Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 20 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Jhon Fredy Cardona Acevedo presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en 1 En adelante DEAJ. 2 La demanda fue presentada el 5 de julio de 2013.
Folio 32 del expediente escaneado en el índice 2 de Samai. 3 En adelante CPACA. Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 2 orden a que se inaplicara el artículo 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011; 0874 de 2012 y [1024 de 2013] en los que se dispuso que el 30% de la asignación básica correspondería a la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.
Como consecuencia de lo anterior que se declarara la nulidad de las resoluciones 5321 del 27 de junio y 4697 del 8 de noviembre, ambas de 2012, proferidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín4 (Antioquia) y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente, en las que se negó el reconocimiento del 30% del salario básico dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicios y la reliquidación de todas las prestaciones sociales a las que tiene derecho por haberse desempeñado como juez. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago, desde el año 2009 hasta el año 20135, y en adelante mientras siga desempeñando el cargo que le da derecho a percibirla, de los siguientes emolumentos: a) el «100%» del salario básico fijado por el gobierno nacional para cada año en los decretos citados; y b) las cesantías y demás prestaciones sociales de acuerdo con el 30% del salario básico dejado de pagar o pagado a título de prima especial de servicio; ii) la indexación de las sumas adeudadas; y iii) el pago de los intereses moratorios que se causen desde la ejecutoria de la sentencia. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes6: 4.1. Jhon Fredy Cardona Acevedo se vinculó a la Rama Judicial como juez desde el 18 de febrero de 2008 hasta, por lo menos, la fecha de radicación de la demanda. 4.2. El 31 de mayo de 2012 solicitó ante la DESAJ el reconocimiento del 100% del salario decretado para los años 2009 a 2013 y la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se calculan con base en el salario. 4.3.
La DESAJ Medellín profirió la Resolución 5321 del 27 de junio de 2012 en la que negó la anterior solicitud. La citada decisión fue confirmada por medio de la Resolución 4697 del 8 de noviembre de 2012 proferida por la DEAJ. 4 En adelante DESAJ 5 La reclamación administrativa versa sobre el periodo comprendido entre 2009 y 2012, sin embargo en atención a la fecha de radicación de la demanda, el periodo se actualizó de 2009 a 2013. 6 Folios 3 al 5 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 3 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales se señalaron los artículos 13, 53, 150 y 189 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992. 6. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente7: 6.1. A pesar de que en la Ley 4ª de 1992 se dispuso la creación de una prima especial de servicio en cuantía no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico el gobierno nacional reglamentó dicha prestación en el sentido de indicar que el 30% de la asignación mensual correspondía a la aludida prima, lo cual implicó que solo se reconociera el 70% del salario decretado para cada año y que las prestaciones sociales se calcularan con una base de liquidación desmejorada. 6.2.
Lo anterior fue objeto de pronunciamiento por parte de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de abril de 20098 en la que se indicó que la prima especial de servicio debe reconocerse como un porcentaje adicional al salario básico y no como parte integrante de él de modo que no debe ser restada de dicho monto.
Al presente asunto le es aplicable la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 dictada dentro del proceso 25000- 23-25-000-2005-05159-01 (0230-08). 1.2. Contestación de la demanda 7. La DESAJ se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se expresan a continuación9: 7.1. La prima especial de servicios fue creada como un emolumento sin carácter salarial que solo puede hacer parte de la base de liquidación para el cálculo de los aportes al sistema pensional desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996. 7.2.
A través de la sentencia del 2 de abril de 200910, el Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 en el que se disponía que el 30% de la remuneración mensual de algunos servidores públicos era considerada como prima especial de servicio; sin embargo, el cargo de juez no se encuentra enlistado en el aludido artículo lo que quiere decir que esa decisión no tiene incidencia en la 7 Folios 5 al 11 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 8 Radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07). 9 Folios 59 al 70 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 10 Radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07).
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 4 remuneración mensual del demandante. 7.3. La sentencia del Consejo de Estada dictada dentro del proceso con radicado interno 0230-08 no es aplicable al presente asunto porque en ella se trató la situación laboral de un servidor de la Fiscalía General de la Nación, la cual es distinta a la del demandante. 1.3.
La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, en sentencia proferida el 21 de noviembre de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva es del siguiente tenor: «PRIMERO. Declarar no probadas las excepciones de prescripción trienal de derechos laborales, Presunción de legalidad de los actos administrativos, Ausencia de causa petendi – inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido invocadas por la NACIÓN-CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
SEGUNDO: Inaplicar por inconstitucionalidad, el contenido del Artículo 8 de los Decretos reglamentarios 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, y el 1024 de 2013.
TERCERO: Declárese las nulidades de la Resoluciones N° DESAJMR 4697 expedida el 08 de noviembre de 2012, notificada el día 27 de noviembre de 2012, y la 5321 del 20 de junio de 2012.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la NACIÓN- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, entre otras) del señor JHON FREDY CARDONA ACEVEDO, causadas desde 1 de enero de 2009, y hasta cuando por razón del cargo tenga derecho, teniendo en cuenta para el efecto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
QUINTO: Reconocer y pagar al demandante dentro del mismo periodo la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un valor agregado o valor adicional.
SEXTO: Las sumas resultantes de esta condena se actualizarán conforme al IPC, aplicando para ello la siguiente fórmula: […]» [sic]. Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 5 9. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos11: 9.1. De acuerdo con los documentos aportados al proceso al demandante se le ha fraccionado su salario pues se le ha pagado el 70% a título de sueldo básico y el 30% restante como prima especial de servicio, lo que implica que sus prestaciones sociales se calcularon con una base de liquidación inferior a la que corresponde. 9.2.
No se configuró la prescripción trienal debido a que el demandante se vinculó a la Rama Judicial en el año 2008 y la reclamación administrativa tuvo lugar el 31 de mayo de 2012 mientras que la presente demanda fue radicada el 23 de mayo de 2013 lo que implica que «quedó a salvo el derecho a percibir el valor descontado en cada periodo respecto de la prima especial de servicios adeudada [de los] 3 años anteriores al derecho de petición elevado, es decir: desde el 31 de mayo de 2009, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968». 9.3.
Deberán realizarse los aportes al sistema de seguridad social en pensiones que correspondan. No se dispuso sobre la condena en costas. 1.4. El recurso de apelación 10. La DESAJ presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia de acuerdo con las siguientes razones12: 10.1. No se dio debida aplicación al término de prescripción contenido en el Decreto 3135 de 1968 y desarrollado por el Consejo de Estado en asuntos similares a través de la providencia del 2 de septiembre de 201913.
De acuerdo con lo anterior, solo debió ordenarse el reconocimiento de las sumas causadas con posterioridad al 31 de mayo de 2009 y no como se indicó en los ordinales 4 y 5 del fallo. 10.2. La entidad no puede asumir obligaciones que no tienen un respaldo presupuestal y el Ministerio de Hacienda no se ha pronunciado sobre el giro de recursos para el pago de los rubros generados por la reliquidación salarial y prestacional originada en la interpretación jurisprudencial sobre la liquidación de la prima especial de servicios realizada por el Consejo de Estado en el antecedente jurisprudencial citado. 11 Documento 16 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 12 Documento 18 del expediente digitalizado en el índice 2 de Samai. 13 Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 6 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 11. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar14. 1.6.
El Ministerio Público 12. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad15. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia16, se circunscriben a establecer ¿si debe declararse la prescripción de las sumas causadas antes del 31 de mayo de 2009? Y ¿si la disponibilidad presupuestal de la entidad demandada puede condicionar el reconocimiento del derecho reclamado o el cumplimiento de la condena? 2.2.
Marco Normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 14 Auto en el índice 4 de Samai. 15 Constancia en el índice 8 de Samai. 16 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 7 14. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 15.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial17 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los 17 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional».
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 8 Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18. Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200718, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar19». 20.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima 18 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 19 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 9 creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201920, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 10 congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo» [sic]. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201921. 24. Asimismo, el Consejo de Estado22 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que23 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 22 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 23 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 11 esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial».
De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2. La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 26. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 27. En la sentencia del 2 de septiembre de 200924, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 29.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 30.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 12 fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior25 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro-operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 31.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 32.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0526 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 33.
Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 34.
El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su 25 ARTICULO 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 26 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 13 asignación en el monto señalado en la ley.
Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos». 35. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.
En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. Jhon Fredy Cardona Acevedo se vinculó a la Rama Judicial el 18 de febrero de 2008 como juez civil municipal de Medellín y para el 2 de diciembre de 2018, fecha de expedición del certificado proferido por la DEAJ, seguía desempeñando un cargo similar27. 36.2.
El 31 de mayo de 201228 solicitó a la DESAJ Medellín el pago y reajuste de la prima especial de servicios de acuerdo con el 100% de la asignación básica mensual decretada por el gobierno nacional cada año con la correspondiente reliquidación de las prestaciones sociales. 36.3. La DESAJ Medellín emitió la Resolución 5321 del 27 de junio de 201229 mediante la cual negó lo pretendido por el demandante con fundamento en que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y que por ello no podía ser incluida en la liquidación de las prestaciones sociales.
Además indicó que, si bien se declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 618 de 2007, ese artículo no enlistaba el cargo de juez ostentado por el demandante por lo que su declaratoria de nulidad no surte ningún efecto en su favor. 36.4. La DEAJ profirió la Resolución 4697 del 8 de noviembre de 2012 en la que 27 Folio 141 del expediente físico. 28 Según se extrae de la Resolución 5321 de 27 de junio de 2012. 29 Folios 13 al 14 del expediente físico.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 14 resolvió el recurso de apelación propuesto por el demandante en el sentido de confirmar la decisión recurrida30. 2.4. Análisis sustancial 37. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados, ordenó el pago de la prima especial de servicios en cuantía del 30% del salario anualmente decretado por el gobierno nacional y la diferencia surgida por la reliquidación de las prestaciones sociales, cesantías y aportes a pensión y salud a partir del 100% de la asignación básica.
A pesar de encontrar configurada la prescripción trienal desde el 31 de mayo de 2009 ordenó el pago de todos los emolumentos causados desde el 1 de enero de 2009. 38. La DESAJ presentó recurso de apelación en el que discutió dos asuntos a saber: i) la fecha de estructuración de la prescripción trienal y ii) la falta de apropiación presupuestal para cumplir la condena impuesta por el juez de primera instancia. Antes de abordar la solución de los problemas jurídicos planteados vale la pena indicar que en el recurso de apelación no se discutió el derecho que le asiste al demandante a percibir la prima especial de servicio ni se discutió lo relativo al modo de liquidarla, en tal sentido dichos asuntos no serán objeto de estudio en esta oportunidad. 39.
Pues bien, frente al argumento de la DESAJ sobre la falta de disponibilidad presupuestal para cumplir lo ordenado por el juez de primera instancia, la Sala destaca que esta situación no es una justificación que valide el incumplimiento de las obligaciones laborales y prestacionales por parte de las entidades públicas. En consecuencia, no existe sustento legal o jurisprudencial para afectar los derechos del demandante por una supuesta deficiencia económica del empleador. 40.
De ese modo, el incumplimiento de las órdenes de restablecimiento del derecho no solo desconocería los derechos laborales del demandante, sino también los mandatos legales previstos en las leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996 que son claros y expresos. 41. Por lo tanto, a pesar de las dificultades financieras manifestadas, a la entidad le corresponde reconocer y pagar los derechos causados a favor de Jhon Fredy Cardona Acevedo, para lo cual deberá adoptar las medidas que considere necesarias para cumplir con las obligaciones laborales y prestacionales que le 30 Folios 15 al 20 del expediente físico.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 15 impone la ley y que gozan de prelación en los términos explicados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 42. Ahora, en cuanto al reparo relacionado con la prescripción trienal la Sala advierte que le asiste razón a la apelante, pues para efectos de las reliquidaciones salariales relacionadas con la prima especial de servicios debe atenderse el término de prescripción previsto en el Decreto 3135 de 1968.
La citada norma dispone que las acciones tendientes a reclamar derechos de origen prestacional prescriben en 3 años contados a partir de la fecha de exigibilidad del derecho. 43. En cuanto a la mentada exigibilidad, debe tomarse en consideración que el derecho a percibir la prima especial de servicios nació con la entrada en vigencia de la norma que la creó, esto es la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 57 de 1993 y que la citada prima especial fue actualizada anualmente por medio de los decretos salariales fijados por el gobierno nacional. 44.
De acuerdo con lo anterior, el punto de partida del cómputo del término de prescripción en el presente asunto debe ajustarse a la fecha del periodo reclamado, momento a partir del cual debe iniciar el conteo de los 3 años de que trata la norma. En ese sentido, en sede administrativa el demandante solicitó la reliquidación de los salarios y prestaciones percibidos entre los años 2009 a 201231, la fecha de la reclamación data del 31 de mayo de 2012 a partir de la cual se entiende interrumpida la prescripción trienal que debe computarse de manera retroactiva hasta 3 años antes. 45.
Lo anterior quiere decir que se configuró la prescripción sobre todas las sumas causadas antes del 31 de mayo de 2009; a pesar de que el anterior análisis es idéntico al realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la parte considerativa de la sentencia apelada, en el acápite de la resolutiva se ordenó el pago desde el 1 de enero de ese año, imprecisión que se atribuye a un error de digitación que requiere ser corregido en aras de evitar incongruencias en la decisión y de impedir dificultades en el cumplimiento de la condena. 46.
Finalmente, la Sala encuentra oportuno adicionar el ordinal tercero de la sentencia apelada para aclarar dos aspectos, el primero relativo a que los aportes a pensión ordenados por el a quo, en atención al carácter especial que fue explicado en el acápite del marco normativo y jurisprudencial, son imprescriptibles y por lo tanto su reliquidación debe recaer sobre todo el tiempo en que el demandante haya 31 Este fue el periodo reclamado en sede administrativa.
En sede judicial se actualizó al periodo comprendido entre 2009 y 2013. Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 16 percibido la prima especial de servicios, con la salvedad de que dicho emolumento solo tiene carácter salarial para efectos pensionales desde la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996, es decir el 28 de noviembre de ese año. 47.
En segundo lugar, se precisará que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. 2.5. Costas 48. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 48.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 49. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.32 50.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 51. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso 32 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 17 del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión 52. Con fundamento en lo expuesto la Sala encuentra que: i) los inconvenientes presupuestales de la entidad no son óbice para impedir el cumplimiento de la condena y ii) sí hay lugar a modificar y adicionar el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia en el sentido de indicar que la prescripción trienal se configuró sobre las sumas causadas antes del 31 de mayo de 2009 y que no operó sobre los aportes pensionales por lo que deben ser reconocidos en su totalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Modificar y adicionar el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia del 20 de febrero de 2024, que quedará del siguiente modo:
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la NACIÓN- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, entre otras ) del señor JHON FREDY CARDONA ACEVEDO, causadas desde 31 de mayo de 2009 (por efectos de la prescripción extintiva del derecho), y hasta cuando por razón del cargo tenga derecho, teniendo en cuenta para el efecto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
Los aportes a seguridad social en pensión son imprescriptibles, por lo que la demandada deberá reliquidar y pagar a la administradora de pensiones las diferencias surgidas entre lo pagado y lo que en realidad corresponde durante todo el tiempo en que el demandante haya percibido o perciba la prima especial de servicios consignada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que solo es factor de salario para efectos pensionales desde la vigencia de la Ley 332 de 1996 (28 de diciembre de 1996).
El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada del 20 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-01759-02 (1946-2024) Demandante: Jhon Fredy Cardona Acevedo 18 Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC