Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Demandante: FABIO GÜIZA SANTAMARÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Tema: Tutela contra providencia judicial.

Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Fabio Güiza Santamaría, por conducto de apoderado, presentó acción de tutela1 contra el Consejo de Estado, Sección Primera, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. Lo anterior, con ocasión del auto de 26 de enero de 2023 proferido dentro del incidente de desacato2 tramitado en la acción de tutela que promovió contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por el presunto incumplimiento de lo ordenado en la sentencia SU-157 de 2022 de la Corte Constitucional. 1.2.

Pretensiones: En consecuencia, el actor solicitó: “PRIMERO. – Conceder el amparo material y efectivo de los derechos fundamentales del accionante Fabio Güiza Santamaría, cuya vulneración ha perpetuado la autoridad judicial accionada: Preámbulo (justicia y orden social justo); 1 Mediante escrito radicado el 20 de junio de 2023 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial. 2 Proceso identificado con radicado 11001-03-15-000-2021-02388-02.

Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 art. 2 (efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución); art. 29 (debido proceso); arts. 228 y 229 (acceso a la administración de justicia y derecho a la tutela judicial efectiva).

SEGUNDO. – Dejar sin valor ni efecto la providencia de 26 de enero de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del radicado 11001-03-15-000-2021-02388-02, por medio de la cual se resolvió incidente de desacato de la Sentencia SU-157 de 2022.

TERCERO. – Ordenar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que dentro del término que estime el juez constitucional a partir de la notificación de su fallo de tutela, profiera una nueva decisión en la que: i.) Identifique de manera clara la “ratio decidendi” de la Sentencia SU-157 de 2022 (y las órdenes, autorizaciones, y prohibiciones que de ahí se desprenden), de acuerdo con las consideraciones efectuadas en este escrito de tutela, y tomando en cuenta los criterios fijados para ello en jurisprudencia constitucional. ii.) Identifique el precedente constitucional fijado en la Sentencia SU-157 de 2022 según la metodología fijada para ello por la jurisprudencia constitucional, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en este escrito de tutela. iii.) Identifique el alcance de la orden constitucional contenida en Sentencia SU- 157 de 2022, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en este escrito de tutela; es decir, bajo un cuidadoso y previo ejercicio de interpretación que conduzca a: 1.

Reconocer el problema jurídico planteado en la Sentencia SU-157 de 2022. 2. Identificar la “ratio decidendi” y el “Decisum” de la Sentencia SU-157 de 2022, según criterios de identificación desarrollados en la jurisprudencia constitucional. 3. Comprender el sentido y significado de las unidades lingüísticas contenidas en la “ratio decidendi” y el “Decisum” de la Sentencia SU-157 de 2022. iv) Se abstenga de realizar consideraciones adicionales que restrinjan o limiten el alcance de la protección que se estableció en la Sentencia SU-157 de 2022. v) Cumpla su deber constitucional de verificar que el destinatario de la orden contenida en Sentencia SU-157 de 2022, en lo que respecta a Fabio Güiza Santamaría, no ha cumplido dicha orden.

CUARTO. – Dada la renuencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, a dictar un fallo acorde con las reglas fijadas en Sentencia SU-157 de 2022, se solicita ordenar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, que, como juez de tutela en primera instancia, deje sin valor ni efecto la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, el 16 de agosto de 2022, dentro del radicado del medio de control de reparación directa No. 25000-23-36-000-2013-00107-01 (55.308), y en su lugar dicte sentencia sustitutiva o de reemplazo, que sea consecuente con el amparo constitucional otorgado a Fabio Güiza Santamaría, toda vez que aquí se cumple la hipótesis fijada en jurisprudencia constitucional para que el juez de tutela dicte una sentencia sustitutiva o de reemplazo que garantice la efectividad de los derechos fundamentales conculcados.

QUINTA. – En subsidio de lo anterior, si se evidencia que no hay otra forma de garantizar sin más traumatismos la protección constitucional establecida por la Corte Constitucional en Sentencia SU-157 de 2022, se solicita al juez constitucional de la presente acción, dictar, él mismo, sentencia que sustituya o reemplace la proferida Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, el 16 de agosto de 2022, dentro del radicado del medio de control de reparación directa No. 25000-23-36-000-2013-00107-01 (55.308), de tal forma que el amparo prodigado a Fabio Güiza Santamaría en Sentencia SU-157 de 2022, se materialice efectivamente.”3 La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3.

Hechos El señor Güiza Santamaría relató que ejerció el medio de control de reparación directa4 contra la Policía Nacional, el Distrito Capital - Alcaldía Local de Usme y la Fiscalía General de la Nación, con ocasión de los perjuicios que le fueron ocasionados por la ocupación y posterior pérdida de los predios que eran de su propiedad ubicados en la ciudad de Bogotá5, toda vez que no le prestaron apoyo para realizar el lanzamiento de las personas que invadieron el lugar.

Narró que del asunto conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A que, mediante sentencia de 28 de mayo de 2015, negó las súplicas de la demanda, decisión que fue confirmada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia de 3 de julio de 2020, con respaldo en que si bien se demostró el daño alegado, el mismo no resultaba imputable a las entidades demandadas.

Afirmó que promovió acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la propiedad y a la reparación integral, transgredidos con las sentencias proferidas dentro del aludido proceso de reparación directa, al considerar que incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y falta de congruencia. Explicó que la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 1º de junio de 2021, declaró improcedente la solicitud de amparo respecto de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y de falta de congruencia por no cumplir el requisito de subsidiariedad y la negó en lo atinente al defecto fáctico.

En segunda instancia, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación confirmó el fallo del a quo por medio de la sentencia de 5 de agosto del mismo año. Señaló que la Corte Constitucional en sede de revisión y mediante sentencia SU- 157 de 2022, revocó los fallos de tutela y, en su lugar, dejó sin efectos la sentencia proferida el 3 de julio de 2020 por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en el proceso de reparación directa, al considerar que se configuró el defecto por desconocimiento del precedente, porque se abstuvo injustificadamente de analizar el asunto desde la perspectiva del título de imputación del daño especial. 3 Trascripción literal del original con posibles errores. 4 Proceso con radicado 25000-23-36-000-2013-00107-00/01. 5 Identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 50S-159217, 50S-159218 y 50S-159215, los cuales se encuentran en la calle 93B Sur No. 2 - 46, calle 92 B Sur No. 1 - 40 y calle 92 B Sur No. 1 – 20.

Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Destacó que el alto tribunal constitucional ordenó a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado proferir una nueva decisión dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de la sentencia, en la que evaluara si en el caso del señor Güiza Santamaría se habría configurado un daño especial con ocasión de la pérdida de la posesión de sus inmuebles.

Adujo que mediante escritos radicados el 7 de septiembre y el 16 de noviembre de 2022 solicitó a la Corte Constitucional verificar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia SU-157 de 2022, pues aunque la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó un fallo de reemplazo el 16 de agosto de 2022 dentro del proceso de reparación directa, no tuvo en cuenta los parámetros establecidos.

Precisó que en la sentencia de 16 de agosto de 2022 se le exigió como requisito para declarar la responsabilidad del Estado acudir a todos los medios a su alcance, lo que incluía promover el proceso policivo de perturbación de la posesión, sin valorar que el demandante había promovido las acciones penales correspondientes, aunado a que se le condenó en costas sin alguna justificación razonable.

Expuso que mediante auto 1552 de 13 de octubre de 2022, la Corte Constitucional se abstuvo de dar trámite a la solicitud de cumplimiento de la sentencia SU-157 de 2022 y ordenó remitir la actuación a la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual dio apertura al incidente de desacato contra los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación, mediante auto de 30 de noviembre de 2022.

Indicó que en proveído de 26 de enero de 20236 la Sección Primera del Consejo de Estado se abstuvo de imponer sanción por desacato, tras concluir que la decisión de reemplazo proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación no se apartó de la ratio decidendi de la sentencia SU-157 de 2022, sino que aplicó los criterios fijados en torno al estudio que debía realizarse de la controversia bajo la óptica del daño especial.

Refirió que dicho pronunciamiento tuvo respaldo en que el actor realizó una interpretación equivocada del alcance del fallo de tutela, pues en su sentir, la Corte Constitucional dio por sentado que estaban dados los supuestos para la configuración de la responsabilidad estatal, cuando en realidad esa alta Corte tan solo ordenó que se determinara si estaban o no acreditados los presupuestos del daño especial.

Agregó que la Sección Primera de esta corporación consideró que tampoco era posible inferir un incumplimiento del fallo, en atención a la condena en costas impuesta en la sentencia de 16 de agosto de 2022, porque sobre este aspecto no existió pronunciamiento en la sentencia SU-157 de 2022. Comentó que elevó una segunda solicitud de cumplimiento de la sentencia SU- 157 de 2022, en la cual puso de presente que la Sección Primera del Consejo de 6 Notificado por correo electrónico enviado el 3 de febrero de 2023.

Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Estado no estaba ejerciendo las facultades previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, que regulan lo atinente a la verificación de cumplimiento y al incidente de desacato de las órdenes proferidas en el marco de una acción de tutela.

Sostuvo que en auto 663 de 4 de mayo de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional se abstuvo de asumir el conocimiento de su petición, tras reiterar que el competente para pronunciarse al respecto era el juez de tutela de primera instancia, el cual “ejerció su competencia y presentó una postura motivada sobre el cumplimiento del fallo judicial.”7 Anotó que por medio de auto de 31 de mayo de 2023 la Sección Primera de esta corporación no inició el trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia SU- 157 de 2022 y resolvió estarse a lo resuelto en el proveído de 26 de enero de 2023, en tanto que los argumentos expuestos por el apoderado del actor en esa oportunidad ya fueron debidamente analizados. 1.4.

Sustento de la petición A juicio del tutelante, la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, por cuanto “dio una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales”8; esto, debido a que el auto que resolvió el incidente está estructurado sobre un “sinnúmero de errores de razonamiento”, lo que no puede fundar el incumplimiento de la orden impartida.

Invocó la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, dado que la autoridad judicial accionada no identificó i) la ratio decidendi de la sentencia SU- 157 de 2022, ii) la regla que se fijó en dicha providencia y iii) tampoco verificó el alcance de lo ordenado, e incluso, se refirió al tenor literal del fallo proferido por la Corte Constitucional, sin constatar cuál era.

En concordancia con lo anterior, afirmó que para la autoridad judicial accionada el cumplimiento solo se comprueba a partir “de las órdenes contenidas en los ordinales primero y segundo de la sentencia SU-157”, es decir en la parte resolutiva, sin tener en cuenta la ratio decidendi de la providencia y, en gracia de discusión, si ésta se hubiera identificado, no se tuvo en cuenta su alcance.

En su sentir, la regla que constituye la ratio decidendi de la sentencia SU-157 de 2022 radica en que: “ la autoridad judicial que estudia un caso de posible responsabilidad patrimonial del Estado por la ocupación de hecho de inmuebles privados, debe evaluar y justificar e forma razonable, suficiente y proporcionada los elementos del daño especial definidos en [el] precedente jurisprudencial, y además, una vez verificada en el caso la inviabilidad de eventuales órdenes de desalojo por razones de interés general el juez puede exonerar al propietario del deber de agotar los recursos 7 Sobre el particular, la Corte dijo: “[e]n el presente caso, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no solo cuenta con la capacidad de verificación del cumplimiento del fallo de unificación de 2022, sino que al ejercerla, no evidenció una desobediencia por parte de la accionada; por ello presentó una postura motivada mediante la cual dio respuesta a la solicitud de cumplimiento que esta misma Corte le refirió.” 8 Trascripción literal del original con posibles errores.

Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 administrativos y judiciales sí dicho propietario ha cumplido con un carga de diligencia mínima ”.

Consideró que se configuró el defecto por violación directa de la Constitución, concretamente de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales aunque fueron objeto de protección en la sentencia SU-157 de 2022, la colegiatura tutelada perpetuó su vulneración al permitir que el destinatario de la orden se abstrajera de cumplirla, mediante el uso persuasivo de “falacias argumentativas” y por no tener en cuenta el principio de interpretación. 1.5.

Trámite, contestaciones e intervenciones Mediante auto de 28 de junio de 2023, el magistrado ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar esta decisión a la parte actora y como demandados a los magistrados que integran la Sección Primera del Consejo de Estado; además, vinculó a los presidentes y magistrados que integran la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Subsección A de la Sección Tercera y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Así como a la presidencia de la Corte Constitucional, a los representantes de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, de la Fiscalía General de la Nación y del Distrito Capital de Bogotá, Alcaldía Local de Usme y a los señores Julio César y Luis Enrique López Cárdenas9, en atención al interés que les asiste en las resultas de este proceso.

Remitidas las respectivas comunicaciones10, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A La magistrada ponente de la sentencia proferida el 16 de agosto de 2022 dentro del proceso de reparación directa promovido por el actor, rindió informe el 4 de julio del año en curso, por medio del cual aseguró que cumplió la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-157 de 2022, en el sentido de examinar el asunto con fundamento en el criterio jurisprudencial establecido para ese tipo de casos desde la óptica del título de imputación del daño especial.

Resaltó que lo pretendido por el demandante es agotar nuevamente el mecanismo de amparo constitucional, en este caso contra la decisión que resolvió el incidente de desacato, para obtener una decisión favorable a sus intereses económicos, lo cual no resulta viable y denota el abuso en el ejercicio de la acción de tutela, pues resulta evidente que las distintas autoridades se han pronunciado frente a sus peticiones. 9 Quienes fueron vinculados al trámite de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2021- 02388-00, en tanto que ostentaban con el actor la calidad de copropietarios de los inmuebles ocupados.

Con memorial de 30 de junio de 2023, el apoderado del tutelante informó el correo electrónico al que se podía notificar al señor Julio César López Cárdenas, así como que el señor Luis Enrique López Cárdenas falleció. 10 Mediante oficios enviados por correo electrónico el 30 de junio y 10 de julio de 2023. Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Solicitó denegar el amparo deprecado por el actor, por cuanto no le asiste razón al demandante y que la solicitud de tutela obedece a que no se accedió a sus pretensiones, pues esa colegiatura acató lo ordenado por la Corte Constitucional, tal y como lo concluyó la Sección Primera en el auto de 26 de enero de 2023. 1.5.2.

Corte Constitucional La presidente de la corporación se pronunció mediante escrito remitido el 5 de julio del presente año, en el cual aclaró que no es la autoridad llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos del accionante, pues la orden impartida en la sentencia SU-157 de 2022 recae solo en la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por lo que solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Recalcó que en la aludida providencia concedió el amparo de los derechos al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia del señor Güiza Santamaría, toda vez que evidenció que el Consejo de Estado desconoció el precedente en relación con el daño especial porque, aunque adujo que el caso era susceptible de ser analizado bajo las exigencias definidas en la jurisprudencia sobre dicho régimen, se abstuvo de evaluarlos en el caso concreto. 1.5.3.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A En respuesta enviada el 5 de julio de 2023, el magistrado ponente de la sentencia de segunda instancia proferida dentro de la tutela con radicado 11001-03-15-000- 2021-02388-00, precisó que la única actuación que esa sección adelantó en relación con el actor se circunscribió a estudiar si el fallo proferido el 3 de julio de 2020 dentro del medio de control de reparación directa vulneró los derechos fundamentales invocados, mas no tramitó la “resolución de una solicitud de cumplimiento o incidente de desacato”. 1.5.4.

Consejo de Estado, Sección Primera Mediante escrito de 5 de julio del año en curso el magistrado ponente del auto objeto de controversia señaló que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues el accionante más que exponer los posibles defectos que se configuraron en el proveído de 26 de enero de 2023, lo que pretende es reabrir el debate jurídico relacionado con el presunto incumplimiento de la sentencia SU- 157 de 2022.

Citó apartes de la providencia en cuestión, a partir de los cuales recalcó que no había duda de que el asunto debatido ya fue resuelto por parte de esa sección conforme con las reglas del debido proceso, diferente es que el accionante no se encontrara conforme con las decisiones emitidas por el juez constitucional, lo cual convierte a la acción de tutela en una tercera instancia. Resaltó que en el auto 663 de 4 de mayo de 2023, la Corte Constitucional analizó los mismos argumentos que expuso el actor en la presente solicitud de amparo y señaló que no encontraba “elementos de juicio para sostener que la Sección Primera del Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, no Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 contó con instrumentos idóneos para verificar el cumplimiento del fallo; o, teniéndolos, dejó de adoptar las medidas necesarias ”. 1.5.5.

Fabio Güiza Santamaría El apoderado del actor presentó escrito el 6 de julio del presente año, por medio del cual hizo referencia a que en la sentencia de 16 de agosto de 2022 proferida dentro del proceso de reparación directa se omitió analizar el tema de la idoneidad del proceso penal para obtener el restablecimiento del derecho, es decir la restitución de los inmuebles arrebatados por la invasión, pese a que dicho aspecto fue motivo de la revisión que realizó la Corte Constitucional para entender que el demandante no obró con negligencia. 1.5.6.

Ministerio de Defensa - Policía Nacional La asesora del Sector Defensa-16 del Área Jurídica de la Secretaría General solicitó la desvinculación de esa cartera ministerial por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la entidad encargada de materializar la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-157 de 2022, aunado a que las pretensiones del tutelante no corresponden a las consecuencias de una acción u omisión de la Policía Nacional. 1.5.7.

Alcaldía Local de Usme El director jurídico de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá11 con oficio enviado el 10 de julio de 2023, indicó que las pretensiones elevadas por el accionante están dirigidas al máximo tribunal de lo contencioso administrativo, Secciones Primera y Tercera, razón por la que esa entidad carecía de legitimación en la causa por pasiva, por ello, pidió desvincular a esa entidad. 1.5.8.

Los demás vinculados, pese a que fueron debidamente notificados de la existencia del presente trámite, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Cuestión previa Previo a resolver el fondo del asunto se advierte que la Corte Constitucional, el Ministerio de Defensa - Policía Nacional y la Alcaldía Local de Usme solicitaron su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Sin embargo, tales peticiones serán denegadas, teniendo en cuenta que su vinculación obedeció al 11 En su condición de representante para la gestión judicial y extrajudicial de la Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Usme.

Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 interés que les asiste en las resultas de este proceso, mas no como las entidades contra las cuales se encuentre dirigido el reparo señalado por la actora.

Lo anterior, en atención a que la controversia planteada por el actor gira en torno al cumplimiento de la orden impartida por la mencionada Corte en la sentencia SU-157 de 2022 y el Ministerio de Defensa - Policía Nacional y la Alcaldía Local de Usme integraron la parte demandada dentro del proceso de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2013-00107-00. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la sala analizar si la solicitud de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Consejo de Estado, Sección Primera vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, por presuntamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, en particular, ii) contra los autos proferidos en el marco de un incidente de desacato; iii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iv) el fondo del reclamo. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La sala plena de lo contencioso administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201212, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos ”.

Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales 12 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. 2.5.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones dictadas en incidente de desacato La Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, en los siguientes términos: “Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.

Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada.”13 Del texto trascrito se puede colegir que en principio la acción de tutela resulta procedente en los casos en que se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales a las providencias proferidas dentro del trámite de un incidente de desacato.

No obstante, en sentencia SU-627 de 201514 el alto tribunal constitucional fijó las reglas para que proceda la solicitud de amparo, en los siguientes términos: “4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 13 Corte Constitucional, sentencia T-482 de 2013. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.

Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede..6.3.

Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”.

En ese orden, el incumplimiento de una sentencia de tutela constituye una vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia, así como la violación a los derechos fundamentales, dado que las órdenes que allí se impartieron, pretenden precisamente que los mismos no se sigan transgrediendo. Se resalta que precisamente el objetivo de un incidente de desacato es lograr que el obligado obedezca la orden judicial que le fue impuesta, y de advertirse una omisión, el juez constitucional deberá sancionar dicha conducta; por lo que procede, sin que medie solicitud de parte, la consulta ante el superior jerárquico, para que éste verifique la “legalidad de la decisión adoptada por el inferior”. 2.6.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.6.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022 explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “ el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre ”. En ese sentido, el alto tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional “protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales” y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: “ (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”15 En el asunto analizado el señor Güiza Santamaría controvierte el auto de 26 de enero de 2023, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Primera se abstuvo de imponer sanción por desacato a los magistrados de la Sección Tercera, Subsección A de esta corporación, tras concluir que en la providencia de 16 de agosto de 2022 cumplieron la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-157 de 2022.

Es así como afirmó que dicha autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo, por cuanto no motivó su decisión y la estructuró en un “sinnúmero de errores de razonamiento”, así como en desconocimiento del precedente, dado que no identificó la ratio decidendi de la sentencia SU-157 de 2022 y tampoco verificó su alcance, pues solo tuvo en cuenta lo indicado en la parte resolutiva.

Además, invocó la violación directa de la Constitución por cuanto en el proveído en cuestión se perpetuó la transgresión de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al permitirse que el destinatario de la orden se abstrajera de cumplirla, mediante el uso persuasivo de “falacias argumentativas” y sin tener en cuenta el principio de interpretación. Bajo este contexto, la sala advierte que los cargos planteados carecen de relevancia constitucional debido a que el accionante no expuso una argumentación tendiente a demostrar prima facie la afectación desproporcionada a sus garantías constitucionales, sino tan solo las inconformidades que tiene respecto del estudio realizado en la decisión objeto de controversia, por ser contraria a sus intereses.

Es preciso señalar que la Sección Primera de esta corporación para analizar el caso sometido a su consideración partió del supuesto relativo de que en el numeral segundo de la sentencia SU-157 de 2022 la Corte Constitucional ordenó a la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado emitir una nueva decisión en la que tuviera en cuenta “los criterios establecidos en la parte motiva ” del fallo de tutela.

Además, la colegiatura accionada entró a revisar las consideraciones de la sentencia de reemplazo proferida dentro del proceso de reparación directa promovido por el señor Güiza Santamaría para efectos de constatar si se había evaluado la controversia desde la óptica del daño especial, estudio que le permitió 15 Destacado por la Sala.

Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 advertir que la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado no se apartó de la ratio decidendi de la sentencia de unificación, sino que el actor tenía una interpretación equivocada respecto de su alcance.

Ahora bien, es oportuno indicar que el apoderado del actor presentó ante la Corte Constitucional una segunda solicitud para que se acatara lo resuelto en la sentencia SU-157 de 2022, ocasión en la cual expuso que la Sección Primera del Consejo de Estado “omitió valorar distintos criterios establecidos en el fallo de unificación para poder declarar su cumplimiento pleno”, punto sobre el cual el alto tribunal constitucional se pronunció en el auto de 663 de 4 de mayo de 2023, en los siguientes términos: “ En el presente caso, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no solo cuenta con la capacidad de verificación del cumplimiento del fallo de unificación de 2022, sino que al ejercerla, no evidenció una desobediencia por parte de la accionada; por ello presentó una postura motivada mediante la cual dio respuesta a la solicitud de cumplimiento que esta misma Corte le refirió. 26.

En la Sentencia SU-157 de 2022, la Corte Constitucional concluyó que el fallo del 3 de julio de 2020 desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en relación con la aplicación del daño especial como título de imputación de responsabilidad del Estado. Lo anterior, considerando que «la autoridad judicial accionada no ofreció una justificación razonable, suficiente y proporcionada, que planteara las razones por las que en el asunto específico no se configuraba la responsabilidad del Estado por daño especial»..

En lo que respecta a que la decisión tuviera en cuenta criterios establecidos en la parte motiva de la Sentencia SU-157 de 2022, el juez de tutela de primera instancia desarrolló los presupuestos expuestos en la providencia de unificación y valoró cada uno de los elementos que configuran el daño especial, respecto de los cambios en la decisión de fondo.

Prima facie, y sin que implique que la Corte esté asumiendo la competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes de tutela, la cual corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado, se observa que el juez de primera instancia tuvo en cuenta consideraciones adicionales de la sentencia del 16 de agosto de 2022 respecto de la primera sentencia[19], dirigidas a determinar la posible configuración de los elementos del título de imputación, y en especial se refirió a las condiciones necesarias para flexibilizar la carga de diligencia del demandante.”16 De modo que lo argumentado por el tutelante en esta oportunidad está dirigido a que se modifique el razonamiento de la Sección Primera del Consejo de Estado respecto de lo ordenado en la providencia SU-157 de 2022, sin que lo pretendido sea trascendente para la aplicación de la Constitución o la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.17 Aunado a que la acción constitucional no constituye una instancia adicional al trámite del incidente de desacato, en la que la intervención del juez de tutela 16 Destacado por la Sala. 17 Cuyo núcleo esencial fue definido en la sentencia SU-215 de 2022 como el de: « hacer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho”[121].

Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”.» Demandante: Fabio Güiza Santamaría Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2023-03302-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 implique la realización de un nuevo estudio de los fundamentos que respaldaron la decisión objeto de reproche, así como tampoco entrar a realizar alguna consideración en cuanto al fallo de tutela cuyo cumplimiento se pretende.

En este orden de ideas, la acción de tutela es improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, toda vez que el actor no propuso algún debate jurídico concerniente a la trasgresión de sus derechos fundamentales que amerite la intervención del juez de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación propuesta por la Corte Constitucional, el Ministerio de Defensa - Policía Nacional y la Alcaldía Local de Usme.

SEGUNDO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Fabio Güiza Santamaría, por los motivos descritos anteriormente.

TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.