CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Solicitante: Elvia Elena Chamorro Pérez Convocado: Bogotá Distrito Capital, Secretaría de Integración Social Decisión: Niega solicitud de extensión de jurisprudencia Auto __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por Elvia Elena Chamorro Pérez. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa 1. Elvia Elena Chamorro Pérez acudió a la Secretaría Distrital de Integración Social, el 28 de noviembre de 2022, para que de conformidad con lo previsto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, le extendieran los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2- 005-16, proferida el 25 de agosto de 2016 por esta Corporación en el proceso bajo radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01, por encontrarse en una situación fáctica-jurídica análoga. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: i) que se le reconociera la existencia de una relación laboral con la entidad demandada entre el 21 de enero de 2014 y el 5 de noviembre de 2023; ii) el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales «(cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio, prima de navidad, vacaciones, prima de antigüedad) y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos o sobre la base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto»; y iii) el pago actualizado al respectivo fondo los aportes a la seguridad social. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez 3.
En sustento de su petición indicó que laboró para la Secretaría Distrital de Integración Social como maestra, por vinculación mediante la suscripción de los contratos de prestación de servicios 2014-5849, 2014-10816, 2015-6395, 2016- 2403, 2016-12771, 2017-6694, 2018-7761, 2019-5674, 2020-8994, 2021-865, 2021-11472, 2022-7019 y 2023-675 por el periodo comprendido entre el 21 de enero de 2014 y el 5 de noviembre de 2023, sin solución de continuidad, bajo una subordinación continua y sometimiento a instrucciones directas de otras maestras, o coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la subdirección de infancia de la SDIS.
Además, supeditada al horario de atención de las instituciones educativas y a reglamentos de la educación inicial, lineamientos, directrices dictadas y modificadas discrecionalmente por la entidad convocada. 4. La SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante el oficio 10010 Rad S2023046202 del 24 de marzo de 2023, por las siguientes razones: 4.1.
El Consejo de Estado, fijó reglas de unificación en torno a dos temas puntuales: i) el ingreso base para la liquidación de las prestaciones a que haya lugar; y ii) la prescripción de los derechos laborales reclamados. En ese sentido, no estableció ninguna directriz en relación con la subordinación en materia de un contrato realidad. 4.2.
La situación fáctica y jurídica de la solicitante es diferente de la analizada en la sentencia de unificación invocada; pues en la decisión del 25 de agosto de 2016 la demandante prestó sus servicios para una dependencia de una entidad territorial a cargo del servicio educativo previsto en Ley 115 de 1994; en el caso de Elvia Elena Chamorro Pérez, fue en la Secretaría Distrital de Integración Social, en jardines infantiles para la atención integral a la primera infancia, sujetos a normatividad diferente a la aplicable en las instituciones educativas oficiales. 4.3.
En atención de los decretos Distritales 330 de 2008 y 607 de 2007, la Secretaría de Educación es la entidad a cargo del servicio educativo en el Distrito de Bogotá y, por su parte, la Secretaría Distrital de Integración Social es líder del sector social, responsable de la formulación e implementación de políticas públicas para la población en condición de vulnerabilidad, con un enfoque territorial. 4.4.
En el caso estudiado en la sentencia de unificación se acreditó que en la planta de personal de la secretaría de educación de la entidad territorial existía planta administrativa y planta docente, esta última, con personal que desarrollaba las mismas funciones de la demandante, situación que no se encuentra acreditada en el caso de Elvia Elena Chamorro Pérez, por cuanto su contratación obedeció a la probada insuficiencia de planta de personal en la Secretaría de Integración Social. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez 4.5.
No se reúnen los elementos propios de una relación de trabajo, pues la solicitante nunca estuvo subordinada, el servicio para el cual fue contratada estaba supeditado a las características propias del contrato de prestación de servicios. La entidad adelantó la suscripción de contratos de prestación de servicios en el marco de lo dispuesto en los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 3 del Decreto Nacional 2209 de 1998. 1.2.
Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 5. El 11 de abril de 2023 Elvia Elena Chamorro Pérez acudió ante esta Corporación para que se le extendiera los efectos de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 25 de agosto de 2016, en el proceso bajo radicado 23001-23- 33-000-2013-00260-01, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del CPACA.
En su escrito reiteró los hechos y argumentos expuestos ante la SDIS; asimismo, allegó como pruebas la solicitud elevada ante la administración y el oficio mediante el cual se negó dicha petición. 1.3. Trámite impartido en esta Corporación 6. El asunto fue asignado por reparto al despacho del consejero ponente el 19 de abril de 2023. 7.
El 27 de octubre de 2023 se admitió la solicitud de extensión; en consecuencia, se ordenó correr traslado de aquella a la entidad convocada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de 30 días para que se pronunciaran al respecto; asimismo, se dispuso poner en conocimiento del asunto al Ministerio Público. 8.
La SDIS descorrió el traslado de la solicitud el 30 de enero de 2024. Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 9. El 15 de mayo de 2024 el despacho requirió a Elvia Elena Chamorro Pérez para que aportara el poder especial que le permitiera a Carlos Enrique Guevara Sin presentar y tramitar la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia. En atención de ello, la solicitante allegó el poder requerido el 29 de julio de 2024. 1.4.
Intervenciones 1.4.1. La entidad convocada 10. La SDIS en memorial del 29 de enero de 2024 se opuso a la solicitud de extensión y señaló que: i) no hay similitud fáctica ni jurídica que permita hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016; ii) lo pedido por la solicitante no es un asunto que pueda resolverse de pleno derecho y, por ende, resulta indispensable agotar la etapa probatoria a efectos de determinar 4 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral; iii) no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de la cual se encuentra envestido el oficio que negó la solicitud de extensión; iv) no se desnaturalizó la relación contractual existente entre la convocante y la convocada por cuanto no se presentaron los elementos de una relación de trabajo; y v) entre la entidad y la solicitante solo existió una relación de carácter contractual ejecutada y liquidada de conformidad con la Ley 80 de 1993 y las demás normas complementarias. 11.
El Ministerio público no se pronunció sobre el particular. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 12. La Subsección B de la Sección Segunda es competente para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, literal e) y 269 del CPACA. 13. Además, de acuerdo con el criterio de especialidad laboral, la Sección Segunda es competente para resolver la presente solicitud, según el artículo 14, numeral 3, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, comoquiera que se trata de un asunto relacionado con una relación laboral encubierta. 2.2.
Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 14. En consideración a que la solicitud de extensión de jurisprudencia se presentó a esta Corporación el 11 de abril de 2023, se encuentra que le resultan aplicables las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA. Lo anterior, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa que dispuso que aquella regiría a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 2.3.
Problema jurídico 15. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente extender a Elvia Elena Chamorro Pérez los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2- 005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)? 16. Para resolver el problema planteado se analizará: i) las generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia; y ii) la sentencia de unificación invocada.
Posteriormente, se procederá al análisis del caso concreto. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez 2.4. Del mecanismo de extensión de jurisprudencia 17. El artículo 10 del CPACA establece la obligación para las autoridades de aplicar las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, así como las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas2. 18.
Con el propósito de asegurar la uniformidad en la aplicación de la jurisprudencia y la eficacia en la resolución de controversias, el artículo 102 ibídem dispone que cualquier ciudadano podrá solicitar a la Administración la extensión de los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado3 en la que se haya reconocido un derecho, siempre que acredite idénticos supuestos fácticos y jurídicos. 19.
Ahora, en caso de que la autoridad administrativa niegue la solicitud de extensión de efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial o guarde silencio al respecto, el artículo 269 ejusdem prevé que el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2.5.
Sentencia de unificación invocada 20. La solicitante invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 21. En esa sentencia el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del 2 La Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011 declaró exequible el artículo 10 del CPACA en el entendido de que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Al respecto, en sentencia SU-611 de 2017 dicha Corporación aclaró que «no corresponde al Consejo de Estado, por vía de la extensión, dar aplicación directa a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional más allá de la vinculatoriedad que el precedente de esta Corporación impone a todas las autoridades en el ejercicio de sus funciones, y que en el caso concreto se expresa frente a las sentencias de unificación del Consejo del Estado cuyos efectos pretendan ser extendidos a casos similares, pero siempre dentro del alcance de los mandatos de la Constitución y la jurisprudencia que la desarrolla» [sic]. 3 Bien sea que dichas sentencias de unificación hayan sido proferidas antes o después de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 22.
Los hechos narrados y las pruebas obrantes en ese proceso demostraron que la demandante había desarrollado actividades con características propias de un empleo permanente, pues «[ ]estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del· ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio y ·bajo igualdad de condiciones que los docentes servidores públicos […]»; por lo tanto, esta Sección accedió a las pretensiones de la demanda. 23.
Se advierte que la decisión en comento no estableció pautas para determinar la configuración de los elementos que se deben tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en el caso de los docentes, sino que sentó las bases sobre: i) el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir; ii) el título de esa condena; iii) la prescripción de derechos laborales; y iv) la exoneración del requisito de procedibilidad de la conciliación en los procesos de la aludida naturaleza. 24.
La sentencia fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas dé esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia 7 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con, el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación». 2.6.
Caso en concreto 2.6.1. Estudio del asunto sub examine 25. En el caso bajo estudio se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15). En consecuencia, Elvia Elena Chamorro Pérez pide i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad convocada; y ii) ordenar a la Secretaría Distrital de Integración Social a pagar a las prestaciones laborales y a los aportes pensionales dejados de cotizar. 26.
Al respecto se debe precisar que en la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016, la Sala abordó y unificó temas relativos a i) la oportunidad para reclamar en sede administrativa; ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; iii) la prescripción de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el contratista; iv) la excepción de la caducidad en torno a la reclamación de los aportes a pensión; v) la inexigibilidad del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar; vi) el análisis de la prescripción en la sentencia; vii) el pronunciamiento oficioso del juez en relación con los aportes a pensión; viii) el título en que se reconocen las prestaciones, y ix) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente. 27.
Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria pertinente para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta, ni tampoco previó regla alguna que pudiera aplicarse para determinar en qué casos ciertas situaciones constituyen los elementos de una verdadera relación de trabajo. 28.
Se destaca que aunque, en esa decisión de unificación se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello por sí solo no exonera a la parte interesada de probar los elementos inherentes de una relación laboral; de ahí que, esa providencia haya indicado que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y la prescripción 8 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez de las prestaciones sociales a que hubiera lugar, se puede resolver una vez se haya establecido el vínculo laboral entre las partes. 29.
De conformidad con lo expuesto, el presente asunto se torna litigioso, ya que requiere de un análisis probatorio que permita al juez determinar si, en realidad, existió una relación laboral encubierta en la que hubiesen concurrido: i) la prestación personal del servicio; ii) la contraprestación económica; y iii) una subordinación o dependencia constante4. 30.
Así las cosas, comoquiera que el mecanismo de extensión de jurisprudencia carece de una etapa probatoria que, en el marco de los principios de defensa y contradicción, permita establecer si en el caso de Elvia Elena Chamorro Pérez existió una relación laboral con la SDIS se encuentra que no hay lugar a acceder a la extensión jurisprudencial solicitada. 2.7.
Costas 31. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite de la solicitud, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3. Reconocimiento de personería para actuar 3.1. Demandante 32. En el expediente digital obra poder otorgado al abogado Carlos Enrique Guevara Sin identificado con cédula de ciudadanía 1.015.410.064 y tarjeta profesional 241.673 del C.S. de la J. Comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar. 3.2.
Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá 33. Igualmente, obra poder otorgado a la abogada Laura Sofía Mercado Cantor, identificada con cédula de ciudadanía 1.233.688.606 y tarjeta profesional 361.543 del C.S. de la J. Comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B 4 Similar postura adoptó está subsección en auto del 29 de agosto de 2024 al decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2022-00656-00 (5969-2022). 9 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00202-00 (2378-2023) Demandante: Elvia Elena Chamorro Pérez
RESUELVE
Primero. Negar la solicitud extensión de jurisprudencia presentada por Elvia Elena Chamorro Pérez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas. Tercero. Reconocer personería para actuar en representación de la demandante a Carlos Enrique Guevara Sin identificado con cédula de ciudadanía 1.015.410.064 y tarjeta profesional 241.673.
Cuarto. Reconocer personería para actuar en representación de la Secretaría de Integración Social de Bogotá a Laura Sofía Mercado Cantor, identificada con cédula de ciudadanía 1.233.688.606 y tarjeta profesional 361.543 del C.S. de la J. Quinto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Sexto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai.
Séptimo. Ejecutoriada esta providencia, archivar la presente actuación. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. APP