Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diez (10) de julio dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento pensional.
Prescripción extintiva de mesadas SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1.
Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Nohemy Bedoya García, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 013348 del 13 de septiembre del 2010, por la cual se le concedió la pensión gracia con efectos fiscales a partir del 29 de junio de 2007, y RDP 052105 1 Folios 36 al 44. 2 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García del 12 de noviembre de 2013, que negó la solicitud de interrupción de la prescripción. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la demandada a: i) pagarle la pensión gracia a partir del 29 de septiembre del 2001, teniendo en cuenta que interrumpió la prescripción; ii) dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con el artículo 192 del CPACA; y iii) pagar las costas del proceso. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante relató los siguientes: i) La señora Bedoya García adquirió el estatus pensional el 29 de septiembre de 2001. ii) El 29 de junio de 2001, reclamó la pensión gracia; presentó una nueva petición el 24 de junio de 2002; otra, el 2 de junio de 2006; y una más, el 30 de mayo de 2007. iii) El 13 de septiembre de 2010, mediante Resolución PAP 013348, Cajanal le reconoció y ordenó el pago de la prestación, efectiva a partir del 29 de septiembre de 2001, con efectos fiscales a partir del 29 de junio del 2007, por prescripción trienal. iv) El 8 de junio de 2012, la demandante reclamó el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales comprendidas entre el 29 de septiembre de 2001 y el 28 de junio de 2007. v) El 12 de noviembre de 2013, por medio de la Resolución RDP 052105, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) negó la solicitud. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 15 numeral 1, inciso 1, y 21, numeral 5 de la Ley 91 de 1989; 7 del Decreto 2563 de 1990; y 3 del Decreto Ley 2277 de 1979.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la actora expuso, en esencia, que la demandada violó el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, que establece que las acciones que emanan de derechos y garantías establecidas a favor de los empleados oficiales prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 1.2.
Contestación de la demanda2 La UGPP, por medio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: i) Respecto de la prescripción de las mesadas pensionales, debe tenerse en cuenta que se configura cuando ha transcurrido un lapso de tres años durante el cual no se han ejercido las acciones correspondientes.
Por lo tanto, prescriben todas las obligaciones, reliquidaciones y reajustes pensionales, los intereses corrientes y moratorios y la indexación, que se hubieren causado con anterioridad a dicho término, contado desde la última petición. ii) Para interrumpir la prescripción no basta con la simple presentación sucesiva de reclamos escritos sobre el derecho pretendido, sino que debe estar debidamente determinado, esto es que en las solicitudes se aporte como mínimo, los hechos y las pruebas sobre los que se sustenta la pretensión. Lo que en el caso concreto ocurrió solo con la solicitud efectuada por la accionante del 29 de junio del 2010, pues fue con esta que se acreditó su condición de docente nacionalizada y, por ende, interrumpió el termino de prescripción a partir del 29 de junio del 2007. 2 Folios 158 al 161. 4 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García Propuso como excepciones las de Inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido; ausencia de vicios en el acto administrativo; y prescripción. 1.3.
La sentencia apelada3 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 28 de febrero de 2018, denegó las pretensiones de la demanda, con apoyo en las siguientes consideraciones: i) El argumento central de la censura radica en determinar el momento en el cual fue interrumpida la prescripción trienal, para establecer a partir de cuándo surte efectos fiscales la pensión gracia reconocida con la Resolución PAP 013348 del 13 de septiembre de 2010.
Por lo tanto, no hay lugar a realizar un estudio sobre los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, por cuanto el derecho no está en discusión ni la fecha de consolidación del estatus. Lo que se controvierte son los efectos fiscales, pues en el acto acusado se fijó el pago a partir del 29 de junio del 2007, cuando, en criterio de la demandante, debió ser desde el año 2001.
Efectivamente el término de prescripción empieza a correr a partir de la fecha en que el derecho se haya hecho exigible y la interrupción se presenta por un lapso igual, contado desde la presentación de la reclamación administrativa, la cual debe estar debidamente sustentada, ya que, una vez haya sido radicada, el interesado cuenta con tres años para demandar su reconocimiento, para evitar la pérdida de las mesadas que se llegaren a ver afectadas por el transcurso del tiempo. ii) En el caso sub lite, el derecho debió reclamarse una vez cumplidos los requisitos de ley, es decir, el 29 de septiembre del 2001, fecha a partir de la cual empezó a correr el término de la prescripción. La demandante presentó la solicitud el 7 de noviembre del 2001, sin obtener respuesta del ente de previsión, pese a lo cual no instauró la demanda y dejó transcurrir el tiempo con los efectos y consecuencias que produce la prescripción. 3 Folios 104 al 112. 5 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García iii) El 2 de junio de 2006 radicó nueva solicitud, que CAJANAL negó mediante la Resolución 16369 de 30 de abril del 2007.
Y el 30 de mayo del 2007 presentó otra petición de reconocimiento pensional, que fue concedida mediante la Resolución PAP 013348 de 13 de septiembre del 2010, a partir del 29 de septiembre del 2001 con efectos fiscales desde el 29 de junio del 2007, una vez la accionante aportó la documentación pertinente en junio del 2010. iv) En cuanto a la prescripción, esta se interrumpió con la presentación de la tercera petición, es decir, la radicada el 30 de mayo del 2007, pero que tiene validez solo desde el momento en que se allegaron los documentos soporte de la solicitud, en junio 29 del 2010, y, por lo tanto, surte sus efectos sobre las mesadas causadas con anterioridad al 29 de junio del 2007.
En efecto, se debe tener en cuenta que la entidad demandada, mediante la Resolución PAP 13348 del 13 de septiembre de 2010, le indicó a la actora que le reconocería la pensión gracia a partir del 29 de septiembre de 2001, con efectos fiscales a partir del 29 de junio de 2007; esta resolución le fue notificada el 24 de septiembre de 2010 y, en consecuencia, la demandante podía demandar el referido acto. v) La Sala observa que con la petición instaurada el 8 de junio de 2012 y con su posterior respuesta a través de la resolución RDP 052105 del 12 de noviembre de 2013, la actora pretendió revivir términos, pues solicitaba la no aplicación de la prescripción a pesar de tener pleno conocimiento de lo ya resuelto a través de la Resolución PAP 13348 del 13 de septiembre de 2010.
Además, la norma es clara en señalar que la presentación de una petición interrumpe el término de prescripción, pero solo por un lapso igual; es decir, cada petición interrumpe la prescripción por una sola vez. Por tal razón, presentar peticiones indiscriminadamente no prorroga el término previsto en la ley. vi) Si en gracia de discusión se computara para afectos de analizar la prescripción la petición presentada el 8 de junio de 2012, los derechos prestacionales se tendrían 6 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García que reconocer a partir del 8 de junio de 2009, sin que tal circunstancia produzca algún beneficio para la demandante, si se tiene en cuenta que la pensión gracia le fue reconocida a partir del año 2007 y la demanda se presentó el 21 de octubre de 2014. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. La actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia y pidió que se revoque y, en su lugar, se acceda a sus pretensiones. Expuso las siguientes razones de inconformidad:4 i) Cumplió los requisitos de ley el 29 de septiembre del 2001, por haber laborado como docente nacionaliza desde el 11 de diciembre del año 1979 hasta el 29 de junio del 2010. ii) Respecto al cómputo de la prescripción, es lamentable que haya inconsistencias tanto en fechas como en las peticiones radicadas para obtener el derecho a la pensión gracia, ya que no fueron tres, sino cuatro: el 7 de noviembre del 2001, resuelta por medio de la Resolución 0361 del 4 de febrero de 2004; el 15 de febrero de 2006, negada mediante la Resolución 16369 del 30 de abril de 2007; el 24 de abril de 2007, aún si haberse respondido la segunda, negada por Resolución 04594 del 11 de febrero de 2008; y el 13 de septiembre del 2010, resuelta por medio de la Resolución 013348 de esta misma fecha, por la cual se reconoció la prestación, a partir del 29 de septiembre del 2001, con efectos fiscales a partir del 29 de junio del 2007. iii) En consecuencia, se debe dar aplicación al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, que establece que el simple reclamo ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción. De igual manera, el artículo 40 del C.C.A., modificado por el artículo 1 del Decreto 2304 de 1989, dispone, que la ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá 4 Folios 122 al 125. 7 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García de responsabilidad a las autoridades, ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa.
Así las cosas, en vista que hubo interrupción en el término de la prescripción, se le deben reconocer tanto la pensión como las mesadas atrasadas, desde el 29 de septiembre del 2001. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal la parte actora reiteró los argumentos planteados a lo largo del proceso.5 La entidad demandada guardó silencio.6 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar cómo se debe computar el término de la prescripción fijado por la ley para los derechos laborales cuando se presentaron varias peticiones para su reconocimiento, así como los recursos de ley ante la negativa del ente previsional. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Generalidades de la prescripción 5 SAMAI, índices 15 y 16. 6 Constancia secretarial obrante en el folio 155. 7 Ibidem. 8 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García La prescripción es definida por la jurisprudencia como la acción o efecto de «[…] adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley “o en otra acepción” como concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo […]»8.
Es decir, es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo, de acuerdo con las condiciones descritas en las disposiciones que para cada situación se dicten, bien sea en materia adquisitiva o extintiva. Sobre el particular esta Corporación explicó: […] La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, […] estableció los siguientes parámetros: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces.
A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. [ ] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”.
De acuerdo con lo anterior se tiene que la norma establece para el ejercicio de los derechos un tiempo determinado dentro del cual se debe solicitar su ejecución, y si transcurre dicho tiempo y no se solicitó, se traduce en la pérdida de interés para ejercerlo9 […]». 2.2.2. La prescripción en materia laboral Como se indicó, el fenómeno de la prescripción es un modo de extinguir los derechos por el transcurso del tiempo, durante el cual estos no se hayan exigido. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 20/11/2014.
Rad.: 3404-2013. 9 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de septiembre de 2015. Radicación: 27001-23-33-000-2013-00346-01 (0327-2014). Ver también sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 26/03/2009, Rad.: 08001-23-31-000-2003-02500-01 (1134-2007). Demandante: José Luis Acuña Henríquez. 9 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García En materia laboral, la jurisprudencia ha dado un tratamiento especial a las prestaciones sociales periódicas, al atribuirles un carácter de irrenunciables e imprescriptibles, como es el caso del derecho a la pensión. Lo anterior, con el fin de garantizar un pleno desarrollo de los principios constitucionales respecto a la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, para así, mantener unas condiciones de vida digna, para garantizar el derecho a la seguridad social.10 Sin embargo, si bien este beneficio pensional no se ve afectado por el fenómeno prescriptivo, no sucede lo mismo con las mesadas pensionales causadas, que sí pueden extinguirse si no se reclaman dentro del término previsto por el legislador.
Al respecto, la Corte Constitucional11 advirtió: […] Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Suprema de Justicia ha distinguido entre el derecho a la pensión propiamente dicho, y los derechos crediticios que surgen de ésta. Mientras el reconocimiento del derecho a la pensión goza de características tales como la imprescriptibilidad, los otros están sujetos a mayores restricciones, siempre que tales limitaciones no sean desproporcionadas.
Particularmente, en relación con la prescripción de las acciones laborales, esta Corporación ha advertido que el derecho a la pensión es imprescriptible, sin embargo, el Congreso puede fijar la prescripción extintiva de los derechos que surgen en virtud de un derecho fundamental.[49] En concreto, la jurisprudencia ha expresado que los créditos o mesadas pensionales, deben ser reclamados durante un lapso determinado de tres años, so pena de perder el derecho a recibirlos: “Cabe agregar, que dada la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos o mesadas pensionales que no se hubiesen solicitado dentro de los tres años anteriores al momento en que se presente la reclamación del derecho”[50]12 24.
En consecuencia, es posible concluir que el derecho a la pensión tiene un carácter imprescriptible, no obstante, a los créditos o las mesadas pensionales sí les aplica la prescripción. 10 Sentencia C 230 del 20 de mayo de 1998. Corte Constitucional. Expediente: D-1881. 11 Sentencia SU 298 del 21 de mayo de 2015. Corte Constitucional.
Expediente: T-4615005. 12 Cursivas del texto original 10 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García Bajo este entendido, es claro que estarán afectadas por la regla general de la prescripción las mesadas pensionales que no se soliciten dentro del término previsto por la ley, porque el carácter de periódicas conlleva la configuración de dicho fenómeno, cuando su reclamación no se efectúe en el momento oportuno. Ahora bien, en materia administrativa laboral, la prescripción se halla expresamente regulada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 26 de diciembre de 1968,13 que establece lo siguiente: Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
Por su parte, el Decreto 1848 de 1969,14 reglamentó así dicha figura: Artículo 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. A su turno, el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, también regula el término de la prescripción, así: Artículo 151.
Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, el simple reclamo escrito del trabajador recibido por el [empleador] sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero solo por un lapso igual. Lo anterior quiere decir que el beneficiario de un derecho laboral cuenta con el término específico de tres años computados a partir de que su derecho laboral se 13 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 14 Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968. 11 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García hizo exigible para hacerlo efectivo ante la administración o en sede judicial, si se requiere, so pena de que este prescriba y ya no pueda ejercerlo.
El reclamo presentado por escrito ante la entidad interrumpe el término prescriptivo. Dicha interrupción procede por una sola vez y por un tiempo igual (3 años), tal como lo establecen las normas citadas. Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha explicado que una vez que el derecho se hace exigible el interesado cuenta con un término de 3 años para reclamarlo, y que presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el empleado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho y, por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho.15 Y ha considerado que las mencionadas disposiciones, por un lado, buscan salvaguardar la prontitud del reconocimiento y pago de la prestación, y, por otro lado, proteger los intereses de ambos extremos de la relación que se traba en un trámite judicial, pues, no solo pretende la materialización de los derechos laborales, sino que protege a la parte pasiva de la controversia de la desidia del actor en la reclamación de su derecho.
También ha reiterado que el derecho pensional no prescribe, pero sí las mesadas, dado que, al hacerse exigibles periódicamente, admiten prescripción trienal, cuyo cómputo corre de manera independiente para cada período. 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2019, radicado 20001233300020140001501 (4447-2016).
En otra providencia se señaló lo siguiente: «De las normas reseñadas, la Sala concluye lo siguiente: 1. Las acciones que emanan de los derechos laborales y prestacionales, prescriben en 3 años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles. 2. El simple reclamo escrito de la titular, interrumpe la prescripción por una sola vez y por un lapso igual».
Sentencia del 2 de febrero de 2017, radicado 150012333000201300718 01 (1218-2015). 12 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García i) El 7 de noviembre del 2001, presentó solicitud de reconocimiento pensional ante Cajanal, y aportó un certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, en la que indica su vinculación como docente en propiedad, de carácter nacional, a partir del 11 de diciembre de 1979 y, como nacionalizada desde el 4 de octubre de 1980.16 ii) El 20 de mayo del 2002, por medio de la Resolución 11037,17 Cajanal negó la petición, «por no contar con los 20 años de servicios en la docencia y por no estar vinculada como docente al 31 de diciembre de 1980».18 iii) El 24 de junio de 2002, la señora Bedoya García interpuso recurso de apelación, que fue resuelto mediante la Resolución 0361 del 4 de febrero del 2004, confirmando en todas sus partes la resolución apelada, «teniendo en cuenta los mismos argumentos fácticos y jurídicos».19 iv) El 2 de junio de 2006, la interesada presentó una nueva solicitud de reconocimiento pensional y aportó un certificado de tiempo de servicio de fecha 23 de enero de 2006, que indica su vinculación como docente nacionalizada a partir del 11 de diciembre de 1979 y como nacional a partir del 22 de octubre de 1984. 20 v) El 24 de abril de 2007, la interesada solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión gracia y, ante el silencio de la entidad, inició acción de tutela, que fue decidida por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Bogotá, D.C., en el sentido de amparar el derecho de petición.21 16 Información extractada de la Resolución 1059 del 13 de febrero de 2012, expedida por Canal E.I.C.E. En Liquidación, «por la cual se archiva la actuación administrativa de revocatoria directa tendiente a revocar la Resolución PAP 013348 del 13 de septiembre de 2010, que reconoce una pensión gracia a la señora Nohemy Bedoya García». 17 En este acto se indica que la petición se hizo el 11 de diciembre de 2001 18 Cd expediente administrativo (documento 10). 19 Ibidem (documento 16). 20 Información extractada de la Resolución 1059 del 13 de febrero de 2012, expedida por Canal E.I.C.E. En Liquidación, «por la cual se archiva la actuación administrativa de revocatoria directa tendiente a revocar la Resolución PAP 013348 del 13 de septiembre de 2010, que reconoce una pensión gracia a la señora Nohemy Bedoya García». 21 Información contenida en la Resolución 04594 del 11 de febrero de 2008. 13 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García vi) El 11 de febrero de 2008, por medio de la Resolución 04594, la entidad, en cumplimiento de la orden de tutela, negó el reconocimiento pensional, debido a las inconsistencias presentadas en los documentos allegados, relacionadas con la naturaleza de las vinculaciones.22 vii) El 30 de abril de 2007, por medio de la Resolución 16369,23 Cajanal negó la petición «por no contar con 20 años de servicios en la docencia y por no estar vinculada como docente al 31 de diciembre de 1980».24 viii) El 30 de mayo del 2007, la señora Bedoya García solicitó, por tercera vez, el reconocimiento de la pensión gracia y anexó una certificación de tiempo de servicio expedida por el municipio de Tuluá (Valle) en la que se indica que su vinculación como docente nacionalizada «lo es desde el 11 de diciembre de 1979 y así lo fue hasta el 16 de abril de 2007».25 ix) El 29 de junio de 2010, se presentó ante Buen Futuro Patrimonio Autónomo, autorización a la señora Lourdes Turriago Romero, por parte de la señora Bedoya García, para radicar los documentos requeridos «para el reconocimiento y pago» de la pensión gracia, a saber: autorización para radicar los documentos, registro civil de nacimiento, fotocopia de la cédula, constancia de tiempo de servicio, certificado de sueldos y factores salariales (desde el año 2000 hasta el 2010), certificado de antecedentes disciplinarios y declaración juramentada de buena conducta.26 x) El 13 de septiembre de 2010, por medio de la Resolución 013348, reconoció y ordenó el pago de la prestación reclamada, a partir del 29 de septiembre de 2001, con efectos fiscales a partir del 29 de junio de 2007, por prescripción trienal.
En este acto se señala que la interesada hizo la solicitud el 29 de junio de 2010.27 22 Cd expediente administrativo (documento 60). 23 En este acto se indica que la solicitud se presentó el 15 de febrero de 2006. 24 Cd expediente administrativo (documento 49). 25 Información extractada de la Resolución 1059 del 13 de febrero de 2012, expedida por Canal E.I.C.E. En Liquidación, «por la cual se archiva la actuación administrativa de revocatoria directa tendiente a revocar la Resolución PAP 013348 del 13 de septiembre de 2010, que reconoce una pensión gracia a la señora Nohemy Bedoya García». 26 Cd expediente administrativo (documento 94). 27 Folios 3 al 5. 14 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García xi) El 8 de junio de 2012, la señora Bedoya presentó ante la UGPP solicitud de revisión de la pensión gracia, «por error en la aplicación de la prescripción en la Resolución No. PAP No. (sic) 013348 del 13 de septiembre de 2010».
Argumentó que no existió negligencia ni abandono en la reclamación y, por ende, «nunca sucedió el fenómeno de la prescripción».28 xii) El 12 de noviembre de 2013, por medio de la Resolución RDP 052105, la entidad resolvió no acceder a la solicitud, con fundamento en que «si bien es cierto la interesada ha venido interrumpiendo la prescripción trienal, solamente con la petición de fecha 29 de junio de 2010, acreditó su condición de docente nacionalizada, lo que le dio el derecho a ser beneficiaria para el reconocimiento de su pensión gracia».29 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo, que denegó las pretensiones de la parte actora, por las razones que se explican a continuación: La demandante afirmó haber reunido los requisitos de ley para acceder a la pensión gracia el 29 de septiembre de 2001 y, de acuerdo con los considerandos de la Resolución 1059 del 13 de febrero de 2012,30 presentó la solicitud de reconocimiento pensional el 7 de noviembre de 2001, fecha en que interrumpió la prescripción y empezó a correr el término de tres años.
Cajanal negó la petición el 20 de mayo de 2002, mediante acto expreso, Resolución 11037;31 la interesada interpuso el recurso de apelación el 24 de junio siguiente, 28 Folios 7 y 8. 29 Folios 9 y 10 30 «por la cual se archiva la actuación administrativa de revocatoria directa tendiente a revocar la Resolución PAP 013348 del 13 de septiembre de 2010, que reconoce una pensión gracia a la señora Nohemy Bedoya García». 31 En este acto se indica que la petición se hizo el 11 de diciembre de 2001. 15 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García que fue resuelto por medio de la Resolución 0361 del 4 de febrero de 2004.
En ese orden, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, sin resolver el recurso de apelación, la señora Bedoya García podía demandar el acto presunto negativo que se configuró, como consecuencia del silencio de la administración, como lo dispone el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos.
Efectivamente, esta norma instituyó la figura del silencio administrativo negativo con el fin de evitar que los administrados se vieran imposibilitados para reclamar sus derechos ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, dada la negligencia de la administración en dar respuesta a una petición, en los siguientes términos: Artículo 40.
(Modificado por el artículo 1 del Decreto 2304 de 1989). Silencio negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.
Por su parte, el artículo 135 ibidem dispuso: Artículo 135. Modificado por el artículo 22 del Decreto 2304 de 1989. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos. Sin embargo, la interesada no demandó el acto negativo presunto, sino que presentó una nueva petición el 2 de junio de 2006 y Cajanal, nuevamente mediante acto expreso, Resolución 16369 del 30 de abril de 2007, negó la solicitud, al igual que lo hizo por medio de la Resolución 04594 del 11 de febrero de 2008, expedida en cumplimiento del fallo de tutela que amparó el derecho de petición. Esos actos 16 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García tampoco fueron demandados y la interesada dejó transcurrir el tiempo con los efectos y consecuencias que produce la prescripción. Finalmente, en respuesta a una nueva petición, presentada en el año 2010, la entidad reconoció la pensión gracia a la actora, a través de la Resolución PAP 013348 del 13 de septiembre de 2010, con efectos fiscales desde el 29 de junio de 2007.
Ahora bien, la actora pretende que se tenga en cuenta la interrupción de la prescripción desde la primera reclamación realizada en noviembre de 2001. Sin embargo, se reitera, el simple reclamo que se presente por escrito interrumpe el término una sola vez, por un lapso igual, esto es, por tres años; tiempo que se cuenta a partir de la fecha en que el derecho es exigible.
Al respecto, esta Subsección indicó: Se advierte, entonces, que se está frente a una figura reglada que enmarca en un límite temporal la definición de un derecho, cuyos parámetros no se pueden desconocer. De conformidad con las nítidas voces de las normas transcritas, no se puede interrumpir la prescripción indefinidamente, pues el término allí señalado busca garantizar la materialización de los derechos de los trabajadores dentro de una oportunidad razonable e inmediata y, correlativamente, privilegiar la seguridad jurídica de las controversias a los extremos de la relación laboral.32 De hecho, sobre la forma de interrupción y análisis de la referida figura, encuentra sustento en lo dispuesto por esta Corporación,33 en el entendido que una vez se haga exigible el derecho y ante la presentación de la reclamación administrativa, la parte interesada debe presentar en el término de los 3 años la demanda judicial, de lo contrario, se somete a la activación del término prescriptivo y la pérdida del derecho de las prestaciones periódicas causadas.
Es decir, que al considerarse la pensión gracia como una prestación que se causa periódicamente, el análisis de la prescripción deberá realizarse de acuerdo con el término de interrupción que se genere con la última petición al momento de reclamar el derecho, máxime cuando estas sean presentadas en tiempos distantes a la configuración del estatus y sobre las cuáles haya operado esta figura como ocurre en el presente asunto, pero no iniciando el término de interrupción desde la fecha 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de febrero de 2021, radicado: 70001- 23-33-000-2015-00018-01(4064-16), consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias del 2 de febrero de 2012, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015);
Subsección A, del 17 de marzo de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2016-00438-01 (2939-2019); 2 de marzo de 2023, radicado: 05001233300020140102501 (1239-2016). 17 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García del acto administrativo como lo asegura la parte activa, sino desde la radicación de la reclamación.34 En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia ha explicado: De modo que quien exija una prestación social deberá alegarla en el término establecido, en cuyo caso, basta «el simple reclamo escrito del trabajador recibido por el empleador», para que por una sola vez se entienda interrumpida y comience a correr de nuevo el término por un lapso igual al inicialmente señalado.
Al respecto, esta Sala ha adoctrinado que con ese «reclamo escrito» lo que el legislador pretendió fue que el empleador, ante el eventual inicio de un proceso judicial, hubiese conocido previamente sobre las acreencias que el trabajador pretendía que le fueran canceladas. De modo que ese «simple reclamo por escrito» puede entenderse como cualquier requerimiento o solicitud por escrito que el trabajador hubiese realizado del derecho debidamente determinado y del que el empleador tuviese conocimiento, incluso, en peticiones realizadas ante autoridades judiciales o administrativas que hubiesen quedado plasmadas de forma escritural (CSJ SL, 2 sep. 2020, rad. 55445).35 Al aplicar los postulados enunciados al caso sub lite, de acuerdo con el acervo probatorio, la Sala advierte que operó la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 29 de junio de 2007, como lo determinó la entidad en el acto de reconocimiento y lo decidió el a quo, teniendo en cuenta que la actora adquirió el derecho el 29 de septiembre de 2001 (afirmación que no ha sido objeto de discusión dentro del proceso) y presentó la solicitud de reconocimiento ante la Caja Nacional de Previsión el 7 de noviembre de 2001.
Esta petición interrumpió la prescripción solo «por un lapso igual», lo cual quiere decir que debía presentar la demanda hasta el 7 de noviembre de 2004, pero fue interpuesta el 21 de octubre de 2014, tal como consta en el acta individual de reparto.36 A pesar de ello, la naturaleza imprescriptible del derecho a la pensión permite que pueda reclamarse en cualquier tiempo, aún después de negada, pues, como se indicó, dicho fenómeno opera en materia pensional sobre las mesadas a que hubiese lugar y no sobre el derecho en sí mismo; por lo tanto, en este caso, debe 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2024, radicado: 52001-23- 33-000-2017-00173-01 (3051-2019), consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. 35 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 11 de noviembre de 2020.
SL5159-2020. Radicación 60656. Acta 42. M.P.: Iván Mauricio Lenis Gómez. 36 Folio 45. 18 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García contarse el término desde el 29 de junio de 2010, cuando se remitieron los documentos solicitados por la entidad, fecha esta que fue tomada por la entidad como una nueva solicitud, que dio lugar al reconocimiento pensional [aunque la apelante afirma en el recurso que la cuarta petición fue presentada el 13 de septiembre de 2010], de modo que, se reitera, están prescritas las mesadas anteriores al 29 de junio de 2007, pues fue esta la única petición en sede administrativa que tuvo la virtualidad de interrumpir el fenómeno de la prescripción; las demás no lograron impedir la extinción de mesadas, dado que la actora dejó transcurrir entre la presentación de las peticiones y la demanda un término mayor a los tres años.
Debe advertirse que la actora podía acudir ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a partir de agosto de 2002, cuando se configuró el silencio negativo respecto del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 11037 del 20 de mayo del 2002, que le negó por primera vez la pensión gracia, para ejercer la acción judicial pertinente con miras a obtener el derecho pretendido.
No puede perderse de vista que el interesado cuenta con tres años, desde la primera reclamación, para demandar, pues el supuesto normativo no condicionó el ejercicio de las acciones judiciales correspondientes a la respuesta de la entidad. Así las cosas, sin mayores disquisiciones sobre el particular, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 19 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante, razón por la cual será confirmada. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 20 Radicado: 76001 23 33 008 2014 01186 01 (4146-2018) Demandante: Nohemy Bedoya García En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 28 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso que promovió la señora Nohemy Bedoya García contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Segundo. Sin costas en segunda instancia. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.