CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2015-05916-01 Número interno: 6101-2019 Demandante: DRUMMOND LTD Demandado: Nación – Ministerio de Trabajo Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sanción administrativa por incumplimiento de disposiciones sobre riesgos laborales.
Competencia del Ministerio de Trabajo para adelantar investigaciones administrativas e imponer sanciones. Caducidad de la potestad sancionatoria. Incumplimiento de las disposiciones referentes a riesgos profesionales. Por haberse negado la ponencia presentada por el Doctor Juan Enrique Bedoya, pasa al despacho del suscrito para decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra la sentencia del 5 de agosto de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sociedad DRUMMOND LTD, actuando a través de apoderado eleva demanda, y solicita las siguientes declaraciones y condenas: Pretensiones Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) 0224 del 5 de julio de 2012 expedida por el director de la Territorial del Cesar del Ministerio de Trabajo, por medio de la cual, se le sancionó con multa de 212 salarios mínimos, equivalentes a $120.140.400, por el incumplimiento de disposiciones referentes al sistema de riesgos profesionales, ii) 0364 del 28 de noviembre de 2013, por medio de la cual, se resolvió no reponer la referida decisión administrativa sancionatoria y (iii) 01403 del 20 de abril de 2015 expedida por la directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo, por medio de la cual, se resolvió el recurso de apelación y se modificó el artículo primero de la decisión sancionatoria en el sentido de disminuir la multa impuesta a 200 salarios mínimos, equivalentes a $113.340.000.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se declare la sociedad DRUMMOND LTD no tiene responsabilidad en el suceso que conllevó a la muerte de su empleado Winston Romero Celedón, (ii) se condene a la entidad demandada a pagar, de manera indexada y con los intereses a que hubiere lugar, la suma de $113.340.000 o, la que resulte probada en el proceso, y (iii) se condene a la entidad demandada a pagar las costas.
Como fundamento fáctico narra lo siguiente: Con ocasión de una queja radicada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Petroquímicas, Agrocombustibles y Energética, SINTRAMIENERGETICA, ante el Ministerio de Trabajo, por hechos ocurridos el 6 de noviembre de 2011 en los que falleció el señor Winston Romero Celedón al intervenir un colector eléctrico central de la pala 9 situada en el Pit de la mina el Descanso, para su revisión y limpieza, cuando aún estaba conectado a la energía, se abrió investigación en contra de la empresa Drummond, mediante auto 0590 del 6 de diciembre de 2011.
Como consecuencia de la investigación adelantada, la Dirección Territorial del Cesar del Ministerio de Trabajo, mediante resolución 0224 del 5 de julio de 2012 resolvió sancionar a la Drummond por la violación de los artículos 348 del Código Sustantivo del Trabajo, 84 de la Ley 9 de 1979, 21 del Decreto 1295 de 1994, y literal c) del artículo 2 del Decreto 614 de 1984, con la suma de $120.140.400, resolución que fue notificada el 13 de julio de 2012.
Contra la citada resolución se interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación los cuales fueron resueltos, respectivamente, el 28 de noviembre de 2013 mediante resolución 0364 que decidió no reponer la decisión sancionatoria y, el 20 de abril de 2015 mediante resolución 01403 de la Dirección General de Riesgos Laborales del Ministerio, que modificó la multa impuesta de $120.140.400 a $113.340.000. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Constitución Política, los artículos 29, 83 y 209 Código Contencioso Administrativo, el artículo 38.
Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 348. Ley 9 de 1979, el artículo 84. Decretos 1295 de 1994 y 614 de 1984. En cuanto al concepto de violación, la empresa actora manifestó que en los actos administrativos acusados la entidad demandada le endilgó la responsabilidad del fallecimiento de Winston Romero Celedón, en una suerte de responsabilidad objetiva bajo una argumentación confusa y que terminó perfeccionando en la resolución final que resolvió el recurso de apelación, pues lejos de atender los reparos presentados en los recursos de reposición y apelación fue mejorando su argumentación hasta llegar a la contenida en la resolución 01403 de 2015, en la que finalmente fijó una posición sobre la responsabilidad de la empresa.
Los argumentos o razonamientos del Ministerio para sancionar a la Drummond son contradictorios porque en los actos administrativos demandados, reconoció el cumplimiento de sus obligaciones sobre riesgos profesionales, pero luego dio un giro para a partir del protocolo de trabajo seguro y de las recomendaciones del informe de la ARP, infirió responsabilidades de la empresa.
El Ministerio partió del supuesto erróneo de considerar que la Drummond había violado el protocolo de trabajo seguro, cuando éste debía ser cumplido por el trabajador que a la postre falleció y la labor de supervisión iniciaba apenas el trabajador hacía la solicitud de desenergizar el equipo. Solo hasta cuando se resolvió el recurso de apelación se le indicó la norma supuestamente violada al decir que incumplió la obligación impuesta en el “artículo 21 del Decreto 1295 de 1994, literal c) Procurar el cuidado integral de la salud de los trabajadores y de los ambientes de trabajo, (…) para el caso en concreto la empresa para el momento de ocurrencia de los hechos, no contó con la supervisión y liderazgo suficientes, para haber exigido al trabajador el protocolo de trabajo seguro con que cuenta la empresa (…)”, lo que le impidió el ejercicio del derecho de defensa y contradicción de forma real.
Manifestó que existió caducidad de la potestad sancionatoria del Estado, y por esa vía, falta de competencia en la modalidad ratione temporis, porque los hechos ocurrieron el 6 de noviembre de 2011 momento en el que se encontraba vigente el CCA, por lo que era aplicable su artículo 38 y, como quiera que la resolución 01403 de 2015 que resolvió el recurso de apelación, se notificó el 11 de mayo de 2015, esto es, cuando ya habían trascurrido 3 años y 5 meses, la potestad sancionatoria había caducado el 6 de noviembre de 2014, como consecuencia, la administración había perdido competencia para sancionarla.
Aseguró que se configuró la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria, porque el Ministerio confundió su papel de policía administrativa y el ejercicio del ius puniendi, con el de un juez de la república, al aplicar de manera acrítica elementos de la responsabilidad laboral patronal a lo que debía ser un procedimiento administrativo sancionatorio que lo obligaba a probar el desconocimiento por omisión o transgresión del ordenamiento jurídico sobre riesgos laborales.
Refirió que el accidente no le ocurrió a un novato, o a un trabajador ajeno a las funciones de electricista, o por un hecho causal o fortuito, o por el encuentro de un material defectuoso o por cables o circuitos expuestos imprudente o de manera negligente en la mina o con acceso fácil a una fuente de peligro eléctrico, contrario a ello, el equipo en el que sucedió el accidente estaba cerrado y para acceder a él se requería quitar tornillos que sostenían la tapa de acceso al sistema eléctrico, abrirlo e intervenirlo, para lo cual era necesario desenergizarlo en cumplimiento de los protocolos de seguridad, lo que era del conocimiento del trabajador fallecido dada su experiencia. Asimismo, mencionó que el accidente no ocurrió porque no se hubiesen seguido los protocolos y estos no funcionaran, sino que sucedió por la acción del mismo trabajador que desatendió inexplicablemente los mínimos deberes de una labor para la que era experimentado empleado y que por simple asignación laboral debió iniciar.
Manifestó que le correspondía al trabajador electricista iniciar la aplicación del protocolo llamando al supervisor para informar de la operación y proceder a desenergizar el equipo, por lo que la tesis del Ministerio acerca de que el hecho ocurrió porque el supervisor no estaba ejerciendo una verificación directa de que el trabajador cumpliera el protocolo, implica suponer que todo trabajador necesita un supervisor que lo acompañe en todas sus tareas, lo que hace imposible el ejercicio de cualquier actividad que atañe un riesgo y convierte a las empresas en responsable por omisión sobre riesgos profesionales en todos los accidentes que ocurran por la imprudencia del trabajador al no tener un supervisor que se las evite.
El Ministerio violó el debido proceso por falsa motivación frente a la supuesta falta cometida, ya que si bien, en el auto que decide abrir indagación preliminar y en la resolución 0224 de 2012 que lo sancionó, pese a que se mencionaron las disposiciones que se estudiarían, en ningún momento se dijo cuales había transgredido u omitido cumplir la Drummond, ni cuál de las obligaciones al sistema de riesgos profesionales había desconocido, solo hasta la resolución que resolvió el recurso de apelación se le indicó la norma presuntamente desconocida, esto es, casi 3 años después de ocurrido los hechos, por lo que materialmente no tuvo la oportunidad real y concreta de defenderse o controvertir este cargo especifico.
Afirmó que no hubo incumplimiento de las disposiciones que regulan el sistema de riesgos profesionales, puesto que, de las pruebas aportadas y de los propios actos demandados, se evidencia que el mismo Ministerio reconoció el cumplimiento de sus obligaciones frente a los riesgos profesionales, no obstante, de las recomendaciones presentadas por la ARL que el Ministerio confundió con el protocolo de trabajo seguro, dedujo su responsabilidad, sin advertir que sí se cumplió por parte del supervisor eléctrico con dicho protocolo.
Así, a pesar de encontrar acreditado el cumplimiento de la norma e incluso manifestar que el accidente ocasionado fue por excesiva confianza del trabajador impuso una sanción que resulta incongruente y contradictoria. Expuso, que el Ministerio se atribuyó competencias que no le correspondían desbordando su facultad de policía administrativa, pues el señalamiento de responsabilidad patronal por la muerte de un trabajador corresponde a los jueces de la república.
Por último, señaló que el Ministerio de Trabajo no sustentó las normas en las que fundamentó su decisión, ya que todas las disposiciones supuestamente violadas fueron cumplidas quedando sin piso jurídico las supuestas omisiones en las que incurrió. La contestación de la demanda La parte demandada guardó silencio durante esta etapa procesal, por lo que en auto del 20 de octubre de 2017 se dispuso tenerla como no contestada.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 5 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), con fundamento en los siguientes argumentos: En cuanto a la competencia del Ministerio de Trabajo para adelantar investigaciones administrativas y la imposición de sanciones, luego de un recuento normativo, señaló que “el Ministerio de Trabajo es competente para sancionar en todo el territorio nacional en forma permanente a cualquier empresa, cuando se presente vulneración de derechos a los trabajadores conforme a las reglas de la jurisdicción y competencia, reguladas por el Ministerio mediante la Resolución 2603 de 2012.
Además, no es ajustado a la verdad que el Ministerio de Trabajo asumió competencias de juez de la república al imponer sanciones pecuniarias, pues como se vio una de sus funciones es la verificación de la vulneración de los artículos contemplados para seguridad industrial y en este caso lo que ejerció fue su función correctiva garantizando la efectividad de los principios y fines previstos en la constitución y en la ley”.
Respecto a la caducidad de la potestad sancionatoria del Estado, procede a transcribir un aparte de la sentencia T-211 de 2018 -en la cual la Corte Constitucional comenta las diversas tesis del Consejo de Estado sobre la aplicación del artículo 38 del CCA, específicamente, el momento a partir del cual se entiende ejercida la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, y la posterior aplicación pacifica, reiterada y uniforme del precedente contenido en la sentencia de Sala plena del 29 de septiembre de 2009 como parámetro de interpretación del artículo 38 ejusdem-, el Tribunal de instancia señaló que en el caso particular los hechos que originaron la apertura de la investigación laboral administrativa, esto es, la muerte de Winston Romero Celedón, ocurrieron el 6 de noviembre de 2011 y el acto por medio del cual se decidió la investigación y se impuso la sanción fue del 5 de julio de 2012, notificada el 13 de julio del mismo año, por lo que, en atención a la postura unificada del Consejo de Estado, no se configuró la caducidad de la potestad sancionatoria toda vez que entre la ocurrencia del hecho y la actuación administrativa, que se concreta con la expedición y notificación del acto principal, transcurrieron 8 meses y 7 días, con lo cual, no se supera el término de 3 años previstos en el artículo 38 del CCA.
En lo relacionado con la motivación de las decisiones administrativas y el debido proceso, el a quo manifestó que al analizar la investigación adelantada por el Ministerio de Trabajo se evidenció el respeto de las garantías procesales, como quiera que la sociedad investigada fue oída en las instancias correspondientes, le fueron notificadas las actuaciones procesales, ejerció su derecho de defensa al punto que pudo solicitar y aportar pruebas; que asimismo, se observó del informe presentado por la aseguradora de riesgos profesionales, COLMENA, que hubo unas causas mediatas y unas inmediatas atribuidas a la sociedad, lo que implicó que se suscribieran unos compromisos de adopción de medidas de intervención; aunado a que en los actos administrativos acusados se indicó el incumplimiento del protocolo adoptado y la omisión del supervisor en establecer si para ejecutar el trabajo encomendado a Winston Romero Celedón se había cumplido con la desenergización. El Tribunal de instancia concluyó que los actos demandados cumplieron con las formas previstas en el ordenamiento jurídico, al precisar con claridad las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó la conducta que generó la investigación administrativa, que hubo precisión en la determinación dada por el legislador para este tipo de conducta, que se efectuó una valoración del material probatorio, y que se expuso cual era el deber de la Drummond como empleador en el cumplimiento del sistema de riesgos profesionales y como con su omisión las había incumplido.
Por último, en cuanto a la disminución de la sanción aclaró que ocurrió con ocasión a la aplicación del artículo 91 numeral 5 del Decreto 1295 de 1994, que indica que las sanciones por incumplimiento de obligaciones en materia laboral conllevan a la imposición de hasta 200 y no 212 salarios mínimos, como se había decidido en la resolución primigenia, pero no porque la sociedad hubiera dado cumplimiento a las disposiciones sobre este asunto.
El recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación teniendo en cuenta la metodología utilizada por el A quo para resolver el problema jurídico en 3 subtemas los que cuestionó así: En primer lugar, respecto de la competencia del Ministerio de Trabajo para adelantar investigaciones administrativas laborales y la imposición de sanciones, señaló: “en este punto resulta importante destacar, que de los artículos transcritos y subrayados por el A quo que sirvieron de sustento para su decisión, en ninguno de ellos se le otorga al Ministerio del Trabajo la facultad de determinar o imputar una responsabilidad objetiva dentro de un accidente laboral, y es que precisamente esa actuación irregular del Ministerio del Trabajo fue la que se expuso en el cargo -falta de competencia-, pues si bien el Decreto 4180 del 2011 facultó a los funcionarios del Ministerio del Trabajo para tomar las medidas preventivas que consideren necesarias a fin de impedir la violación de las disposiciones relativas a las condiciones del Trabajo y garantizar la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, dicha facultad no incluyó la posibilidad de establecer responsabilidades civiles ni laborales, si bien dicha normativa establece la función sancionatoria del Ministerio del Trabajo, esta facultad resulta con ocasión al incumplimiento de las disposiciones legales laborales y las normas sobre riesgos profesionales, sin que pueda inferirse en ningún momento que el Ministerio del Trabajo puede desbordar dicha función y sancionar al empleador por considerar su responsabilidad en el acaecimiento de un accidente de trabajo”.
En este sentido, indicó que el argumento de la demanda no fue la falta de competencia del Ministerio de Trabajo para imponer sanciones sino para endilgarle responsabilidad por la muerte del trabajador y sancionarla por dicha imputación. Anotó que una cosa es la verificación de la normativa laboral, que dentro de la investigación logró acreditar, y otra cosa es la imputación de responsabilidad del empleador por la muerte del trabajador, que si bien, es lamentable, no puede desconocer la omisión de este en seguir los protocolos de seguridad establecidos por la empresa en virtud de las normas laborales implementadas.
Así las cosas, aludió que resulta inentendible la posición del Tribunal de instancia al considerar que el Ministerio de Trabajo “(…) tiene la facultad coercitiva de requerir o sancionar a los responsables de la inobservancia o violación de una norma del trabajo (…)” pero omite pronunciarse sobre la supuesta norma inobservada o incumplida, lo que es paradójico puesto que se probó dentro de la investigación administrativa que la empresa Drummond “suministró capacitaciones a sus trabajadores, dotó y acondicionó los equipos del Trabajo en pro de garantizar la seguridad y salud de sus trabajadores, practicó los exámenes médicos a su personal, adoptó las medidas de higiene y seguridad promovidas por el Comité Paritario de Salud, estableció un protocolo del Trabajo seguro el cual fue difundido y de conocimiento de todo los trabajadores de la empresa Drummond”.
En segundo lugar se refirió a la caducidad de la potestad sancionatoria, en este caso manifestó: i) que resulta inconstitucional y desproporcionado que el Ministerio de Trabajo se tomara 2 años, 9 meses y 18 días para resolver los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio primigenio, tiempo casi igual al que prevé el artículo 38 del CCA para que opere la caducidad de la potestad sancionatoria, en otras palabras, afirmó que no es lícito que la sola expedición del acto sancionatorio abra la posibilidad para que los recursos sean resueltos en cualquier tiempo pues esto implica vaciar de contenido la norma que regula la caducidad, ii) que si bien, la investigación administrativa inició en vigencia del CCA dado el tiempo que se tomó la administración para resolver los recursos interpuestos, entró en vigencia el CPACA por lo que se impone su aplicación en virtud del principio de favorabilidad por tratarse del ejercicio del ius puniendi o derecho sancionador del Estado de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política, esto, porque el CPACA dispuso en cuanto a la caducidad para resolver los recursos interpuestos contra los actos administrativos sancionatorios que las autoridades contaban con 1 año a partir de su oportuna y debida interposición, situación no regulada en el CCA, así, lo procedente es atender a la consecuencia jurídica descrita en el artículo 52 del CPACA, y declarar la pérdida de competencia para resolver los recursos y aplicar la sanción, como consecuencia, del acaecimiento de la caducidad de la facultad sancionatoria, y iii) que frente a la posición asumida por el a quo con fundamento en la tesis del Consejo de Estado en la sentencia del 29 de septiembre de 2009, de tenerse en cuenta que, la finalidad de sanción administrativa es reprobar el comportamiento del infractor, prevenir la realización de conductas contrarias al orden jurídico y garantizar su restauración y preservación, por lo que la interpretación de la norma según la cual el término de caducidad de la facultad sancionatoria solo rige para la imposición de la sanción no siendo necesaria la exigibilidad de la misma, implica afirmar que no es necesario que la sanción cumpla con la finalidad establecida en el ordenamiento.
Expuso que si se tiene en cuenta que la firmeza de los actos administrativos es necesaria para su ejecución y que estos no quedan en firme sino cuando los recursos contra él se hayan resuelto, la investigación iniciada por la autoridad no solo debió haber sido decidida, sino que los recursos interpuestos contra la decisión sancionatoria debieron haber estado resueltos para que se definiera su situación jurídica y que el Estado pudiera ejecutar la sanción, posición que el demandante argumentó con la transcripción de algunos apartes de sentencias de esta corporación, para concluir que resulta evidente que si se faculta a la administración para ejercer la potestad sancionatoria ello exige también la posibilidad de ejecutar la sanción, pues solo así se cumple con la finalidad de la misma y que de llegarse a interpretar que el plazo de 3 años previsto en el artículo 38 del CCA rige apenas para la imposición y notificación del acto principal o el que decide la actuación administrativa, ello no puede entenderse como que la administración resuelva los recursos cuando bien lo tenga, por el contrario, una mínima garantía de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y seguridad jurídica exige que los recursos se resuelvan en un plazo prudencial, lo que no puede ser incluso superior al término previsto para la caducidad de la potestad sancionatoria.
Finalmente, destacó que el a quo debió revisar que la misma corporación ha asumido diferentes hipótesis por lo que siendo la jurisprudencia un criterio auxiliar pudo apartarse del precedente contenido en la sentencia del 29 de septiembre de 2019, en aplicación del principio de autonomía judicial y en razón al tiempo de inactividad injustificada tomada por la administración entre el acto administrativo de sanción y el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación. En tercer lugar, alegó la falsa motivación de las decisiones administrativas y debido proceso.
En este punto señaló que el Tribunal de instancia sin mayor argumentación que la transcripción de lo dispuesto en las resoluciones acusadas manifestó que estos tuvieron fundamento fáctico, normativo, probatorio y que no son producto de la voluntad subjetiva o caprichosa del ente investigador omitiendo “(i) que solo en la resolución que resolvió la apelación se expuso por parte del Ministerio del Trabajo la norma supuestamente vulnerada por Drummond y (ii) que dentro de las resoluciones demandadas la misma entidad reconoce el cumplimiento por parte de Drummond de la normativa y aun así resuelve sancionar; y por tanto, termine concluyendo que la actuación del Ministerio no vulneró el debido proceso de la empresa Drummond y que sus actos administrativos estuvieron suficiente motivados”. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 2 de marzo de 2020, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto. 5.1 Parte demandante Solicitó se acojan las pretensiones de la demanda, se declare la nulidad de los actos acusados y se condene al Ministerio de Trabajo a indemnizar a la empresa, para efecto de lo cual, reitera los argumentos de escrito introductorio, adicionando que: El a quo no analizó la aplicación del principio de favorabilidad, al no dar cumplimiento a lo consagrado en el artículo 52 del CPACA.
Afirmó que para la consecuencia jurídica de pérdida de competencia de que trata el artículo 52 del CPACA no es indispensable la protocolización del escrito de presentación de los recursos para la configuración de un silencio administrativo positivo, pues el contenido del mencionado artículo establece las situaciones de caducidad, pérdida de competencia y silencio administrativo positivo de manera independiente y sin sujetar la configuración de una a la de la otra, en este sentido, citó el concepto del 13 de diciembre de 2019 de la Sala de Consulta y Servicio Civil que al interpretar el alcance del artículo 52 ejusdem, reiteró que para la configuración del silencio administrativo positivo no es menester adelantar el trámite de protocolización del artículo 85 del CPACA, porque este constituye tan solo un medio probatorio para quien pretenda hacer valer sus efectos y que el silencio administrativo opera de pleno derecho y no es indispensable su invocación por parte del recurrente.
Sumado a lo anterior, luego de exponer las normas por las cuales fue sancionado y las pruebas allegadas según se consideró se encuentra acreditado el cumplimiento de las obligaciones en ellas contenidas, resaltó que existen motivos suficientes para que se declare la nulidad de los actos demandados por violación al derecho al debido proceso y al derecho de audiencia y defensa en virtud de una falsa motivación de los actos administrativos. 5.2 Parte demandada Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia y mantener la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. 5.3 Ministerio Público El representante del Ministerio Público no rindió concepto dentro de la actuación. II.CONSIDERACIONES 1.
Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por sociedad actora, la controversia gira en torno a determinar: i) si se configura la falta de competencia del Ministerio de Trabajo para sancionar a la Drummond, al endilgarle responsabilidad objetiva por el fallecimiento de uno de sus trabajadores, ii) operó la caducidad de la potestad sancionatoria respecto de la competencia que el Ministerio de Trabajo ejerció al expedir los actos administrativos acusados y iii) los actos administrativos que sancionaron a la Drummond están viciados de nulidad por falsa motivación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia recurrida negó las súplicas de la demanda al considerar que los actos acusados fueron proferidos por las autoridades competentes, con el pleno respeto de las formas previstas en el ordenamiento jurídico, al precisarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó la conducta que originó la investigación administrativa.
Además, se realizó una evaluación cuidadosa del material probatorio y se expuso cuál era el deber como empleador en el cumplimiento del sistema de riesgos profesionales y como su omisión las había incumplido, conllevando a la imposición de la sanción. 3. Competencia del Ministerio de Trabajo en materia de investigaciones administrativas laborales.
Al Ministerio de Trabajo se le concede la potestad de sancionar el incumplimiento o violación de las disposiciones sociales contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, al tenor de los artículos 17, 485 y 486 del CST que prevé: “Artículo 17. Órganos de control. La vigilancia del cumplimiento de las disposiciones sociales está encomendada a las autoridades administrativas del Trabajo.
Artículo 485. Autoridades que los ejercitan. La vigilancia y el control del cumplimiento de las normas de este Código y demás disposiciones sociales se ejercerán por el Ministerio del Trabajo en la forma como el Gobierno, o el mismo Ministerio, lo determinen. Artículo 486. Atribuciones y sanciones. <Artículo subrogado por el artículo 41 del Decreto 2351 de 1965.
El nuevo texto es el siguiente:> 1. <Numeral modificado por el artículo 20 de la Ley 584 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> Los funcionarios del Ministerio de Trabajo podrán hacer comparecer a sus respectivos despachos a los empleadores, para exigirles las informaciones pertinentes a su misión, la exhibición de libros, registros, planillas y demás documentos, la obtención de copias o extractos de los mismos.
Así mismo, podrán entrar sin previo aviso, y en cualquier momento mediante su identificación como tales, en toda empresa con el mismo fin y ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias, asesorándose de peritos como lo crean conveniente para impedir que se violen las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y del derecho de libre asociación sindical.
Tales medidas tendrán aplicación inmediata sin perjuicio de los recursos y acciones legales consignadas en ellos. Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores. Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social tendrán las mismas facultades previstas en el presente numeral respecto de trabajadores, directivos o afiliados a las organizaciones sindicales, siempre y cuando medie solicitud de parte del sindicato y/o de las organizaciones de segundo y tercer grado a las cuales se encuentra afiliada la organización sindical. 2. <Numeral modificado por el artículo 7 de la Ley 1610 de 2013.
El nuevo texto es el siguiente:> Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA. La imposición de multas, de otras sanciones o de otras medidas propias de su función como autoridades de policía laboral por parte de los funcionarios del Ministerio del Trabajo que cumplan funciones de inspección, vigilancia y control, no implican en ningún caso, la declaratoria de derechos individuales o definición de controversias”.
En cuanto a la función de hacer cumplir las disposiciones en materia de riesgos laborales, se encuentra el Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, que consagra: “Artículo 56. Responsables de la prevención de riesgos profesionales. La Prevención de Riesgos Profesionales es responsabilidad de los empleadores.
Corresponde al Gobierno Nacional expedir las normas reglamentarias técnicas tendientes a garantizar la seguridad de los trabajadores y de la población en general, en la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Igualmente le corresponde ejercer la vigilancia y control de todas las actividades, para la prevención de los riesgos profesionales.
Los empleadores, además de la obligación de establecer y ejecutar en forma permanente el programa de salud ocupacional según lo establecido en las normas vigentes, son responsables de los riesgos originados en su ambiente de trabajo. Las entidades administradoras de riesgos profesionales, por delegación del estado, ejercen la vigilancia y control en la prevención de los riesgos profesionales de las empresas que tengan afiliadas, a las cuales deberán asesorar en el diseño del programa permanente de salud ocupacional.
(…) Artículo 91. Sanciones. Modificado por el art. 115, Decreto Ley 2150 de 1995. Le corresponde al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a través del Director Técnico de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, imponer las siguientes sanciones, frente a las cuales no opera el recurso de apelación. La competencia aquí prevista puede asumirla el Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
Inciso. Adicionado por el art. 13, Ley 1562 de 2012. a) Para el empleador. 1. El incumplimiento de la afiliación al Sistema General de Riesgos Profesionales, le acarreará a los empleadores y responsables de la cotización, además de las sanciones previstas por el Código Sustantivo del Trabajo, la legislación laboral vigente y la ley 100 de 1993, o normas que la modifiquen, incorporen o reglamenten, la obligación de reconocer y pagar al trabajador las prestaciones consagradas en el presente Decreto.
La no afiliación y el no pago de dos o más períodos mensuales de cotizaciones, le acarreará al empleador multas sucesivas mensuales de hasta quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2. Modificado por el art. 13, Ley 1562 de 2012. El incumplimiento de los programas de salud ocupacional, las normas en salud ocupacional y aquellas obligaciones propias del empleador, previstas en el Sistema General de Riesgos Laborales, acarreará multa de hasta quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, graduales de acuerdo a la gravedad de la infracción y previo cumplimiento del debido proceso destinados al Fondo de Riesgos Laborales.
En caso de reincidencia en tales conductas o por incumplimiento de los correctivos que deban adoptarse, formulados por la Entidad Administradora de Riesgos Laborales o el Ministerio de Trabajo debidamente demostrados, se podrá ordenar la suspensión de actividades hasta por un término de ciento veinte (120) días o cierre definitivo de la empresa por parte de las Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo, garantizando el debido proceso, de conformidad con el artículo 134 de la Ley 1438 de 2011 en el tema de sanciones. 3.
Cuando la inscripción del trabajador no corresponda a su base de cotización real, o el empleador no haya informado sus cambios posteriores dando lugar a que se disminuyan las prestaciones económicas del trabajador, el empleador deberá pagar al trabajador la diferencia en el valor de la prestación que le hubiera correspondido, sin perjuicio de las sanciones a que hubiese lugar. 4.
En los casos previstos en el literal anterior o cuando el empleador no informe sobre el traslado de un afiliado a un lugar diferente de trabajo, y esta omisión implique una cotización mayor al Sistema, la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previa solicitud motivada de la entidad administradora correspondiente podrá imponer al empleador una multa de hasta quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada caso. 5.
La no presentación o extemporaneidad del informe del accidente de trabajo o de enfermedad profesional o el incumplimiento por parte del empleador de las demás obligaciones establecidas en este Decreto, la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, podrá imponer multas de hasta doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales.
(…)”. Igualmente, la resolución 404 de 2012 del Ministerio de Trabajo “Por la cual se crean grupos internos de trabajo y se asignan las coordinaciones en las direcciones territoriales y oficinas especiales del Ministerio del Trabajo” disponía lo siguiente: “Art. 1º. Los directores territoriales de Antioquia, Atlántico, Bolívar, Cesar, Cundinamarca, Magdalena, Norte de Santander, Santander, Valle del Cauca, Boyacá, Caldas, Cauca, Córdoba, La Guajira, Huila, Meta, Nariño, Quindío, Risaralda y Tolima, tendrán las siguientes funciones: (…) 14.
Adelantar las investigaciones administrativo-laborales e imponer las sanciones previstas en materia de incumplimiento a las disposiciones legales sobre intermediación laboral, en especial las contenidas en el Decreto 2025 de 2011 y del sistema general de riesgos profesionales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. (…) 22. Imponer las sanciones previstas en el artículo 91 del Decreto-Ley 1295 de 1994 por violaciones al sistema general de riesgos profesionales.
(…)” De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Trabajo es competente para adelantar las investigaciones administrativas e imponer las sanciones previstas en materia de incumplimiento o violación a las disposiciones legales sobre riesgos profesionales. Así también lo establece el Decreto 4108 de 2011 «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo» que alude a: “Artículo 30.
Funciones de las Direcciones Territoriales. El Ministerio del Trabajo tendrá direcciones territoriales, las cuales dependerán funcionalmente de la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial y cumplirán las siguientes funciones: (…) 7. Planear, programar y ejecutar, en su jurisdicción, las acciones de prevención, inspección, vigilancia y control en materia de trabajo, empleo, migraciones laborales, salud ocupacional y seguridad en el trabajo, de acuerdo con las normas vigentes y las políticas, directrices y lineamientos establecidos por el Ministerio del Trabajo.
(…) 12. Adelantar, de conformidad con lo previsto en las normas vigentes y en los temas de su competencia, las investigaciones administrativas sobre el cumplimiento de las empresas con la afiliación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. 13. Adelantar visitas de carácter preventivo a los centros de trabajo, y analizar la información sobre conflictividad y riesgos laborales para planear y ejecutar acciones para mitigarlos y disminuirlos. 14.
Desarrollar acciones que contribuyan a la generación de una cultura de cumplimiento de las obligaciones legales, en materia de trabajo, empleo, salud ocupacional y seguridad en el trabajo. 15. Vigilar que las empresas y las administradoras de riesgos profesionales adelanten las investigaciones de los factores determinantes de los accidentes de trabajo y la aparición de enfermedades profesionales. 16.
Adelantar las investigaciones administrativo-laborales e imponer las sanciones previstas en materia de incumplimiento a las disposiciones legales sobre intermediación laboral, Sistema General de Riesgos Profesionales, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes”. 4. Hechos probados en el proceso -El Sindicato Nacional de Trabajadores de la industria mineral, petroquímica, agrocombustible y energética, el 11 de noviembre de 2011, solicitó la intervención al Ministerio de Trabajo por el fallecimiento del señor Winston Romero Celedón, por falta de una política preventiva en riesgos profesionales, e informar que con esa muerte van 16 accidentes mortales en la empresa. -Mediante auto No 585 de 2 de diciembre de 2011 el Ministerio de Trabajo – Dirección Territorial Cesar ordena la práctica de pruebas y el día 6 del mismo mes y año la inspectora de trabajo avoca conocimiento y procede a la práctica de pruebas. -Procedimiento de Trabajo Seguro en la MINA PRIBBENOM de la empresa Drummond. -Se allegó cd contentivo de los antecedentes administrativos y trámite adelantado por la muerte del señor Winston Romero Celedón. -Por medio de la Resolución No 224 de 5 de julio de 2012 expedida por el Ministerio de Trabajo se decidió la investigación administrativa laboral, sancionando a la empresa DRUMMOND LTD, con la suma de $120.140.400, equivalente a 212 SMLMV, por violación de los artículos 348 del Código Sustantivo del Trabajo, 84 de la Ley 9 de 1979, 21 del Decreto – Ley 1295, literal c) del artículo 2 del Decreto 614 de 1984. -Con Resolución No 364 de 28 de noviembre de 2013 el Ministerio de Trabajo resolvió el recurso de reposición en el sentido de no reponer la decisión impugnada. -A través de la Resolución No 1403 de 20 de abril de 2015 la accionada resolvió el recurso de apelación elevado, modificando la sanción de 212 SMLMV a 200 SMLMV, según las previsiones del numeral 5 del artículo 91 del Decreto 1295 de 1994. -Obra el informe técnico de investigación de accidente fatal en el caso DINO0211 – WINSTON ROMERO CELEDON. -La aseguradora de riesgos profesionales Colmena levantó informe de investigación de accidente. -El 20 de diciembre de 2011 se suscribió acta No 1 de seguimiento de recomendaciones de investigación accidente Winston Romero Celedón del área de mantenimiento eléctrico. -Con Acta No 3 de 9 de febrero de 2012 COLMENA efectúa una inspección de seguimiento y auditoría en el caso del señor Winston Romero Celedón en donde se deja constancia que no se ha dado cumplimiento a la recomendación relacionada con “aplicar un programa de gestión y manejo de documentos controlados a los diagramas unifilares, para tener trazabilidad en la dinámica de los cambios, fijar instancias de revisión y aprobación, y proveer medidas de seguridad y confidencialidad de esta información”. -La Fiduciaria con fecha 18 de agosto de 2016 emitió paz y salvo a favor de la empresa Drummond LTD. -Se arrimó el expediente contentivo de la investigación administrativa laboral en contra de la empresa Drummond Ltd. 5.
Caso concreto Encuentra la Sala que como consecuencia de la investigación administrativa laboral en contra de la empresa DRUMMOND LTD se le impuso la sanción de 200 SMLMV, por violación a los artículos 348 del Código Sustantivo del Trabajo, 84 de la Ley 9 de 1979, 21 del Decreto-ley 1295 de 1994, el literal c) del artículo 2 del Decreto 614 de 1984, debido a los hechos ocurridos el día 6 de noviembre de 2011 cuando ocurrió el accidente mortal del señor Winston Romero Celedón. La sentencia de primera instancia negó las súplicas de la demanda al considerar que los actos administrativos fueron expedidos conforme a las normas en que debían fundarse, sin que en su adopción hubiera violación al debido proceso por falsa motivación o quebrantamiento del derecho de defensa.
Al estar inconforme con la anterior decisión interpone la parte demandante recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia por: i) falta de competencia del Ministerio de Trabajo para sancionar a la Drummond, al endilgarle responsabilidad objetiva por el fallecimiento de uno de sus trabajadores, ii) operar la caducidad de la potestad sancionatoria y iii) falsa motivación. i) falta de competencia del Ministerio de Trabajo para sancionar a la Drummond, al endilgarle responsabilidad objetiva por el fallecimiento de uno de sus trabajadores Como argumento del recurso de apelación aduce la empresa demandante que, si bien el Decreto 4180 del 2011 establece la función sancionatoria del Ministerio del Trabajo, esta facultad resulta con ocasión al incumplimiento de las disposiciones legales laborales y las normas sobre riesgos profesionales, sin que pueda inferirse en ningún momento que se pueda desbordar dicha función y sancionar al empleador por considerar su responsabilidad en el acaecimiento de un accidente de trabajo.
Para resolver el cargo estudiado, es del caso precisar que el Ministerio de Trabajo es competente para adelantar las investigaciones administrativas e imponer las sanciones previstas en materia de incumplimiento o violación a las disposiciones legales sobre riesgos profesionales, tal como lo acepta la empresa recurrente. Sin embargo, insiste la parte actora, que el Ministerio de Trabajo en una extralimitación de su labor resolvió sancionar a la empresa Drummond por considerarla responsable del fallecimiento de Winston Romero Calderón, de ahí que, lo que alega es la falta de competencia del citado ministerio para endilgarle responsabilidades por la muerte de un trabajador y sancionarla por dicha imputación. Al respecto debe manifestarse que la Sala no encuentra sustento que indique dicha atribución en los actos acusados, dado que en ningún momento el Ministerio del Trabajo imputó responsabilidad patronal a la Drummond por el fallecimiento de un trabajador ni mucho menos dispuso reconocimiento de derechos individuales por este acontecimiento.
No es de recibo lo señalado por la empresa demandante al mencionar que el Ministerio de Trabajo sustentó la sanción argumentando que: “En la ocurrencia de un accidente de trabajo mortal, se pueden establecer 4 clases de responsabilidad del empleador, a saber: RESPONSABILIDAD LABORAL, que nace de la relación laboral o contrato de trabajo, protegiendo al trabajador de las contingencias que puedan derivarse con causa o con ocasión del trabajo.
RESPONSABILIDAD CIVIL, Es el pago de una indemnización de daños o perjuicios al trabajador y/o familiares, cuando por culpa del empleador se causa o se presenta un accidente de trabajo o enfermedad profesional. RESPONSABILIDAD PENAL, Al presentarse un accidente de trabajo por culpa o dolo del empleador, surge de parte del causante del delito, una responsabilidad penal por las lesiones o el homicidio del trabajador.
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA: La vigilancia y control en salud ocupacional y el Sistema General de Riesgos Profesionales es ejercida por entidades como el Ministerio de Trabajo, la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia Nacional de Salud. El empleador responde con multas o cierre de la empresa por el incumplimiento de las normas ante las autoridades administrativas”.
La parte citada en lo pertinente únicamente tiene como pretensión ilustrar la existencia de 4 clases de responsabilidades del empleador que pueden derivarse de la ocurrencia de un accidente de trabajo en el que muere un empleado, sin que ello signifique que el Ministerio de Trabajo estuviera imputando las mismas, dado que no es competente para atribuir todas las responsabilidades descritas, como lo sostuvo el a quo al mencionar que “(…) no es ajustado a la verdad que el Ministerio del Trabajo asumió competencia de juez de la república al imponer sanciones pecuniarias, pues como se vio una de sus funciones es la verificación de la vulneración de los artículos contemplados para seguridad industrial y en este caso lo que se ejerció fue su función correctiva”.
Aclara la Sala que el Ministerio del Trabajo tiene competencia para hacer cumplir las disposiciones laborales y sociales, incluidas las referentes al sistema de riesgos profesionales, con ocasión a lo cual para alcanzar dicho fin tiene asignada también atribuciones sancionatorias, como se desprende del numeral 2 del artículo 486 del CST, del Decreto 1295 de 1994 y la Resolución 404 de 2012, disposiciones que sirvieron de fundamento para ejercer la potestad sancionatoria que dio origen a los actos acusados, razón por la cual no tiene vocación de prosperidad el cargo estudiado. ii) caducidad de la potestad sancionatoria Aduce la parte demandante que a la luz del artículo 38 del CCA, vigente al momento de iniciar la investigación administrativa, no es admisible que el Ministerio de Trabajo se tomara 2 años, 9 meses y 18 días para resolver los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio primigenio, tiempo igual para perder la administración su potestad sancionatoria.
Contrario a ello debía resolver en los 3 años no solo la investigación sino también los recursos administrativos porque de no hacerlo así implica que la administración se tome el tiempo que quiera para definir la situación de los recurrentes. Por consiguiente, se debió aplicar por favorabilidad el artículo 52 del CPACA. Efectivamente el artículo 29 de la Constitución Política consagra el principio de favorabilidad “En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable” como una de las garantías mínimas que integran el debido proceso y que rige al proceso penal, lo que también rige para el derecho administrativo sancionatorio, como se ha reconocido en materia disciplinaria.
Valga precisar que en sentencia del 4 de agosto de 2016 se unificó jurisprudencia en torno a que “el principio de favorabilidad es aplicable en las actuaciones administrativas dirigidas a sancionar las infracciones al régimen cambiario, por tratarse de una garantía mínima del debido proceso, el cual es un derecho constitucional fundamental que debe operar no solo en las actuaciones judiciales sino en toda clase de actuaciones administrativas”.
Lo anterior significa que la potestad sancionatoria no resulta ajena a las garantías del debido proceso del artículo 29 de la Constitución Política, entre ellas, el principio de favorabilidad según el cual una determinada situación de hecho ocurrida bajo la vigencia de una ley puede resolverse al amparo de una ley posterior, siempre, que esta última nueva norma resulte más permisiva o favorable, como quiera que, pese a las diferencias con el derecho penal, ambas son manifestaciones del ius puniendi del Estado y las actuaciones adelantadas de conformidad con tal potestad deben guiarse con respeto al debido proceso.
La parte demandante refiere que si bien la investigación administrativa inició en vigencia del CCA dado el tiempo que se tomó el Ministerio de Trabajo para resolver los recursos interpuestos entró en vigencia el CPACA por lo cual se impone su aplicación en virtud del principio de favorabilidad. Descendiendo al caso concreto debe establecer que la actuación administrativa laboral por parte del Ministerio de Trabajo se llevó a cabo bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), esto es se inició antes del 2 de julio del 2012, entonces se aplica el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo o CCA), que establece: “Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”, y según al criterio uniforme y pacífico la potestad sancionatoria de la administración no caduca si en el término de 3 años se profiere el acto sancionatorio y se notifica.
Para disipar el vicio de nulidad propuesto por la parte demandada, la Sala precisa que ciertamente la sentencia del 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia sobre la prescripción en materia disciplinaria, al sostener: “En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.”.
Esto quiere decir, que es la notificación del acto administrativo sancionatorio la que permite establecer si la Administración actuó antes de que operara la caducidad de la facultad sancionatoria. Tesis que coincide con lo expuesto en el pronunciamiento de la Sala Plena de esta Corporación, en el que, ante la importancia jurídica del tema de la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, y la necesidad de unificación jurisprudencia sobre el mismo, se analizó el ejercicio de la facultad sancionatoria de la Administración en un proceso disciplinario.
Con fundamento en el citado precedente, el Consejo de Estado adoptó la posición uniforme que la potestad sancionatoria de la administración no caduca si en el término de 3 años previsto en el artículo 38 del CCA se profiere el acto sancionatorio y se notifica, sin que sea relevante las actuaciones posteriores que se surten en virtud del desarrollo de la vía administrativa.
De otro lado el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 dispuso un régimen de transición en el que se establece que las actuaciones administrativas en curso al momento de entrar en vigencia se rigen y culminan de conformidad con el régimen jurídico anterior, es decir, con el CCA; lo mismo dispone el artículo 624 del CGP al determinar que por regla general las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir, no obstante, exceptúa de esta regla situaciones, entre otras, las diligencias iniciadas y los términos que hubieren comenzado a correr, los cuales se regirán por las leyes vigentes cuando se iniciaron las diligencias o empezaron a correr los términos. Teniendo en cuenta que en el presente caso se abrió investigación administrativa en contra de la Drummond mediante auto del 6 de diciembre de 2011 y el auto sancionatorio fue proferido el 5 de julio de 2012, esto es, antes de la entrada en vigor del CPACA, que estableció de manera expresa sus efectos, la norma aplicable es el CCA, lo que impide acudir por favorabilidad al artículo 52 del CPACA, por lo que se despacha desfavorablemente este cargo.
En cuanto al argumento expuesto por la empresa demandante, relacionado con que la finalidad de la sanción y que para que los actos administrativos puedan ejecutarse es indispensable que queden en firme, esto es, que se hayan resuelto los recursos interpuestos contra ellos, debe indicarse que si bien en el artículo 52 del CPACA se incluyó una consecuencia jurídica a la administración de pérdida de competencia por su desidia o inactividad para resolver los recursos interpuestos contra los actos administrativos sancionatorios, la misma norma estipula que la facultad sancionatoria se entiende ejercida con la expedición y notificación del acto sancionatorio, el cual, es diferente de los actos que resuelven los recursos administrativos interpuestos contra el acto primigenio.
Según se manifestó anteriormente, la posición de la jurisprudencia de esta Corporación consiste en que la sanción se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, es decir, el que pone fin a la actuación administrativa decisión ésta que resuelve de fondo el proceso sancionatorio y define la conducta investigada como constitutiva de falta, porque en él se concreta la expresión de la voluntad de la administración; mientras que los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior es que ese pronunciamiento sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada vía gubernativa en vigencia del CCA queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos de ley que proceden contra el acto. En este orden de ideas, si bien la finalidad de la potestad sancionatoria, tal como lo considera el actor y lo ha sostenido la Corte Constitucional “es garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe, sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo.
Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas”, esta finalidad se expresa en el acto que manifiesta la voluntad de la administración, diferente es que para su ejecución tal decisión deba estar en firme. iii) Falsa motivación Considera la empresa accionante que el A quo sin mayor argumentación que la transcripción de lo dispuesto en las resoluciones demandadas, manifestó que estos tuvieron fundamento fáctico, normativo, probatorio y que no son producto de la voluntad subjetiva o caprichosa del ente investigador omitiendo “(i) que solo en la resolución que resolvió la apelación se expuso por parte del Ministerio del Trabajo la norma supuestamente vulnerada por Drummond y (ii) que dentro de las resoluciones demandadas la misma entidad reconoce el cumplimiento por parte de Drummond de la normativa y aun así resuelve sancionar; y por tanto, termine concluyendo que la actuación del Ministerio no vulneró el debido proceso de la empresa Drummond y que sus actos administrativos estuvieron suficiente motivados”.
Respecto de este vicio de nulidad, esto es la falsa motivación, la misma se configura cuando un acto administrativo invoca razones contrarias a la realidad, para efecto de lo cual resulta ilustrativo el siguiente precedente proferido por la Subsección A de esta Sección: “Sobre el particular, la Sala precisó los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación: (i) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera se estaría frente a una causal de anulación distinta;
(ii) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos y (iii) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado” Para efecto de resolver el cargo propuesto debe precisarse que en la Resolución No 0224 de 2012 se anotó que se analizaría la documentación aportada para determinar si la empresa DRUMMOND LTD se ajusta a la normatividad legal existente en riesgos profesionales, y si ésta cumple con las obligaciones que le impone el artículo 1 de la resolución 1016 de 1989, artículo 1 de la resolución 2013 de 1986, artículo 349 del C. S. del T. Igualmente, hizo referencia a los artículos 348 del Código Sustantivo del Trabajo, 84 de la Ley 9 de 1979, 21 del Decreto-ley 1295, el literal c) del artículo 2 del Decreto 614 de 1984.
En lo relacionado con los artículos 1 y 4 de la Resolución 1016 de 1989, se señala, la obligación del empleador de organizar y garantizar el funcionamiento de un programa de salud ocupacional, el que fue aportado por la empresa. Así mismo asegura que se acreditó que el 7 de octubre de 2011 se efectuó la instalación del nuevo Comité Paritario de Salud Ocupacional, y se aportaron las actas de reuniones de dicho COPASO.
También se citó el artículo 349 del código sustantivo del trabajo que establece que se debe elaborar un reglamento especial de higiene y seguridad, requisito que cumplió la entidad actora al aportarlo. En cuanto al accidente de trabajo se afirma que, la empresa realizó el reporte del accidente en tiempo y respecto al trabajador fallecido citó que se encontraba afiliado, el título que poseía, así como las capacitaciones.
Concluye que se pudo establecer con claridad que el fallecido omitió cumplir con el procedimiento de etiqueta y candado al no desergenizar la pala en la que iba a realizar las actividades de mantenimiento preventivo; lo cual explica se debió al exceso de confianza por la experiencia que tenía en dichas actividades, según se muestra con los estudios y capacitaciones que hacen parte del proceso, pues él era el encargado de desergenizar la pala porque él iba a realizar el trabajo, tal y como lo señala su supervisor.
Agrega que el informe de investigación del accidente realizado por la ARP señala entre las causas, la confianza del trabajador, la omisión al no cumplir con lo más elemental al realizar un trabajo eléctrico, cual es la desactivación de la energía. Además, añade la citada resolución que del protocolo de trabajo seguro se extrae: “De acuerdo a lo establecido en el protocolo de trabajo seguro, se extracta: FALTA DE CONTROL OPERATIVO: En la aplicación del procedimiento de bloqueo, etiqueta y candado.
Este trabajo crítico requiere reforzar la supervisión directa, para evitar prácticas de trabajo inadecuadas. SUPERVISION PERMISIVA. La aplicación de los procedimientos de Energización de Desenergización de Equipos y B, etiqueta y candado establecidos por la empresa, no están siendo llevados a cabo con la rigurosidad que exige el riesgo de control de las energías para las cuales fueron elaborados.
Los procedimientos fueron violados, evidenciando desviaciones no autorizadas en los procesos. (Folio 206) FALTA DE DISPOSITIVOS DE CONTROL Y/O ADVERTENCIA. Se estima necesario contar con dispositivos de advertencia que indiquen que el sistema estaba energizado. Además, el circuito monitor de tierra en la caja del colector no estaba operativo debido a que ocasionaba fallas repetitivas en la operación de la pala y fue necesario prescindir de este sistema en todas las palas desde hace aproximadamente doce (12) años.
METODOS Y PROCEDIMIENTOS SUSCEPTIBLES DE MEJORAR. Los procedimientos para des-energización y energización de equipos deben cumplir con las reglas de oro propuestas en el RETIE PARA TRABAJOS SIN TENSIÓN. El procedimiento de la empresa para trabajos de des-energización y energización de equipos no contempla específicamente el uso de guantes dieléctricos”.
De lo anterior se concluye que en principio la empresa Drummond cumplió con las obligaciones que le imponen los artículos 1 de la resolución 1016 de 1989, 1 de la resolución 2013 de 1986 y 349 del CST, al tener un programa de salud ocupacional, así como con la conformación de un comité paritario de salud ocupacional, que se reúne en forma periódica, al contar con un reglamento de higiene e igualmente al realizar el reporte del accidente de trabajo y remitir la investigación en término, además de elaborar las actas de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de la ARP COLMENA; respecto del trabajador fallecido Winston Romero Celedón demostró que cumplió con las obligaciones de afiliación a salud y pensiones, que este contaba con título de electricista de instalaciones y mantenimiento y además asistió a múltiples capacitaciones, entre ellas, las de riesgos eléctricos, pero no solo es necesario demostrar la existencia de dichos documentos sino además verificar el cumplimiento de los mismos.
Es por ello que basado en el informe de investigación del accidente realizado por la ARP Colmena, en el cual, se analizaron las causas atribuibles tanto a factores personales como del trabajo, se indica que la empresa tuvo fallas en el procedimiento por la supervisión directa de esta clase de trabajos, por lo que la conducta reprochada por el Ministerio de Trabajo a la Drummond fue la omisión en la supervisión de las labores del trabajador como electricista, pues existió una “SUPERVISIÓN PERMISIVA” en la aplicación de los procedimientos de energización y desenergización de Equipos y, etiqueta y candado establecidos por la empresa, los que no estaban siendo llevados a cabo con la rigurosidad que exige el riesgo de control de las energías para las cuales fueron elaborados.
Ciertamente en el Informe de Investigación de Accidente o Incidente elaborado por COLMENA de fecha 11 de noviembre de 2011, dentro de las observaciones y conclusiones se sostuvo que: “* El accidente ocurrió debido a la no aplicación de las normas de seguridad eléctrica para trabajos sin tensión, a pesar de que el trabajador accidentado tenía los conocimientos, la experiencia y los medios necesarios para su implementación. * Para desarrollar cualquier actividad que implique riesgos eléctricos debe existir una planeación en donde el trabajador debe plantearse los objetivos y los medios de la labor que se va a desarrollar, incluyendo el trabajo en equipo.
La no improvisación y la comunicación entre los miembros de un equipo eléctrico son fundamentales para la observación y mitigación de riesgos. No se puede explicar como dos personas con conocimientos técnicos de electricidad pasaran por alto una observación tan elemental como el preguntarse si el equipo estaba energizado o no. * Las libertades que se tomaron en el desarrollo de los trabajos con referencia al procedimiento ya establecido por la Empresa, ponen en evidencia una falta de rigor en el control y supervisión sobre los trabajos eléctricos.
Los mandos superiores deben establecer una cultura de disciplina sobre el control de riesgos exigiendo la aplicación estricta de los protocolos de seguridad establecidos por norma y por ley a través del RETIE. * Los procedimientos de energización y des-energización de equipos con bloqueo y etiquetado son susceptibles de mejorar ajustándose a las exigencias de las normas vigentes en el RETIE. *Se deben adelantar actividades de reentrenamiento en seguridad eléctrica, para corregir las desviaciones que pudieren existir en el personal a cargo de estas labores”.
(negrilla de la Sala). A su vez del protocolo de trabajo seguro se extracta que existió FALTA DE CONTROL OPERATIVO, en la aplicación del procedimiento de bloqueo, etiqueta y candado. Este trabajo crítico requiere reforzar la supervisión directa, para evitar prácticas de trabajo inadecuadas. Reprocha la FALTA DE DISPOSITIVOS DE CONTROL Y/O ADVERTENCIA que indicaran que el sistema estaba energizado.
Aduce que el circuito monitor de tierra en la caja del colector no estaba operativo debido a que ocasionaba fallas repetitivas en la operación de la pala y fue necesario prescindir de este sistema en todas las palas desde hace aproximadamente doce (12) años. Refiere que el procedimiento de la empresa para trabajos de des-energización y energización de equipos no contempla específicamente el uso de guantes dieléctricos, por ello, el Ministerio de Trabajo concluye que los métodos y procedimientos se deben mejorar.
Asegura que el accidente pudo haber ocurrido por la excesiva confianza del trabajador en la labor, para la que contaba con experiencia, estudios, capacitaciones, pero que es inexplicable que haya pasado por alto, junto con su auxiliar una norma tan elemental como la acaecida (esto es, que no haya quitado la energía de la pala). Con sustento en lo manifestado, el Ministerio de Trabajo concluye que la empresa tuvo fallas en la SUPERVISIÓN DIRECTA, lo que se acreditó con el testimonio del supervisor Alexander Caballero Monsalvo, quien en la declaración rendida acerca del accidente de trabajo y respecto de la pregunta relacionada con que si era normal que el señor Winston Romero hiciera las operaciones sin su presencia, dijo “A mi cargo tengo un grupo de trabajo y como la mina es inmensa yo no puedo estar al mismo tiempo con todos los grupos, por eso se le asignan tareas a cada uno y se supervisan los trabajos periódicamente”.
Así mismo el citado supervisor expuso en los siguientes términos en qué consistía el protocolo de seguridad “Se debe cumplir con un protocolo el cual consta de una comunicación vía radio y una confirmación por parte del supervisor encargado de la pala y el personal encargado de realizar el corte de energía o desenergización del equipo, una vez el supervisor encargado del equipo dé la autorización para desenergizar se procede a realizar el corte de la energía de la fuente, descargar, bloquear e instalar tarjeta de no opere con una breve descripción del trabajo que se va desarrollar, todo eso queda registrado en la tarjeta, fecha y hora todo eso está establecido en el procedimiento de trabajo seguro al igual que realizar una AST es decir un análisis seguro del trabajo”.
No obstante, lo señalado el Ministerio del Trabajo sostiene que este protocolo no se cumplió, haciendo énfasis en que “el Supervisor sabía del trabajo que se iba a realizar y sin embargo no hizo nada por establecer si para ese trabajo se cumplió con la desenergización; no se cumplió con la comunicación vía radio ni la confirmación por parte del Supervisor encargado de la pala y el personal encargado de realizar el corte de energía”.
A partir de lo expuesto, el Ministerio de Trabajo concluyó que se demostró la falta de comunicación y de supervisión directa, lo que comparte la Sala, razón por la cual se considera no se evidenció la falsa motivación argumentada. No cabe duda que le corresponde a la empresa accionada el cumplimiento de las obligaciones en materia de riesgos profesionales (actualmente riesgos laborales), sin que proceda ningún eximente, tal como lo sostuvo el Ministerio de Trabajo cuando explicó que en materia de riesgos laborales, se derogó el requisito relativo la culpa del trabajador (contenido el Decreto 1295 de 1994), y por ello, menciona que “este Despacho considera que existe en el caso que ocupa responsabilidad de la empresa a través de los Supervisores, encargados del proceso, quienes no ejercieron, como era su obligación, una supervisión directa sobre los trabajadores que realiza ese tipo de trabajos, ya que se estaba hablando de 7.200 vatios, voltaje que requería estar atentos a la seguridad de los intervinientes”.
Nótese que el Ministerio del Trabajo explicó en el acto administrativo sancionatorio que responsabilidad de la empresa se causó por la FALTA DE SUPERVISIÓN, pues los supervisores no ejercieron una vigilancia sobre el trabajador en una actividad altamente riesgosa, pues se trataba de un trabajo de 7.200 vatios. No es de recibo para la Sala concluir que dentro del protocolo solamente estaba regulada la conducta del trabajador como encargado de iniciar el procedimiento de quitarle la energía a la pala, quién tenía la responsabilidad de llamar a supervisor.
Con esto se pasa por alto que en el acto sancionatorio se indicó claramente que al no tener explicación como un trabajador experimentado resultó electrocutado, ello se debería a la ausencia de supervisión sobre ese tipo de labores tan riesgosas, adviértase que el Ministerio del Trabajo indicó tal como lo había dicho la aseguradora de riesgos laborales que hacía falta etiqueta en la máquina y una supervisión directa.
Ahora bien, la ARP Colmena realizó unas recomendaciones las que son relevantes, pues lo cierto es que en el protocolo se establecía claramente los pasos que debía seguir el electricista, pero justamente la sanción se argumentó en que debido a la falta de supervisión se originó el accidente que condujo a la muerte del trabajador. Por consiguiente, no se comparte lo dicho por la empresa recurrente en cuanto a que el único protocolo que se adoptó por parte de la empresa fue el que reguló las obligaciones del trabajador y el procedimiento que debía seguir para desenergizar la pala, sin que se exponga cuál era el protocolo que debe seguir el supervisor o que la empresa hubiera adoptado un protocolo para la protección del trabajador encargado de desenergizar la pala, en otras palabras, no es de recibo que el único que tenía la responsabilidad era el trabajador, pues se presentó una omisión de la empresa por no haber desarrollado una reglamentación tendiente a proteger la vida del trabajador tratándose de una actividad riesgosa.
En otras palabras, no puede argumentarse que no se pudo haber incumplido un protocolo para el supervisor porque esa regulación no existía, ya que aquél solamente regulaba la obligación del electricista de seguir un paso a paso. Ni tampoco se puede aseverar que como el protocolo solamente regulaba la obligación del electricista en éste recaía toda la responsabilidad sobre su integridad física.
Esta conclusión no se comparte porque la omisión del empleador en desarrollar un protocolo estricto respecto de la realización de la labor de supervisión de una actividad riesgosa no puede ser imputable al trabajador. No obstante que la persona responsable de iniciar el procedimiento de bloqueo, etiqueta y candado y el de desenergización correspondía a la asignada para realizar el trabajo específico o electricista, debe insistirse que el acto acusado resaltó que “vemos claramente que no se cumplió con el protocolo establecido y el Supervisor sabía del trabajo que se iba a realizar y sin embargo no hizo nada por establecer si para ese trabajo se cumplió con la desenergización; no se cumplió con la comunicación vía radio ni la confirmación por parte Supervisor encargado de la pala y el personal encargado de realizar el corte de energía; aquí evidencia la falta de comunicación y supervisión directa; máxime cuando se había establecido plazo de tres (3) horas para realizar el corte de energía”, con base a que se debía realizar una supervisión directa.
Posteriormente, en la Resolución 0364 de 2013 mediante la cual se resuelve el recurso de reposición, después de trascribir apartes del acto recurrido, concluyó que: “Lo anterior permite inferir que nos es suficiente con que la empresa cuente y exhiba toda la documentación requerida en materia de Riesgos Profesionales, también es necesario que el contenido de los documentos sea aplicado y ejecutado a fin de que se eviten este tipo de accidentes, es decir, no se puede deducir como lo hace el recurrente en su escrito, que por tener la documentación, la misma se esté cumpliendo.
Por el contrario, está plenamente probado que la empresa omitió al momento en que el supervisor a sabiendas de que el protocolo establecía la Desenergización, verificar el cumplimiento del protocolo de seguridad”. Finalmente, la Resolución 01403 de 2015 que resolvió el recurso de apelación consideró que, analizado el expediente al momento de los hechos, no se contó con la supervisión y liderazgo suficientes, por parte del supervisor para hacer cumplir el protocolo, motivación que resulta congruente con lo probado.
Frente al argumento relacionado con que “solo en la resolución que resolvió la apelación se expuso por parte del Ministerio del Trabajo la norma supuestamente vulnerada por Drummond”, se debe precisar que Resolución 01403 de 2015 determinó la conducta imputada y la disposición incumplida, así: “Ahora bien, se aclara al apelante que, la investigación encaminada a determinar el acatamiento de la normatividad del Sistema General de Riesgos Laborales motivó la sanción al verificar el incumplimiento de la empresa DRUMMOND LTD, de la obligación impuesta por el artículo 21 del Decreto 1295 de 1994, literal c), que al efecto dice: “Obligaciones del Empleador: El empleador será responsable: c) Procurar el cuidado integral de la salud de los trabajadores y de los ambientes de trabajo” (…) para el caso en concreto la empresa para el momento de la ocurrencia de los hechos, no contó con la supervisión y liderazgo suficientes, para haber exigido al trabajador el protocolo de trabajo seguro con que cuenta, la empresa, visto a folio 46, el cual establece “Herramientas y materiales: Proceso para desenergizar o desconectar • El operador del equipo o el electricista en el equipo será llamado por su código y nombre e informado que el equipo será desenergizado • La persona llamada responderá con código y nombre y repetirá a la persona en la fuente de potencia confirmando que el equipo se puede desergenizar • La persona en la fuente de potencia responderá repitiendo el mismo mensaje y procederá a desenegizar. • Personal en el equipo confirmara desenergización del mismo y el técnico en la fuente de potencia aplicará procedimiento de bloqueo con etiqueta y candado.( )”.
Observa la Sala, que es cierto que en la decisión administrativa de segunda instancia se aclaró al apelante el incumplimiento de la obligación impuesta por el literal c) del artículo 21 del Decreto 1295 de 1994, sin que ello implique vulneración del derecho de defensa o contradicción, toda vez que desde que se dio inicio a la investigación laboral la misma giró en torno al desconocimiento del Sistema General de Riesgos y a partir de la expedición de la Resolución 0224 de 2012, se dejó constancia, que no se contó con la supervisión y liderazgo suficientes, argumento respecto del cual se pudo defender la empresa actora, al ponerse de presente desde el principio de la actuación. Sobre la condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto, la parte demandante fue vencida en el proceso, no es menos que revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no se condena en costas. En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al no desvirtuarse la presunción de legalidad del acto administrativo a través del cual se sancionó administrativamente a la sociedad actora.
III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirma la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Téngase al abogado William Alfredo Saleme Martínez identificado con la T.P. No 43541 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la Nación - Ministerio del Trabajo conforme el poder allegado.
CUARTO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Salvamento de voto (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA