CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2012-00104-00 Demandante: CARLOS ENRIQUE ROBLEDO SOLANO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Tema: Actos de registro Auto que resuelve excepciones1 Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 1752 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver las excepciones previas elevadas por el apoderado judicial de los terceros interesados.
I. Antecedentes 1. El ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en la que elevó la siguiente pretensión: «[…] Que se declare la nulidad del acto de registro de la Escritura Pública No. 522 del 28 de febrero de 2014 de la Notaria 25 del Circulo de Bogotá en la Anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C-90199 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro. […]». 2.
Este Despacho, mediante auto de 18 de octubre de 20223, admitió la demanda. En la misma providencia se ordenó la notificación a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como a la sociedad Terranum Corporativo S.A.S. Agropecuaria San José Ltda. en Liquidación y a Alianza Fiduciaria S.A., como terceros con interés en las resultas del proceso. 1 Expediente pasa a Despacho el 8 de mayo de 2023. 2 «[…] Artículo 175.
Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» 3 Índice 25 Sede Electrónica SAMAI. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro 3.
En providencia de 20 febrero de 20234, se aclaró que Alianza Fiduciaria S.A., actuaba como vocera y administradora del Fideicomiso Terranum Funza. II. Contestación de la demanda 4. La Superintendencia de Notariado y Registro, a través de apoderado judicial5, en el escrito de contestación de la demanda, propone como excepción la que denominó “Ineptitud de la demanda”, la cual fue sustentada en los siguientes términos: «[…] a pesar de haber sido admitida la demanda por cumplir los requisitos formales de ley, no identifica este defensor las excepciones del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 para que sea procedente demandar un acto administrativo de carácter particular -registro sobre un inmueble- a través de una nulidad simple, cuando es claro que una eventual sentencia favorable del demandante va a generar: “el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”, tal como lo prohíbe el numeral 1º de esta disposición. Situación que, de comprobarse en el fallo, da lugar a una inhibición, o en su defecto, a declarar la caducidad por no haber sido ejercido el medio de control procedente -nulidad y establecimiento del derecho- dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo demandado. […]». 5.
Por su parte, el apoderado judicial del Fideicomiso P.A. Terranum Funza6, en el escrito de contestación de la demanda, propone como excepciones las que denominó “acción indebida” y “caducidad”, las cuales fueron sustentadas en los siguientes términos: «[…] En el presente caso, el accionante no presentó el medio de control de nulidad de la referencia con el fin de proteger el interés público y la seguridad jurídica como afirma en su escrito de demanda.
El accionante pretende una instancia más de discusión para las Vendedoras respecto de un litigio que ha venido planteando su representada en otros escenarios, incluyendo el arbitral antes mencionado y en realidad “persigue el restablecimiento automático de un derecho”. En efecto, la pretensión de anulación del acto de registro de la Escritura Pública No 522 del 28 de febrero de 2014, lo que en realidad persigue es que el lote No. 3 volviera al patrimonio de la sociedad Agropecuaria San José. El efecto de la prosperidad de la pretensión de nulidad tendría un efecto jurídico, patrimonial y económico concreto respecto de la sociedad Agropecuaria San José. Por lo anterior, la acción que debería tramitarse es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. […]». 4 Índice 56 Sede Electrónica SAMAI. 5 Índice 41 Sede Electrónica SAMAI. 6 Índice 62 Sede Electrónica SAMAI. 3 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro III.
Traslado de las excepciones 6. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 175 del CPACA, corrió traslado de las excepciones formuladas7, 7. El demandante se pronunció en relación con las excepciones planteadas por la entidad demandada y la tercera interesada, en los siguientes términos; «[…] 2.
En el presente caso, la solicitud de nulidad del acto de registro de la Escritura Pública 522 del 28 de febrero de 2014 de la Notaria 25 del Circulo de Bogotá en la Anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C- 90199 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Centro, tiene su asidero en que la Oficina de Registro, incurrió en una violación directa de normas de rango superior e incurrió en una irregularidad procedimental al quebrantar las formas, procesos y procedimientos legalmente establecidos para el registro de una escritura pública en la cual se evidencia la transgresión de las normas que regulan la actividad notarial y registral.
Situaciones todas estas que conducen a predicar la existencia de las causales establecidas por el legislador para deprecar la nulidad mediante la acción contencioso administrativa impetrada. 3. La acción de simple nulidad incoada en modo alguno se soporta o sustenta en las previsiones establecidas en el numeral 1º del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino en las disposiciones consagradas en el inciso 3º del artículo 137 ibidem, toda vez que el legislador en forma expresa previó la acción de simple nulidad para controvertir judicialmente los actos de registro como sucede en el caso sub- judice.
En consecuencia, carecen de soporte y validez jurídica las manifestaciones exceptivas que pretenden infundadamente que la controversia jurídica se tramite mediante el ejercicio de la acción de nulidad con restablecimiento del derecho, habida cuenta que en forma expresa se previó una acción contenciosa administrativa específica para tal fin, cual es, la acción de simple nulidad conforme lo establece la norma en mención […]».
IV. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 8. El apoderado judicial de la Superintendencia de Notariado y Registro, en el escrito de contestación de la demanda, propuso como excepción la ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control. 9. Por su parte, el apoderado del Fideicomiso P.A. Terranum Funza, tercero interesado en las resultas del proceso, formuló como excepciones las que denominó acción indebida y caducidad. 10.
Ahora bien, comoquiera que los apoderados judiciales de entidad demandada y del tercero interesado, coinciden en proponer como excepción la ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control -acción indebida-, el 7 Índice 66 Sede Electrónica SAMAI. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Despacho la resolverá de manera conjunta y, de resultar procedente, se pronunciará respecto de la eventual caducidad del medio de control. 11.
El parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA dispone que las excepciones previas se formularán y decidirán conforme a lo dispuesto en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso8, por lo que el Despacho interpreta la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control -acción indebida-, como la de habérsele dado a la demanda un trámite diferente al que corresponde -artículo 100 numeral 7°-. 12.
Precisado lo anterior, cabe resaltar que, como sustento de dicha excepción, quienes la formulan manifiestan que, de la eventual nulidad del acto de registro - anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C-90199 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá-, se generaría un restablecimiento automático de derechos en favor de terceros; restablecimiento consistente en que «[…] el lote No. 3 volviera al patrimonio de la sociedad Agropecuaria San José. El efecto de la prosperidad de la pretensión de nulidad tendría un efecto jurídico, patrimonial y económico concreto respecto de la sociedad Agropecuaria San José. […]». 13.
Para resolver, cabe poner de relieve que esta Sección, en providencia del 23 de septiembre de 2019, con ponencia de la Magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, al referirse al medio de control procedente para estudiar la legalidad de los actos de carácter registral, precisó lo siguiente: «[…] Lo primero que se destaca es que de conformidad con el artículo 137 del CPACA, los actos de registro son susceptibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad.
La citada disposición señala: Artículo 137. Nulidad. […] También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Conviene mencionar que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sostenido que los actos de registro, aun cuando pueden tener efectos particulares relacionados con el derecho de dominio que, en principio, serían susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, revisten un interés que desborda el subjetivo, representado en la importancia del Registro 8 Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. 5 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Público Inmobiliario como instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, asunto este que se proyecta hacia la esfera del interés general.
Al respecto, la Sección, en sentencia de 3 de noviembre de 20119, afirmó que: «A propósito del tema, es pertinente poner de relieve que todas las anotaciones que las Oficinas de Registro realizan en los folios de matrícula inmobiliaria, impactan necesariamente los intereses particulares, individuales y concretos de las personas naturales o jurídicas, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio.
Aún a pesar de lo anterior y con independencia de los efectos particulares que pueda acarrear un acto de tal naturaleza, el legislador quiso contemplar de manera expresa la posibilidad de controvertir la legalidad de ese tipo de actos particulares a través de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta la enorme trascendencia que se reconoce al derecho de propiedad en nuestro sistema jurídico, político, económico y social.
Así las cosas, independientemente de que la declaratoria de nulidad de un acto de registro produzca efectos de carácter particular y concreto, la acción a incoar es la de nulidad. El registro público inmobiliario, fue establecido en nuestro país como un mecanismo de protección jurídica del derecho de dominio y como un instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, tema que desborda, por razón de su impacto y trascendencia los simples límites del interés particular, proyectándose hacia la esfera del interés general, lo cual explica que el Congreso de la República, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, haya previsto la procedencia de la acción de nulidad en estos casos.
En ese orden de ideas, cualquier anotación que se haga en los folios de matrícula inmobiliaria, puede llegar a producir un impacto en el orden público social o económico de la Nación». La citada providencia concluyó que, frente al cuestionamiento de la legalidad de los actos administrativos de registro, el mismo legislador indicó que la acción procedente es de nulidad, independientemente de los efectos particulares que pudieren llegar a derivarse de la anulación del acto demandado […]»10. 14.
Como puede apreciarse, el medio de control procedente para cuestionar la legalidad de las anotaciones que realizan las oficinas de registro de instrumentos públicos, es el de nulidad. 15. Esta Sección igualmente ha reiterado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta procedente cuando se interpone en contra de actos que niegan el registro inmobiliario, en los siguientes términos: «[…] de conformidad con el artículo 137 del CPACA, los actos de registro son susceptibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad. […] Cabe resaltar que la jurisprudencia de la Sección Primera ha sostenido que los actos de registro, aun cuando pueden tener efectos particulares 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 23001 23 31 000 2005 00641 01, CP: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicado: 11001-03-24-000-2018- 00452-00, 23 de septiembre de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Actor: José Miguel Maldonado y Otros, Demandado: Oficina de Instrumentos Públicos de Yopal. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro relacionados con el derecho de dominio que, en principio, serían susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, revisten un interés que desborda el subjetivo, representado en la importancia del Registro Público Inmobiliario como instrumento de información de acceso público que permite conocer la verdadera situación legal de los bienes raíces, contribuyendo con ello a la seguridad de los negocios jurídicos, asunto este que se proyecta hacia la esfera del interés general.
Asimismo, que en ejercicio de la función registral también se producen decisiones que pueden entrañar un interés particular, como es el caso de aquellas que niegan el registro de una actuación en un folio de matrícula inmobiliaria a quien ha solicitado la respectiva anotación y que, de acuerdo con lo anterior, resultan pasibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta que el interesado ha podido conocer la respectiva actuación y, por consiguiente, se encuentra en posibilidad de acudir a la jurisdicción para perseguir el respectivo restablecimiento de sus derechos.
Es por esta razón que la Sala Unitaria concluye que, en tratándose del control judicial de los actos de registro, siempre que se pretenda la anulación de una anotación en el registro de propiedad inmueble será procedente el medio de control de nulidad, por expresa disposición legal, mientras que si lo perseguido es controvertir la decisión de no acceder al registro solicitado, la correspondiente nota devolutiva deberá ser impugnada a través del medido de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]»11 (resalta el Despacho) 16.
Así las cosas, aun cuando el demandante con la eventual nulidad del acto de registro -anotación No. 029 del Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50C-90199 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá-, persiga un restablecimiento de derechos subjetivos en favor de un tercero, lo cierto es que el medio de control procedente para tramitar el presente asunto, conforme a la jurisprudencia antes citada, es el de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA. 17.
Por todo lo anterior, la excepción previa asociada a que se le dio a la demanda un trámite diferente -formulada tanto por la entidad demandada como por la tercera interesado-, no está llamada a prosperar, en tanto que, se reitera, el medio de control procedente para cuestionar la legalidad de las anotaciones que realizan las oficinas de registro de instrumentos públicos, es el de nulidad. 18.
Ahora bien, en relación con la excepción de caducidad propuesta, es importante recordar que el medio de control de nulidad puede ser invocado por cualquier persona y en cualquier tiempo, conforme con lo dispuesto en los artículos 137 y 164 del CPACA, por lo que dicha excepción tampoco está llamada a prosperar. Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P.: Nubia Margoth Peña Garzón, 16 de diciembre de 2021, Radicado: 11001-03-24-000-2018-00180-00, Actor: Carlos Ernesto Bonilla Osorio, Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro - SNR.
VER TAMBIÉN: Auto de 2 de julio de 2021, M.P.: Nubia Margoth Peña Garzón, Radicado: 11001-03-24-000-2018-00149-00, Actor: Carlos Murillo Agualimpia, Demandado: SNR. Auto de 20 de noviembre de 2019, M.P.: Nubia Margoth Peña Garzón, Radicado: 11001-03-24-000-2013-00215-00, Actor: Agroindustrial y Servicios Mineros S.A en liquidación, Demandado: SNR.
Auto de 15 de noviembre de 2019, M.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicado: 11001-03-24-000-2019-00484-00, Actor: Aeronáutica Civil, Demandado: SNR. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00104-00 Demandante: Carlos Enrique Robledo Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la Superintendencia de Notariado y Registro, y por el Fideicomiso P.A. Terranum Funza, tercero interesado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Despacho para continuar con el trámite del proceso, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
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