de las taxativamente regladas en el CGP o por la vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 superior. 3.2.
Representación judicial de la Nación, Rama Judicial, en los procesos contencioso-administrativos por privación injusta de la libertad antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 El artículo 80 de la Ley 153 de 1887 señaló que «[…] La Nación, los Departamentos, los Municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas […]».
De este modo, la Nación goza de personalidad jurídica, por lo que cuenta con la capacidad para ser parte dentro de los procesos judiciales de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 del CPC y el hoy 53 de CGP. Esta facultad implica tener aptitud para ser sujeto de derechos y obligaciones y, por ende, para ostentar la calidad de demandante o demandado y la dota de legitimación en la causa.
La Nación como persona jurídica es una sola, toda vez que la Constitución Política decretó en el artículo 113 que aquella la integran las tres ramas del poder público. En ese orden, actúa a través de estas y de sus órganos que la representan, por los actos, hechos u omisiones que materialicen de conformidad con sus competencias. En cuanto a las condenas que puedan emitirse en su contra, se deben pagar con cargo a los recursos de las entidades representantes, puesto que «[…] [e]sa representación plural de la Nación, a cargo de órganos que cumplen funciones separadas, tiene una especial manifestación en el campo presupuestal, en virtud de la autonomía administrativa y presupuestal de tales órganos. De este modo, si bien las actuaciones de quienes integran las ramas del poder y los demás órganos que hacen parte de la Nación son imputables directamente a ésta, los efectos patrimoniales de tales actuaciones se manifiestan por separado, a través de cada una de las entidades con capacidad de representación […]».
La Rama Judicial entonces integra la persona jurídica de la Nación, por lo que ambas conforman una unidad para acudir al proceso para dar cumplimiento al derogado artículo 44 del CPC y el 53 del CGP, vigente en la actualidad. En el mismo sentido se predica respecto de la Fiscalía General de la Nación que también hace parte de esta rama del poder público, en los términos del artículo 249 de la Constitución Política el cual señaló que «[l]a Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal […]».
Así las cosas, la Rama Judicial puede representar a la Nación en los procesos judiciales que tengan que ver con sus actuaciones. En efecto, la representación judicial de la Nación, Rama Judicial, se reguló en un principio en el numeral 8 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996, norma que indicó que corresponde al director ejecutivo de administración judicial «[r]epresentar a la Nación-Rama Judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir apoderados especiales […]».
Más adelante, la Ley 446 de 1998, en su artículo 49, antes de la reforma introducida por el artículo 159 de la Ley 1437 de 2011, determinó la representación judicial de la Nación en los siguientes términos: «[…] Artículo 49. Representación de las personas de derecho público. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: Artículo 149.
Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan.
En los procesos Contencioso Administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso.
La Nación-Rama Judicial estará representada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial […]» (Se resalta). Por disposición de la normativa citada, la representación judicial de la Nación – Rama Judicial en la actualidad se encuentra asignada al director ejecutivo de administración judicial y al fiscal general de la Nación. Al primero, de manera general para todos los asuntos que conciernan a la Rama Judicial, y el segundo ejerce una representación especial en aquellos casos que se relacionen con el actuar directo de la Fiscalía General de la Nación. A pesar de la aparente claridad de competencias, la vigencia simultánea del artículo 99, numeral 8, de la Ley 270 de 1996 y del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 llevó a diferentes interpretaciones en torno a si la representación judicial de la Nación, Rama Judicial, en los casos relacionados con hechos materializados por servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, era exclusiva del fiscal general o si, por el contrario, también la podía ejercer el director ejecutivo de la Rama Judicial en virtud de la facultad otorgada por la ley estatutaria que no fue derogada por la segunda ley mencionada.
Lo anterior llevó a la demanda de inconstitucionalidad del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 en lo que respecta a la representación de la Nación por parte del fiscal general en los procesos contencioso-administrativos. La acusación se sustentó en el argumento según el cual la representación de la Rama Judicial estaba en cabeza del director ejecutivo de administración judicial, por orden del artículo 99, numeral 8, de la Ley 270 de 1996.
En consecuencia, una ley ordinaria no podía reformar esta facultad, puesto que ello vulneraba los artículos 152 y 153 Superiores. En la sentencia C-523 de 2002 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de este aparte de la norma. Para la Corte la representación judicial de la Nación, Rama Judicial, no es una materia que deba ser abordada a través de una ley estatutaria, en razón a que «[…] no guarda relación con la definición de la estructura de la justicia, con los principios básicos que la orientan, ni con aspectos sustanciales de dicha rama del poder […]».
En ese orden, la representación de la Nación en temas puntuales en los que interviene la Fiscalía General sí podía regularse a través de una ley ordinaria, por permitirlo el artículo 253 Constitucional que facultó al legislador ordinario para regular sus aspectos organizativos. Bajo esas premisas sostuvo lo siguiente: «[…] Cabe preguntar, finalmente: ¿el hecho de que el legislador estatutario haya señalado quién representa a toda la rama judicial (numeral 8 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996) impide que el legislador ordinario se ocupe de un aspecto como el de la representación judicial de la Fiscalía General de la Nación en los procesos contencioso administrativos? La Corte considera que no. La representación que por efecto de la disposición demandada se le otorga al Fiscal General para actuar en nombre de la Nación en los procesos de carácter contencioso administrativo es específica.
El Director de Administración Judicial actúa a nombre de la Nación - Rama Judicial, concebida como un todo compuesto por diferentes órganos, en aquellos procesos judiciales que son de su competencia, circunstancia que no se ve interferida por la atribución específica que recae en cabeza del Fiscal General, pues a pesar de que la Fiscalía también hace parte de dicha rama, la Constitución le reconoce una autonomía que en los términos de la propia Ley Estatutaria de Administración de Justicia puede ser desarrollada a través de una ley ordinaria, siempre y cuando se refiera a asuntos –como la facultad de representación del Fiscal- que no hacen parte del contenido sustancial que corresponde abordar al legislador estatutario […]».
En virtud de lo expuesto, la Corte aclaró que durante la vigencia del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 la representación de la Nación, Rama Judicial, en los procesos contencioso-administrativos recae en (i) el director ejecutivo de administración judicial, de modo general en todos los procesos judiciales; y (ii) en el fiscal general, en los asuntos específicos en los que intervino la Fiscalía General de la Nación, pese a que esta hace parte de la Rama Judicial.
Ahora bien, en los procesos en los que se pretenda la condena de la Nación por la privación injusta de la libertad, su representación puede recaer en ambos funcionarios si en el daño del cual se busca la reparación tuvieron injerencia tanto la actuación de los jueces como de los fiscales. Es así, en la medida en que la persona jurídica es la Nación, por lo que es la que tiene la capacidad para ser parte dentro del proceso y la que en definitiva es la encargada de reparar el perjuicio causado.
Por ende, el director ejecutivo de administración judicial o el fiscal general, según el caso, solo ostentan su representación judicial dentro del ámbito de sus competencias. Sobre este punto, la Sala Plena de la Sección Tercera en providencia del 25 de septiembre de 2013 unificó el criterio en torno a la configuración de la nulidad de un proceso de privación injusta de la libertad en el que, aunque el daño fue causado por el actuar de la Fiscalía General de la Nación, solo se vinculó al proceso al director ejecutivo de administración judicial y no a esta entidad a través del fiscal general.
Por esto último, en el trámite se propuso la nulidad del proceso bajo las causales de indebida representación y falta de notificación establecidas en los numerales 7 y 8 del artículo 140 del CPC que fue negada en la providencia. En efecto, en la providencia en cita, se analizó el concepto de «capacidad para ser parte y para comparecer al proceso» y su diferencia con la «legitimación en la causa».
Respecto de lo primero manifestó que «[…] la capacidad para ser parte hace referencia a la posibilidad de ser sujeto de la relación jurídico-procesal, esto es, constituir uno de los dos extremos de la litis (…) Por otro lado, la capacidad para comparecer al proceso es el equivalente procesal de la capacidad de ejercicio del derecho sustancial.
Se refiere a la aptitud de la persona para actuar, válidamente, en el proceso. […]». En cuanto a la legitimación indicó que «[…] está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso […]».
Una vez explicó estas discrepancias, señaló que en los casos de privación injusta de la libertad en los que se dejó de vincular a la Fiscalía General de la Nación y solo se integró el contradictorio con la Nación, Rama Judicial, a través de su director ejecutivo de administración judicial, no se presentaba una falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que (i) es la Nación, como persona jurídica, a quién se le imputa el daño, la responsable de resarcirlo y la única con capacidad para ser parte dentro del proceso y, (ii) el director referido o el fiscal general solo tienen su representación judicial.
De este modo indicó que tal situación se constituye en un problema de representación de la Nación que puede dar lugar a una nulidad, lo cual explicó en los siguientes términos: «Ahora bien, según se hable de la legitimación del demandante o del demandado, estamos en presencia de la falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente.
La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.
Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. […] Mutatis mutandi, cuando se demanda a la Nación por un perjuicio causado por la Fiscalía General de la Nación, y aquélla acude al proceso representada por la Rama Judicial, esto es, el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, no estamos ante un problema de falta de legitimación por pasiva, que conllevaría a una sentencia que no resuelve sobre el fondo del asunto, sino ante uno de representación judicial de la Nación, que es la persona que hace parte de la relación jurídico-procesal, debido al actuar de uno de sus órganos. […] Se reitera que el obligado a reparar los daños es la Nación porque es la persona jurídica que tiene capacidad para ser sujeto tanto de la relación jurídico- sustancial como de la jurídico-procesal, cuestión diferente es quién la representa, que es la materia regulada por el artículo 49 de la ley 446 de 1998.» En la misma providencia de unificación, se concluyó que antes de la vigencia del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 la representación de la Rama Judicial en los procesos de privación injusta de la libertad correspondía a su director ejecutivo y no al fiscal general, por mandato del numeral 8 del artículo 99 de la Ley 270 de 1999.
Bajo esta premisa negó la nulidad propuesta, puesto que (i) los supuestos fácticos de la demanda que dieron lugar a la unificación ocurrieron antes de la entrada en vigencia de la primera ley mencionada (Ley 446 de 1998) y; (ii) el auto admisorio se emitió en el año 1997 por lo que solo procedía vincular al director ejecutivo de administración judicial, pese a que se había demandado también a la Fiscalía General de la Nación. Ahora bien, aunque el hecho que se alegó como constitutivo de la nulidad en el caso analizado se materializó antes de que el fiscal general tuviera la facultad legal para representar judicialmente a la Nación, la providencia de unificación fijó la regla según la cual no se configura la causal de nulidad por indebida representación en los casos de privación injusta de la libertad en los que solo se vinculó al proceso a la Nación - Rama Judicial- director ejecutivo de administración y no a la Rama Judicial- Fiscalía General de la Nación, fiscal general, pese a que esta hubiese participado en el daño. Sobre este último aspecto, se explicó que la entrada en vigencia del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 generó una confusión sobre quién debía representar a la Nación, al punto que se admitieron demandas sin distinguir si correspondía a uno u otro funcionario de los mencionados.
Así lo expuso el auto del 25 de septiembre de 2013: «[…] No obstante, es notable que la entrada en vigencia del artículo 49 de la ley 446 de 1998 supuso un abrupto freno en la jurisprudencia que venía adoptando el Consejo de Estado, y que sin duda fue un giro legal que no fue asimilado de inmediato por la jurisprudencia de esta Corporación y, mucho menos, por los Tribunales Administrativos que siguieron apelando al criterio jurisprudencial anterior a la expedición de dicha norma.
De tal forma que, incluso después de 1998, los autos admisorios de las demandas presentadas en contra de la Nación-Rama Judicial-Fiscalía General de la Nación, por casos de privaciones injustas de la libertad, eran notificados, en unos casos, al Fiscal General de la Nación, como lo establece el artículo 49, pero en otras ocasiones, seguían siendo notificadas al Director Ejecutivo de la Administración Judicial, de conformidad con los criterios jurisprudenciales establecidos para la época.
Además, la confusión generada por la norma, en el medio judicial y en la ciudadanía, no era infundada, pues muchos interrogantes pudieron ser planteados en ese momento con respecto a su aplicación y eficacia, en lo referente a la facultad concedida al Fiscal General. Por ejemplo, pudieron surgir preguntas como: ¿La norma le dio al Fiscal General una facultad excluyente de representación judicial de la Nación?, ¿Es el Fiscal General el único representante de la Nación por los hechos de la Fiscalía, o esa facultad, ahora es compartida con el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, y por lo tanto, la norma simplemente le dio rango legal a un criterio jurisprudencial consolidado?, ¿Cuando se demanda por la privación injusta de la libertad, el representante judicial de la Nación puede ser, indistintamente, el Fiscal General o el Director Ejecutivo, pues las normas jurídicas que les conceden esa facultad (ley 270 de 1996 y ley 446 de 1998) son válidas y no entran en un conflicto normativo? […] A pesar de que hoy, con los criterios ilustrativos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, es evidente que en los procesos contencioso administrativos en los que se impute un daño causado por un funcionario de la Fiscalía General, es el Fiscal quien tiene la representación judicial de la Nación, facultad que no riñe con la radicada en cabeza del Director Ejecutivo de la Administración Judicial que, como bien lo señala el mismo artículo 49 ibídem, es una facultad genérica que opera para el resto de la Rama Judicial, en el momento posterior a la expedición de la norma no se tenía la misma claridad, debido a lo inveterado y constante de la jurisprudencia sobre el tema Estas son las razones que llevarán a la Sala, no sólo a no declarar la nulidad del proceso sub examine, sino a hacer extensivas las mismas razones y, por lo tanto, las mismas disposiciones en todos los procesos con igual supuesto de hecho, es decir, aquellos en los que se haya demandado a la Nación-Rama Judicial-Fiscalía General, y aquélla hubiera sido representada judicialmente por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, incluso en las demandas que hayan sido presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998.
En efecto, se hará uso de la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, para salvaguardar los valores fundamentales de justicia e igualdad, consagrados en la Constitución Política, pero con un fundamento aún superior, toda vez que son valores intrínsecos al concepto de humanidad y sociedad. […]». (Se resalta). Para la Sala Plena de la Sección Tercera, en los casos en los que se admitió la demanda de reparación directa por privación injusta de la libertad luego de la entrada en vigencia del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 y no se vinculó al fiscal general para representar a la Nación cuando sus agentes participaron en el daño no puede declararse una nulidad del proceso.
A su juicio, ello desconocía el derecho de acceso a la administración de justicia pronta, eficaz y eficiente de todos los casos, mucho más cuando estos llevan varios años a la espera de un fallo. En ese orden, indicó que la interpretación de tal norma en este tipo de eventos no puede ser estricta y debe hacerse en concordancia con los derechos fundamentales de quien acude a la administración de justicia, máxime cuando la admisión y notificación del demandado está a cargo del funcionario judicial.
Bajo esas condiciones fijó la siguiente regla: «[…] En consecuencia, apelando a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia, adoptada por esta Corporación, y en aras de respetar el derecho al acceso a la administración de justicia y la seguridad jurídica, se unificará la jurisprudencia en lo que se refiere a los procesos iniciados después de la ley 446 de 1998, en los que la Nación-Fiscalía General haya sido representada por el Director Ejecutivo de la Administración Judicial, para que se les apliquen las razones expuestas en esta providencia, de tal forma, que no pueda alegarse, al menos con éxito, la nulidad por indebida representación de la demandada[…]».
Por último, aclaró que la unificación solo tendría efectos respecto de los casos en curso a la fecha de su ejecutoria, pero para los iniciados a partir de esta debía darse plena aplicación «[a]l postulado de los artículos 149 del C.C.A. y 159 de la ley 1437 de 2011 –nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo– que en esta materia reproduce lo contenido por la modificación introducida por la ley 446 de 1998 al C.C.A. […]».
Así las cosas, la postura unificada de la Sección Tercera de esta corporación indica que, en los procesos de reparación directa por privación injusta de la libertad, la persona jurídica centro de imputación y responsable de reparar el daño es la Nación. En tal sentido, después de la entrada en vigencia del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 puede ser representada por el director ejecutivo de administración judicial, de modo general por virtud del artículo 99, numeral 8, de la Ley 270 de 1996, o por el fiscal general en los asuntos específicos en los que actuó la Fiscalía de acuerdo con sus competencias.
Con todo, en caso tal de que esta última hubiese participado en el daño y no se le hubiese vinculado al proceso, no implica su nulidad, pues conforme con la postura unificada ello repercutiría en el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes. Análisis de la causal de revisión 3.3.1. Actuaciones procesales relevantes dentro del proceso ordinario de reparación directa En el proceso de reparación directa que culminó con la sentencia objeto de revisión, se desplegaron las siguientes actuaciones relevantes: La demanda fue presentada el 31 de mayo de 2004 en contra de «[…] la Nación Colombiana -Rama Judicial- representada por el director ejecutivo de administración judicial […]».
Mediante auto del 6 de julio de 2004 se admitió y se ordenó notificar al funcionario referido. Nada se dijo respecto del fiscal general. La Rama Judicial alegó en la contestación la excepción de «inepta demanda por indebida representación del demandado por pasiva» al considerar que debió demandarse a la Fiscalía General de la Nación en virtud del artículo 49 de la Ley 446 de 1998.
La entidad defendió el actuar de la fiscalía de la que afirmó había decretado la medida al encontrar configurados indicios graves de que Claudia Patricia Vásquez Marín había incurrido en la conducta punible endilgada. La excepción referida fue resuelta en la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
El a quo argumentó que la parte actora, por virtud del artículo 99 de la Ley 270 de 1996, podía optar por demandar a la Nación, Fiscalía General o a la Nación, Rama Judicial, porque ambas participaron en la producción del daño. La primera, al ordenar la medida de aseguramiento, y la segunda, por condenar en primera instancia a Claudia Patricia Vásquez Marín y absolverla en la segunda.
Al respecto, señaló lo siguiente: «[…] las entidades que intervinieron en la detención de la actora, son de un lado la Fiscalía General de la Nación y del otro, la Nación, Rama Judicial, entes públicos con personería jurídica propia y los cuales tienen capacidad para ser parte dentro de un proceso judicial; para el caso concreto, se recuerda, la apoderada de la parte actora puede elegir a qué entidades llama a responder por el presunto daño antijurídico causado, demandando a los dos entes públicos o puede suceder que solo ejerza su derecho de acción en contra de una sola entidad, como ocurrió en el sub judice […]» En el recurso de apelación la Nación, Rama Judicial, solicitó declarar probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» al considerar que fue la Fiscalía General de la Nación la que dictó la medida de aseguramiento en contra de Claudia Patricia Vásquez Marín. De nuevo aseveró que la Fiscalía Seccional de Roldanillo, Valle, al tomar esa decisión cumplió los requisitos que exigen los artículos 388 y 441 del Decreto 2700 de 1991, al existir indicios graves que permitían determinar que la mencionada participó en el delito por el que fue acusada.
El recurso fue admitido mediante auto del 20 de marzo de 2013. En la providencia no se hizo alusión a la necesidad de vincular al proceso a la Fiscalía General de la Nación. La Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, sobre la representación de la Nación en el proceso, señaló lo siguiente: «[…] La Sala encuentra que la Nación es el sujeto de derecho legitimado por pasiva por esta causa, y al igual que A quo, entiende que en la privación de la libertad de (…) intervinieron tanto la Fiscalía como órganos de la Rama Judicial (el 19 de julio del 2001 el Juzgado Primero Penal del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, profirió la sentencia condenatoria contra la sindicada, y solo hasta el 18 de septiembre de 2002, el Tribunal Superior de Buga revocó la sentencia condenatoria y absolvió de responsabilidad penal a la sindicada).
Por lo tanto, la representación de la Nación estuvo bien llevada por la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial. (…) En este punto cabe aclarar que, aunque la Fiscalía General de la Nación no acudió al proceso representada por el Fiscal General de la Nación, como corresponde, el estudio de imputación del daño en su contra es procedente, en virtud de la salvaguarda de los principios de justicia, igualdad y acceso a la administración de justicia. Así lo estableció la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 25 de septiembre de 2013 (…) Por consiguiente la Sala realizará el estudio de imputación del daño contra la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, en el entendido que la entidad legitimada en la causa para acudir al presente proceso es la Nación, y que lo que varía en cada caso, según el órgano a quien sea directamente imputables las acciones y u omisiones generadoras del daño, es la representación judicial de la misma, que en el presente caso la ejerció la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial cuya defensa abarcó todas las actuaciones adelantadas en el proceso penal, desde la captura hasta la absolución de la procesada […]».
Caso concreto En el presente caso, la Fiscalía General de la Nación consideró que la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2017 por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado debía ser invalidada porque en ella se configuró la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», toda vez que fue condenada sin ser parte del proceso y solo se le vinculó en tal sentencia, por lo que se pretermitió la etapa prevista para hacerse parte y se le vulneró el debido proceso.
En esas condiciones, se cumple el presupuesto que exige la causal de nulidad reglada en la norma mencionada. En efecto, la sentencia recurrida se dictó en segunda instancia y se notificó a las partes mediante edicto por el término de tres (3) días entre el 14 y el 18 de diciembre de 2017. En tal sentido, quedó ejecutoriada el 12 de enero de 2018, por lo que puso fin al proceso y contra ella no procedía el recurso de apelación. De esta manera, se pasará a estudiar si, como lo señala la Fiscalía General de la Nación, en la sentencia del 5 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, se estructuró la nulidad por la vulneración del debido proceso y, de modo específico, por haber sido condenada sin ser parte en el proceso y pretermitir la etapa procesal en la que pudo actuar.
Sobre el particular, la Sala desestimará el alegato por las siguientes razones: La persona jurídica centro de imputación y responsable de reparar el daño en los casos de privación injusta de la libertad es la Nación y no solamente la Fiscalía General En efecto, por virtud del artículo 80 de la Ley 153 de 1887, es aquella la que goza de personalidad jurídica.
Por consiguiente, es la facultada para ser parte dentro del proceso de acuerdo con el artículo 44 del CPC, hoy 53 de CGP, esto es quien puede ostentar la calidad de demandado y, por lo tanto, también la legitimada por pasiva para reparar el daño que le es imputable a órganos nacionales que la conforman y que la ley solo autorizó para representarla, como ocurre con la Rama Judicial por virtud de los artículos 99, numeral 8, de la Ley 270 de 1996 y 49 de la Ley 446 de 1998.
En tal sentido, con independencia de quién la represente dentro del proceso de reparación directa por privación injusta de la libertad, sea el director ejecutivo de administración judicial o el fiscal general, la Nación es la que debe responder por la pretensión. Por ende, la decisión de fondo dentro del proceso ordinario era posible porque se vinculó a quien cuenta con capacidad para ser parte y a quien debe pagar la condena.
También lo era la fijación de un porcentaje de esta a cargo de la Fiscalía General, en virtud de la regla de unificación fijada en la providencia del 25 de septiembre de 2013 aplicable al presente caso. La Nación estuvo representada en el proceso judicial La representación de la Nación en el proceso de reparación directa fue ejercida por el director ejecutivo de administración judicial, funcionario habilitado por el numeral 8 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996 y, en consecuencia, tuvo garantizado su derecho de defensa, aun cuando el artículo 49 de la Ley 446 de 1998 dispuso su representación en el fiscal general.
En este punto es oportuno precisar que para la época en que se radicó la demanda (31 de mayo de 2004) en los tribunales del país existía confusión sobre en qué funcionario recaía la representación de la Nación en los procesos iniciados mediante la acción de reparación directa por privación injusta de la libertad. En efecto, la vigencia simultánea de los artículos 99, numeral 8, de la Ley 270 de 1996 y del 49 de la Ley 446 de 1998, daba lugar a que consideraran que se podía vincular como representante de la Nación indistintamente o a la Nación, Rama Judicial, o a la Nación, Fiscalía General, en razón a que esta última hace parte de la primera, o a ambas.
Ciertamente, esta falta de claridad fue lo que llevó a la Sala Plena de la Sección Tercera a unificar el criterio en el auto de unificación del 25 de septiembre de 2013 y a definir que antes de su ejecutoria para los procesos iniciados en vigencia del artículo 49 de la Ley 446 de 1998 en los que se debió vincular como representante de la Nación al fiscal general y no se hizo, era improcedente declarar la nulidad por indebida representación so pena de vulnerar derechos como el acceso a la administración de justicia. En la providencia se indicó que ante esta situación era inviable una aplicación de la norma mencionada, pues vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 229 Superior que conlleva, además del derecho a que existan acciones judiciales, que estas sean eficaces y garanticen una decisión de fondo sobre el derecho discutido y su cumplimiento, mucho más si el caso llevaba varios años a la espera de un fallo.
En el presente asunto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al admitir la demanda y proferir la sentencia de primera instancia optó por solo tener como representante de la Nación al director ejecutivo de administración judicial, lo cual obedeció a un criterio interpretativo válido que se inclinó por considerar que era lo conveniente y jurídicamente correcto a la luz de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 99 de la Ley 270 de 1996.
Tal postura se desprende de lo plasmado en la sentencia de primera instancia cuando se resolvió la excepción propuesta por la Nación, como parte demandada, a través de su representante (director ejecutivo de administración judicial de la Rama Judicial), denominada «inepta demanda por indebida representación del demandado por pasiva». De acuerdo con lo anterior, es claro que el punto sobre la representación de la Nación fue analizado y decidido dentro del proceso ordinario por el juez competente quien lo sustentó en un precepto jurídico vigente que otorgaba la representación de modo general de la Nación al director administrativo de administración judicial.
En tal virtud, la Fiscalía General a través del recurso extraordinario de revisión presentado no puede pretender reabrir el debate jurídico sobre el particular, máxime cuando se está ante una posibilidad de interpretación de la aplicabilidad de dos normas que podían regir el tema específico, como lo eran los artículos 49 de la Ley 446 de 1998 y 99 de la Ley 270 de 1996, referido en el párrafo anterior.
No se vulneró el debido proceso de la Nación como parte demandada La vulneración del debido proceso que invoca la Fiscalía General se relaciona de manera directa con la causal de nulidad por indebida representación regulada en el numeral 7 del artículo 140 del CPC vigente para cuando se dio trámite al proceso, pues se fundamenta en que no fue vinculada para ejercer su derecho de defensa.
No obstante, se debe precisar que esta causal se materializa respecto de la Nación y no de la entidad recurrente, pues esta solo representa aquella. En efecto, sirve recordar que según el artículo 80 de la Ley 153 de 1887 y la interpretación efectuada en la providencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del 25 de septiembre de 2013 con fuerza vinculante por ser de unificación, es la Nación como persona jurídica, y no solamente la Fiscalía General, la parte dentro del proceso en los términos del artículo 44 del CPC (hoy 53 de CGP).
Por ende, la vulneración del debido proceso debe predicarse respecto de la primera y no de la segunda quien solo la puede representar de acuerdo con lo regulado en el artículo 49 de la Ley 446 de 1998. En ese sentido, durante el desarrollo del proceso ordinario la parte, esto es, la Nación como persona jurídica, a través de quien sí acudió en su representación (director ejecutivo de administración judicial), pudo alegar tal nulidad y evitar el quebrantamiento de su debido proceso desde que se admitió la demanda hasta antes de proferirse la sentencia e incluso mediante el recurso de revisión si no lo hizo en las etapas antedichas, de acuerdo con los incisos 1 y 3 del artículo 142 del CPC.
Sin embargo, este derecho lo perdió cuando actuó dentro del proceso ordinario sin proponerla, por cuanto el inciso 6 del artículo 143 ibidem señaló que «[t]ampoco podrá alegar las nulidades previstas en los numerales 5. a 9. del artículo 140, quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla […]». En consecuencia, la nulidad por indebida representación que pudo repercutir en la vulneración del debido proceso de la Nación, no de la Fiscalía General, fue saneada, de conformidad con el numeral 3 del artículo 144 ibidem que indica que ello sucede «[…] 3.
Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente […]». En ese orden, la Sala advierte que en el presente caso no se configuró la causal 5 del artículo 250 del CPACA por vulneración del debido proceso derivado de la indebida representación de la Nación, pues de haber ocurrido se materializó durante el trámite del proceso y no en la sentencia. (iv) La condena se impuso a la parte demandada La Fiscalía General de la Nación también alegó que se vulneró el debido proceso porque se le condenó sin ser parte.
Esta fundamentación del recurso extraordinario de revisión también permite desestimarlo, pues es claro que, tal como se ha dicho en precedencia, solo la Nación, como persona jurídica, puede ser considerada como parte por tener la capacidad para ello de acuerdo con lo regulado en el artículo 44 del CPC (hoy 53 de CGP) y esta condición no es predicable de la entidad que recurre, por cuanto solo es la representante de aquella por disposición del artículo 49 de la Ley 446 de 1998.
En línea con lo expuesto, la parte que fue condenada es la Nación, la que sí fue representada por el director jurídico de administración judicial y era la que estaba legitimada por pasiva al ser el centro de la imputación jurídica dentro del proceso de reparación directa. En otros términos, la condena no va dirigida contra la entidad que recurre, sino contra la Nación y, por lo tanto, no existió contra la primera, luego no se vulneró su debido proceso.
Si bien la Fiscalía General de la Nación goza de autonomía administrativa y financiera por disposición del artículo 249 Constitucional y de los recursos que le son asignados debe pagar parte de la condena impuesta, tal hecho no vulnera su debido proceso, pues, se reitera, el auto de unificación del 25 de septiembre de 2013 permitió a la autoridad judicial emitir tal orden al exceptuarla de aplicar el artículo 49 de la Ley 446 de 1998 para los casos que iniciaron antes de 2013.
(v) No se vulneró el derecho de defensa La Fiscalía General expuso que por su falta de citación al proceso no ejerció su derecho de defensa. De nuevo se reitera que este derecho se predica de la parte (Nación) y no de quien la representa. Aun así, se advierte que el representante de la Nación, Rama Judicial, durante el trámite del proceso ordinario de reparación directa justificó todas las actuaciones del ente acusador en cada una de las etapas previas al proceso penal y durante este.
Por tal razón, se deduce que la Nación sí ejerció su defensa en este aspecto. Por lo tanto, en atención al criterio de la providencia de unificación del 25 de septiembre de 2013, según el cual el centro de imputación dentro del proceso de reparación directa por privación injusta de la libertad es la Nación y, además, en consideración a que la Fiscalía General de la Nación hace parte de la Rama Judicial por disposición del artículo 249 Constitucional, es posible afirmar que sí se ejerció la defensa de su posición. (vi) Se atendió la providencia de unificación del 25 de septiembre de 2013 Con todo, debe señalarse que en el presente caso era aplicable la regla de unificación prevista en el auto de unificación del 25 de septiembre de 2013.
Ciertamente, la demanda de reparación directa se presentó el 31 de mayo de 2004 en contra de «[…] la Nación Colombiana -Rama Judicial- representada por el director ejecutivo de administración judicial […]», esto es, antes de la ejecutoria de tal providencia, y sin vincular a la Fiscalía General que participó en el daño al decretar la medida de aseguramiento, por lo que se cumplía el presupuesto para aplicarla.
En ese orden, a la autoridad judicial que profirió la sentencia de segunda instancia le correspondía obligar también a la Fiscalía General al pago de la condena en lo que le corresponde, aun cuando no fue llamada al proceso para representar a la Nación, pues la providencia por ser de unificación constituye fuente formal y obligatoria del derecho y, por lo tanto, le era vinculante.
Así las cosas, no se advierte la vulneración del debido proceso de la Fiscalía General de la Nación en la providencia recurrida por los motivos explicados y, además, porque antes de que se expidiera existía una regla de unificación que exceptuaba a la autoridad judicial de dar aplicación al artículo 49 de la Ley 446 de 1998 para los casos que iniciaron antes del año 2013 en aras de salvaguardar valores superiores como la administración de justicia y los derechos fundamentales de quienes se encontraban a la espera de un fallo después de mucho tiempo de comenzado el proceso.
Por ende, la tramitación de este y su resolución era viable sin la presencia del ente acusador a quien podía ordenársele pagar también la condena como ocurría antes de la vigencia de la norma referida. En virtud de las razones expuestas, la Sala concluye que no se configuró la nulidad por vulneración del debido proceso en la sentencia del 5 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado y, por lo tanto, el recurso extraordinario de revisión no prospera. 4.
Costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, por cuanto no se evidenció que actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenarla en costas. 5. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, se concluye que en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, puesto que (i) la condena impuesta en contra de la Fiscalía General de la Nación se encuentra sustentada en la providencia de unificación del 25 de septiembre de 2013 cuya aplicación era vinculante para tal autoridad judicial;
(ii) la Nación, como persona jurídica, fue representada en el proceso y no era necesaria la vinculación de la Fiscalía General porque la providencia aludida exceptuó la aplicación del artículo 49 de la Ley 446 de 1998; (iii) la nulidad por indebida representación no fue alegada por la Nación y fue saneada y; (iv) las actuaciones de la Fiscalía General fueron defendidas por quien representó a la Nación, Rama Judicial.
En virtud de lo anterior, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión porque no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciocho Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Fiscalía General de la Nación en contra de la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2017, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el proceso de reparación directa radicado: 760012-23-31-000-2004-01766-01 (46340).
Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión, cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.