Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad – Ley 1437 de 2011 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Demandado: Agencia Nacional de Seguridad Vial y otro Temas: Acto administrativo complejo.

Publicidad de proyecto de acuerdo de convocatoria a proceso de selección para empleos de carrera administrativa. Participación de sindicatos en la modificación de los manuales de funciones de las entidades públicas. Decisión: Accede parcialmente a las pretensiones de la demanda. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA ______________________________________________________________________ La Sala decide la demanda de nulidad interpuesta por los señores Carlos Ernesto Castañeda Ravelo, Rubiela Edith Romero Pardo y Cesar Mauricio Campos Mantha1 contra el Acuerdo No. 0245 de 2020 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Resolución No. 241 de 2020 y la Resolución No. 176 de 2021 emitidos por la Agencia Nacional de Seguridad Vial.

I.

ANTECEDENTES Disposiciones demandadas 1. La acción impetrada tiene como objeto que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados, así: (I) Acuerdo No. 0245 del 3 de septiembre de 2020 concertado por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC) y la Agencia Nacional de Seguridad Vial (en adelante ANSV), por el cual se convocó y establecieron las reglas del proceso de selección para proveer empleos de carrera en vacancia definitiva en la ANSV. 1 Este último en calidad de representante legal del Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros (II) Resolución No. 241 del 15 de diciembre de 2020 expedida por la ANSV, mediante la cual se modificó el manual específico de funciones y competencias laborales (en adelante manual de funciones) de dicha entidad.

(III) Las expresiones «transitoria» del artículo tercero2 y «vigencia transitoria» del artículo cuarto3 de la Resolución No. 176 del 28 de junio de 2021 expedida por la ANSV, que modificó temporalmente el manual de funciones de la misma entidad. Demanda 2. Para los demandantes, el acuerdo y las resoluciones demandadas constituyen un solo acto administrativo de carácter complejo, por cuanto ostentan las características propias de este tipo de decisiones, rasgos que han sido decantados por la jurisprudencia de esta corporación. Así, sostuvieron que existe concurrencia de dos o más órganos o autoridades en su expedición, pluralidad de voluntades manifestadas en distintos momentos sucesivos, unidad o igualdad de finalidad y contenido e interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir.

En esa medida, consideraron que cualquier vicio de nulidad que afecte a uno de ellos se extenderá a los demás. 3. Concretamente, frente al Acuerdo No. 0245 de 2020 adujeron que fue expedido de manera irregular y que desconoció las normas en que debía fundarse. Esto, en tanto i) las entidades incumplieron su obligación de publicar el proyecto de acto administrativo previa expedición de este en los términos del inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 3.6 y 8.8 del CPACA, impidiendo la participación ciudadana; y ii) se fundamentó en un manual de funciones que no tuvo en cuenta la verdadera necesidad del servicio de la entidad. 4.

Respecto a la Resolución No. 241 de 2020 alegaron que desconoció las normas en que debía fundarse y que fue expedida de manera irregular y con falsa motivación. Lo anterior porque i) no se tuvo en cuenta el estudio técnico laboral realizado con antelación por profesionales en la materia para fundamentar la modificación del manual de funciones; ii) en razón a esto, no refleja las verdaderas necesidades de la planta de personal de la entidad y con ello desconoce el principio de eficacia de la función administrativa; y iii) no garantizó la participación sindical en todas las etapas del proceso de expedición, aun cuando en las consideraciones del acto administrativo se indicó que sí lo hizo. 2 ARTÍCULO TERCERO. La Agencia Nacional de Seguridad Vial publicará la presente modificación transitoria al Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales en la página web de la entidad. 3 ARTÍCULO CUARTO. Vigencia. La presente Resolución tiene vigencia desde la fecha de su expedición para los anexos números 1 y 9 y vigencia transitoria para los anexos números 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 17, es decir, desde la fecha de su expedición y hasta tanto se expidan las listas de elegibles del proceso de selección para la provisión de empleos de carrera administrativa de la Agencia Nacional de Seguridad Vial – ANSV como resultado de la Convocatoria 1421 de 2020 expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, y suspende transitoriamente las disposiciones que le sean contrarias. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 5.

En cuanto a las expresiones «transitoria» y «vigencia transitoria» de la Resolución No. 176 de 2021, señalaron que estas desconocieron el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. En ese sentido, sostuvieron que las modificaciones al manual de funciones de la entidad efectuadas por este acto administrativo sí atienden en debida forma lo requerido por la planta de personal de la entidad al haber tenido en cuenta el estudio técnico laboral, debiendo imponerse de manera permanente y no temporal sobre la Resolución No. 241 de 2020.

Contestaciones de la demanda 6. La ANSV se opuso a las pretensiones de la demanda. En primer lugar, afirmó que las actuaciones demandadas no constituyen un acto administrativo complejo porque no reúnen las características que le son propias, específicamente, la unidad de contenido y unidad de fin. Por ende, indicó que, en este caso, se trata de voluntades distintas plasmadas en manifestaciones que nacieron a la vida jurídica de forma separada e independiente. 7.

Sobre el Acuerdo No. 0245 de 2020, afirmó que la ANSV desplegó diversas actuaciones mediante las cuales aseguró la debida publicidad de este acto administrativo y el mérito en el proceso de selección, tales como reunión de socialización, correo electrónico y publicación web. 8. Respecto a la Resolución No. 241 de 2020, destacó que se hizo un estudio técnico de necesidades en el que se tuvo en cuenta lo manifestado por cada una de las dependencias de la entidad y con base en ellas se determinó la modificación definitiva del manual de funciones; este análisis previo atendió lo pactado con la organización sindical para este tipo de trámites. 9.

Asimismo, adujo que sí aseguró la participación del SINAVIAL en el trámite de modificación del manual de funciones mediante la reunión celebrada el 7 de diciembre de 2020 con esta organización sindical, sin que se presentaran manifestaciones ni observaciones frente al mismo. Aseveró que el documento, incluso, fue publicado en la página web de la entidad sin que se recibiera ningún comentario. 10.

Sobre la falta de participación de la organización sindical en todo el proceso, puso de presente que no existen etapas específicas para la modificación del manual de funciones ni tampoco la obligación de hacer partícipe a los sindicatos en ellas; que sí existen unas directrices impartidas por el Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante DAFP) y en este caso fueron debidamente atendidas. 11.

Frente a las acusaciones elevadas contra la transitoriedad de la Resolución No. 176 de 2021, consideró que los demandantes están dando un indebido alcance al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. Indicó que la temporalidad de las modificaciones contenidas en este acto administrativo se debió precisamente a la necesidad del servicio que debía ser atendida por la entidad mientras culminaba el 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros proceso de selección adelantado por la CNSC.

Es por ello por lo que su vigencia se extiende únicamente hasta la fecha en que se expidan las listas de elegibles y los empleos vacantes puedan ser suplidos de manera definitiva, respetando así el derecho al concurso y la expectativa que tienen quienes se inscribieron en la convocatoria pública. 12. Adicionalmente, señaló que no le es dable a la entidad modificar de manera permanente los empleos de carrera que están siendo objeto de proceso de selección y, en esa medida, las modificaciones efectuadas por este acto administrativo no podían ser permanentes porque para entonces ya se había hecho pública la convocatoria; y que, en todo caso, los cambios introducidos no suprimieron los perfiles reportados en la convocatoria pública ni modificaron las condiciones de los empleos ofertados. 13.

La CNSC también se opuso a las pretensiones de la demanda. En relación con la Resolución No. 241 de 2020 y la Resolución No. 176 de 2021, manifestó que los asuntos relativos a su expedición y legalidad no son de su competencia por cuanto la determinación del manual de funciones de las entidades sometidas al régimen de carrera administrativa presidido por la CNSC corresponde exclusivamente a cada una de las autoridades. 14.

Aseveró que los procesos de selección que adelanta se cimentan en el manual de funciones vigente para la fecha de apertura de inscripciones de la respectiva convocatoria, del cual se presume su legalidad, como es el caso de la Resolución No. 241 de 2020 que fundamentó las inscripciones de la Convocatoria No. 1421 de 2020 encaminada a la conformación de listas de elegibles para empleos vacantes en la ANSV en el marco del Acuerdo No. 0245 de 2020.

Aclaró que la Resolución No. 176 de 2021 no había sido expedida para la fecha de publicación de la convocatoria ni de la apertura de inscripciones y, en esa medida, no fue tenida en cuenta en el proceso de selección. 15. En lo que respecta al Acuerdo No. 0245 de 2020, manifestó que los procesos de selección para la provisión de los empleos sometidos al régimen general de carrera administrativa se rigen por el procedimiento administrativo especial establecido en la Ley 909 de 2004 y no por el procedimiento general consagrado en el CPACA.

En consecuencia, las reglas de publicidad aplicables al caso y debidamente acatadas por la entidad corresponden a las establecidas en el artículo 33 de la Ley 909 de 2004 y no a las normas invocadas por los demandantes. Traslado de las excepciones 16. El apoderado de la parte demandante descorrió el traslado de las excepciones presentadas por la ANSV mediante escrito radicado de manera extemporánea el 2 de diciembre de 20214, razón por la cual no será objeto de estudio.

No se pronunció frente a las excepciones propuestas por la CNSC. 4 De conformidad con los índices 21 y 22 del expediente digital que reposa en SAMAI, el 19 de noviembre de 2021 se fijó en lista el traslado de las excepciones presentadas por la ANSV, el cual trascurrió del 22 al 24 de noviembre de 2021. Según consta en el índice 36, el apoderado de la parte demandante allegó memorial descorriendo el referido traslado el 2 de diciembre de 2021. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Alegatos de conclusión 17.

La parte demandante manifestó reiterar los argumentos formulados en el escrito de la demanda. 18. La ANSV presentó argumentos con los cuales reiteró y concretó lo expuesto en su contestación de la demanda. 19. La CNSC reiteró los planteamientos de la contestación de la demanda en relación con las resoluciones que modificaron el manual de funciones de la ANSV, añadiendo que con la presente acción se pretende supeditar el ejercicio de sus funciones al actuar de otra entidad y con ello se desconoce la independencia que le fue concedida por la Constitución Política. 20.

Adicionalmente, afirmó que los actos administrativos demandados no constituyen un acto administrativo complejo porque no existe interdependencia entre ellos, razón por la cual las irregularidades de las que se acusan las resoluciones expedidas por la ANSV no son extensibles al Acuerdo No. 0245 de 2020. En el mismo sentido, destacó que la inconformidad de los demandantes se centró en las referidas resoluciones sin que se hubieran elevado cargos de nulidad concretos contra el acuerdo. 21.

Finalmente, puso de presente que su actuar favoreció el principio de la eficacia de la función administrativa porque el proceso de selección ya culminó con la conformación de la respectiva lista de elegibles a quienes se les reconocieron derechos particulares y concretos; citó jurisprudencia en donde se reconoció la primacía del principio de eficacia de la función administrativa sobre el principio de participación ciudadana.

Concepto del Ministerio Público 22. El Ministerio Público solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda. Consideró que los demandantes no señalaron en debida forma las normas de orden constitucional o legal que estiman infringidas con los actos administrativos demandados, pese a que manifestaron su inconformidad por el hecho de no habérseles permitido participar en la determinación de las reglas del proceso de selección adelantado por la CNSC y en las modificaciones de la planta de personal de la ANSV. 23.

Indicó que la Circular Externa 100-09-2015 del DAFP insta la participación de las organizaciones sindicales en los procesos de rediseño institucional o modificación de la planta de personal, mas no en los procesos de selección vía concurso de méritos. Afirmó que este segundo escenario se rige por un orden jurídico especial que prevé la participación ciudadana con el objeto de que cualquier persona interesada pueda inscribirse en la respectiva convocatoria una vez ha sido publicada, pero no para permitir la injerencia de sujetos externos a la autoridad competente en la planeación del respectivo proceso de selección porque ello significaría un desbalance en favor de quien conoció las reglas del proceso antes de que fueran publicadas. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 24.

En el mismo sentido, manifestó que las normas invocadas por los demandantes no son aplicables al caso concreto porque estas exigen a las autoridades la publicidad de la información y el trámite del proceso de selección, que no la participación directa de la ciudadanía en la determinación de sus reglas. Sobre el particular, concluyó la inexistencia de pruebas que demuestren el incumplimiento de las reglas de publicidad por parte de las entidades demandadas. 25.

Finalmente, señaló que los actos administrativos demandados no constituyen un acto administrativo complejo porque se trata de decisiones con objeto y finalidad distintas e independientes. II. CONSIDERACIONES Competencia 26. De conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.

A su vez, esta sección es competente para conocer del presente asunto de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 2019 que establece el reglamento interno del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1 del Acuerdo No. 434 de 2024, el cual consigna que la Sección Segunda conocerá de los procesos de simple nulidad de los actos administrativos de orden nacional que versen sobre asuntos laborales y de la seguridad social.

Problemas jurídicos 27. La Sala determinará si el Acuerdo No. 0245 de 2020, la Resolución No. 241 de 2020 y la Resolución No. 176 de 2021 constituyen un acto administrativo complejo. Lo anterior, a efectos de delimitar el alcance de los cargos de nulidad elevados contra cada uno de estos actos administrativos. 28. Luego, se establecerá si el Acuerdo No. 0245 de 2020, la Resolución No. 241 de 2020 y las expresiones de transitoriedad contenidas en la Resolución No. 176 de 2021 fueron expedidas con desconocimiento de las normas en que debían fundarse por no haberse tenido en cuenta las verdaderas necesidades de servicio de la entidad identificadas en el estudio técnico laboral realizado por profesionales en la materia, desconociendo a su vez el parágrafo 1 del artículo 8 del acuerdo colectivo suscrito entre la ANSV y el SINAVIAL. 29.

Posteriormente, se determinará si el Acuerdo No. 0245 de 2020 fue expedido de manera irregular por impedir la participación ciudadana y vulnerar el debido proceso, al no haberse publicado el proyecto de acto administrativo con anterioridad a su expedición en los términos del inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 3.6 y 8.8 del CPACA. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 30.

Finalmente, si la Resolución No. 241 de 2020 fue expedida de manera irregular por vulnerar el debido proceso y con falsa motivación, al no haber garantizado la participación sindical en todas las etapas del proceso de expedición del acto administrativo impuesta por el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015 y la Circular 100-09 de 2015 y haber manifestado en las consideraciones de aquel que sí fue así. Análisis del caso 31.

La Sala declarará la nulidad del Acuerdo No. 0245 de 2020 y negará las demás pretensiones de la demanda. 32. Lo anterior, al determinar, por una parte, que las actuaciones demandadas no constituyen un acto administrativo complejo y, en esa medida, su análisis de legalidad es independiente. 33. Por otra parte, respecto al Acuerdo No. 0245 de 2020, se concluirá que dentro del trámite de expedición se desconoció el inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 3.6 y 8.8 del CPACA.

Frente a la Resolución No. 241 de 2020 y la Resolución No. 176 de 2021, se despacharán de forma desfavorable los cargos elevados en su contra por no encontrarse probados. 1. Del acto administrativo complejo 34. El acto administrativo complejo corresponde a aquel formado por dos o más manifestaciones de voluntad de una misma o diferente autoridad que constituyen una unidad de contenido y fin, de suerte que no tienen existencia jurídica separada e independiente.

En otras palabras, se trata de una manifestación de voluntad definitiva resultante de la unión de las voluntades particulares de los diversos órganos o autoridades que concurren a la formación del acto que, en razón a su naturaleza y objeto, no pueden ser individualmente consideradas5. 35. Una actuación en tal sentido impone un control judicial conjunto e integral de la totalidad de las manifestaciones de voluntad que conforman el acto administrativo complejo, toda vez que los vicios de nulidad que afecten alguna de las declaraciones que lo conforman se extienden a todos los demás por tratarse de una única decisión. 36.

La existencia de este tipo de actos administrativos no está sujeta al querer de las autoridades que concurren a él, sino al mandato de la ley o a la naturaleza de la actuación6. Siendo así, en cada caso concreto será necesario verificar las características propias de este tipo de actos administrativos, a saber: (i) participación de dos o más 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 14 de febrero de 2012, radicado número 11001-03-26-000-2010-0036-01(IJ). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de octubre de 1972, expediente número 023. C.P. Carlos Portocarrero Mutis. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros órganos o autoridades en la formación del acto;

(ii) pluralidad de voluntades manifestadas en distintos y sucesivos momentos; (iii) unidad de contenido y finalidad; e (iv) interdependencia de las diversas manifestaciones para poder existir7. 37. Descendiendo al caso concreto, para la Sala, el Acuerdo No. 0425 de 2020, la Resolución No. 241 de 2020 y la Resolución No. 176 de 2021 no constituyen un acto administrativo complejo porque estas manifestaciones de voluntad no tienen unidad de contenido y finalidad, ni dependen una de la otra. 38.

Los tres actos administrativos difieren tanto en contenido como en finalidad. El Acuerdo No. 0245 de 2020 convoca y establece las reglas del proceso de selección adelantado por la CNSC para proveer empleos de carrera en vacancia definitiva de la ANSV. En contraste, por una parte, la Resolución No. 241 de 2020 modifica de manera definitiva el manual de funciones de la ANSV y en ella se fundamenta la apertura de inscripciones de la convocatoria pública; y, por otra parte, la Resolución No. 176 de 2021 modifica de manera transitoria el mismo manual de funciones para atender las necesidades del servicio mientras se proveen las vacantes definitivas a través del referido proceso de selección. 39.

No puede hablarse tampoco de una interdependencia de las tres manifestaciones de voluntad. El artículo 8 del Acuerdo No. 0245 de 2020, en concordancia con el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015, estableció la posibilidad de que el manual de funciones de la entidad fuera modificado hasta antes del inicio de la etapa de inscripciones en el proceso de selección, en cuyo caso era deber de la ANSV informarlo a la CNSC.

Tan es así, que la Resolución No. 241 de 2020 en la que finalmente se basó el proceso de selección ni siquiera se encontraba vigente para la fecha de publicación del acuerdo y, en todo caso, sí lo estaba cuando se inició la etapa de inscripciones de la convocatoria. 40. De esta manera, aunque el proceso de selección se encuentra sujeto al manual de funciones de la entidad, no es dable afirmar que la existencia misma del acuerdo que establece las reglas de dicho proceso dependa de un manual de funciones específico porque éste puede ser modificado incluso después de expedido el referido acto administrativo y hasta antes de la apertura a las inscripciones. 41.

En el mismo sentido, las decisiones administrativas mediante las cuales la ANSV modificó su manual de funciones no dependían del acuerdo de convocatoria para proveer las vacantes. Ciertamente, la determinación del manual de funciones de las entidades sometidas al régimen general de carrera administrativa de ninguna manera está sujeto a que exista un proceso de selección para proveer las vacantes en él previstas.

Si bien existe relación entre una y otra determinación, se trata de asuntos jurídicos completamente autónomos e independientes que responden a autoridades y procedimientos administrativos distintos, lo que descarta de suyo una interdependencia. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 2 de julio de 2013, radicado número 11001-03-28-000-2013-00024-00(IMP).

C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 42. Esta postura ha sido decantada de manera clara y uniforme por la jurisprudencia de esta subsección al señalar que 30.

En ese orden de ideas, el acto administrativo de convocatoria se ciñe exclusivamente a lo que reporte la entidad territorial y será a partir de esa información que se oferten todos los cargos, pero de ello no se puede entender que se conforme un acto administrativo complejo, en razón a que no tienen unidad de finalidad y contenido, ni tampoco dependen entre sí. 31.

Es así porque el manual de funciones y competencias laborales se dirige esencialmente a determinar los empleos, las labores y requisitos de la planta de personal, es decir que sus efectos no solo se dirigen a establecer el marco de la convocatoria; mientras que esta última, expedida por la CNSC, se limita a establecer las reglas de participación para ocupar los cargos vacantes en la entidad89. 43.

Finalmente, téngase en cuenta que el reconocimiento del acto administrativo complejo pretendido por los demandantes resulta contradictorio con las pretensiones y los demás fundamentos jurídicos expuestos en el escrito de la demanda porque, de accederse a esta consideración, la eventual nulidad del Acuerdo No. 0245 de 2020 o de la Resolución No. 241 de 2020 se extendería también a la Resolución No. 176 de 2021 y en este caso los accionantes persiguen lo opuesto, esto es, que se torne permanente la vigencia de este último acto administrativo. 44.

Con todo, se reitera que las actuaciones demandadas no constituyen un acto administrativo complejo y, en esa medida, deberán ser objeto de control jurisdiccional por parte de esta autoridad judicial de manera separada e independiente, sin que la nulidad que se le atribuye a cada una de ellas pueda extenderse a las demás. 2. Del desconocimiento del estudio técnico laboral y de las necesidades del servicio de la entidad 45.

Una de las acusaciones elevadas por los demandantes y que se proyecta de forma transversal a los tres actos administrativos cuestionados, se concreta en la presunta falta de atención a las necesidades del servicio de la ANSV identificadas en el estudio técnico de cargas laborales realizado en el año 2020 por profesionales contratados por la entidad para tal fin, desconociendo compromisos colectivos y vulnerando el principio de eficacia de la función administrativa. 46.

El cargo de nulidad consiste en que el estudio técnico tuvo lugar en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 8 del acuerdo colectivo suscrito entre la 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 22 de noviembre de 2023, exp. núm. 2239-2019. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 9 Véanse también, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección A: 26 de enero de 2023, rad. núm. 11001-03-25-000-2021-00209-00 (1324-2021), C.P. William Hernández Gómez; 29 de junio de 2023, rad. núm. 11001-03-25-000-2019-00447-00 (3314-2019), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros ANSV y el SINAVIAL, adoptado mediante Resolución No. 369 de 201910.

Alegaron que el análisis en cuestión no fue tenido en cuenta al momento de modificar de manera permanente el manual de funciones y convocar el proceso de selección para proveer las nuevas vacantes. 47. En este contexto, consideraron los demandantes que se hizo nugatoria la exigencia del estudio técnico, faltando a lo pactado entre la entidad y el sindicato; y que se desconocieron las verdaderas necesidades del servicio allí identificadas, vulnerando el principio de eficacia de la función administrativa. 48.

Adujeron que esta falta afectó específicamente la Resolución No. 241 de 2020, al modificar el manual de funciones de manera permanente sin haber tenido en cuenta el estudio técnico; que dicha afectación se extendió, a su vez, al Acuerdo No. 0245 de 2020 porque el proceso de selección allí reglamentado se fundamentó en las modificaciones de la planta de personal introducidas por la referida resolución; y que también se vio reflejada en las expresiones que establecieron la transitoriedad de la Resolución No. 176 de 2021 porque las modificaciones que esta introdujo al manual de funciones sí atendieron el estudio técnico, pero al otorgarles carácter apenas temporal se desconoció el principio de realidad sobre las formalidades en materia laboral. 49.

Ahora bien, es preciso indicar que los demandantes señalaron de manera insistente y reiterada el presunto desconocimiento del estudio técnico, exponiendo las consecuencias de tal circunstancia. No obstante, omitieron desarrollar de manera concreta tales reparos y tampoco presentaron pruebas específicas de las razones por las cuales, según su parecer, el referido análisis laboral no está reflejado en el Acuerdo No. 0245 de 2020 ni en la Resolución No. 241 de 2020, pero sí lo está en la Resolución No. 176 de 2021.

Siendo así, es dable afirmar que se trata de una acusación en abstracto que desconoce la carga argumentativa que recae sobre la parte accionante en el proceso. 50. Se aportaron como soportes del cargo copia de: • Los tres actos administrativos demandados y sus respectivos anexos; • Estudio técnico denominado «DOCUMENTO TÉCNICO DE AJUSTE A LA ESTRUCTURA Y PLANTA DE EMPLEOS DE LA AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL», firmado por Luz Emilia Gutiérrez Gil, Ana María Cortés Herrán y Jose Elías Guevara Fragozo; • Contrato de Prestación de Servicios No. 076-2020 suscrito por el Patrimonio Autónomo – Fondo de Seguridad Vial, administrado por la Fiduciaria Colpatria y el señor Giovanni Arturo González Zapata; y • Cesión de la posición contractual de “contratista” dentro del Contrato de Prestación de Servicios No. 076-2020, por parte de Giovanni Arturo González Zapata a Luz Emilia Gutiérrez Gil. 10 «En caso de reestructuración de la entidad, entendida como modificación de la estructura administrativa o su planta de empleos o del manual de funciones, requisitos y competencias laborales;

(sic) la ANSV deberá contratar una persona natural o jurídica especializada e idónea, con experiencia en estos aspectos.» 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 51.

De los reparos y los documentos que se acompañan no se puede colegir cuál es el verdadero fundamento del cargo de nulidad, por cuanto no se ofrecieron los argumentos fácticos y jurídicos necesarios para contrastar las diversas piezas procesales aportadas en aras de determinar si efectivamente se desconoció la normativa invocada. En términos generales, los documentos en cuestión se limitan a demostrar la existencia de los actos administrativos; la realización de un estudio técnico laboral aplicado a la estructura y planta de empleos de la ANSV en la cual se sugirió, entre otros, la modificación del manual de funciones de la entidad; y el vínculo contractual con la entidad de uno de los profesionales que suscribió el referido estudio técnico. 52.

Ante la inexistencia de los elementos de juicio necesarios para efectuar el análisis jurídico solicitado por los accionantes, específicamente para contrastar el estudio técnico aportado y los actos administrativos demandados a efectos de determinar si aquel fue tenido en cuenta o no y, en caso de que no, si con ello se desconoció el acuerdo sindical y el principio de eficacia de la función administrativa, esta Sala desestimará el cargo propuesto. 3.

De la omisión de publicación del proyecto de acto administrativo que antecedió el Acuerdo No. 0245 de 2020 53. Tratándose de la publicación de los proyectos de acto administrativo mediante los cuales se convoca y establecen las reglas para la ejecución de los procesos de selección que adelanta la CNSC en el marco de su competencia, el precedente de esta subsección ha reconocido que esta actuación es de obligatorio cumplimiento tanto para dicha entidad como para las demás autoridades que convengan con aquella la realización del respectivo proceso de selección11. 54.

En efecto, el trámite especial previsto en la Ley 909 de 2004 para proveer los cargos de carrera administrativa no excluye a las referidas autoridades de cumplir los deberes de información y publicidad consagrados en el régimen general de procedimiento administrativo; tal es el caso de las exigencias establecidas en el inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 3.6 y 8.8 del CPACA invocados por la parte demandante en el presente proceso.

Ello es así, por cuanto el artículo 2 del CPACA aclara que los asuntos no previstos en las reglas especiales de procedimiento se regirán por lo establecido en el CPACA y es aplicable a los deberes de las autoridades en materia de atención al público que no están regulados de manera específica en la Ley 909 de 2004. 55. Esta interpretación del ordenamiento jurídico de ninguna manera desconoce la independencia y autonomía constitucional de la CNSC, contrario a lo que adujo dicha entidad, toda vez que los deberes de información y publicidad no eliminan las facultades 11 Véanse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de junio de 2021, rad. núm. 11001032500020180155100 (5060-18); y sentencia del 26 de enero de 2023, rad. núm. 11001032500020210020900 (1324-2021).

M.P. William Hernández Gómez. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros unilaterales de decisión que le asisten a esta autoridad en materia del sistema de carrera administrativa.

Lo anterior, dada la sujeción única y absoluta de las autoridades a la Constitución y la ley y lo expresamente dispuesto en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA cuyo tenor dicta que, en el marco de los deberes de información y publicidad, «[e]n todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general». 56.

En este contexto, por una parte, el numeral 6 del artículo 3 del CPACA consagra el principio de participación como un derrotero de interpretación y aplicación del procedimiento administrativo. En virtud de tal, «las autoridades promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública». 57.

Por otra parte, el inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 señala como deber de todos los organismos y entidades de la administración tener a disposición del público información «[s]obre los proyectos específicos de regulación12 y sus actuaciones en la ejecución de sus funciones en la respectiva entidad de su competencia». En concordancia, el numeral 8 del artículo 8 del CPACA establece la misma obligación «con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas». 58.

Según se observa, para la expedición de los actos administrativos de carácter general, las precitadas normas imponen a las autoridades el agotamiento de una etapa previa y preparatoria que consiste en la publicación de los proyectos que anteceden la normativa y los antecedentes que la soportan. Esta particularidad en el trámite propende por una verdadera democratización del procedimiento administrativo al garantizar la participación de cualquier persona que se encuentre interesada en la regulación de que se trate y con ello permitir también un control ciudadano preventivo sobre la actuación de la administración. 59.

El objeto de esta regla de procedimiento constituye, además, una manifestación de la participación ciudadana como valor, principio y fin del Estado social y democrático de derecho, al amparo de lo preceptuado en el preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Constitución Política. De este régimen constitucional se derivan, a su vez, los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 Superior y replicados en el artículo 3 de la Ley 489 de 1998, en virtud de los cuales el ejercicio de la administración debe atender a cabalidad la participación, la publicidad, la transparencia y el interés general. 12 La doctrina de esta corporación ha precisado que la expresión «proyectos específicos de regulación» inclusa en las precitadas normas hace referencia a toda propuesta de acto administrativo general que pretenda ser expedida por una autoridad administrativa con el objeto de reglamentar asuntos de su competencia. (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto del 14 de septiembre de 2016, rad. núm. 11001030600020160006600. C.P. Edgar González López). 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 60. Aunado a lo anterior, materializa la democratización de la administración según las exigencias del artículo 32 de la misma Ley 489 de 1998.

Esta norma establece que «[t]odas las entidades y organismos de la Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública»; para ello, legitima la implementación de todo tipo de «mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función administrativa», tal como ocurre con la obligación de publicación de los proyectos de acto administrativo general. 61.

Siendo así, la omisión de la etapa de publicación de los proyectos de acuerdo que convocan y establecen las reglas para la ejecución de los procesos de selección de empleos de carrera administrativa que adelanta la CNSC constituye una afrenta al debido proceso por la pretermisión de una actuación obligatoria en el marco del procedimiento administrativo general; a la vez que desconoce las garantías de la participación ciudadana propias de la gestión administrativa al impedir que las personas interesadas consulten la regulación específica que pretenden aplicar las autoridades a un determinado proceso de selección. 62.

De esta manera, es dable afirmar que la conducta omisiva de las autoridades competentes redunda en la afectación a la validez del acto administrativo que haya sido expedido en estas condiciones, por cuanto habrá nacido a la vida jurídica viciado de nulidad por haber sido expedido de manera irregular al vulnerar el debido proceso y con infracción de las normas en que debía fundarse al violentar las garantías de participación ciudadana. 63.

Como ya fue anticipado, la jurisprudencia de esta subsección ha reconocido la irregularidad en que incurre la autoridad cuando se presentan este tipo de circunstancias. Sin embargo, en algunos de estos pronunciamientos ha optado por abstenerse de declarar la nulidad de los actos administrativos que adolecen los referidos vicios en razón a la afectación que ello podría ocasionar a determinados particulares cuando el proceso de selección ha finalizado y se han conformado las listas de elegibles13. 64.

Según dicha postura, la eventual declaratoria de nulidad del acuerdo de convocatoria de que se trate podría afectar los derechos particulares concedidos a los ciudadanos que resultaron elegibles y para evitar tal agravio ha optado por ponderar el principio de participación ciudadana, amparado por las reglas de procedimiento que imponen la publicación previa de los proyectos de actos administrativos de carácter general y el principio de eficacia de la función administrativa, que se materializa en las listas de elegibles finalmente conformadas14. 65.

Como resultado de este ejercicio ha arribado a la tesis en cuya virtud 13 Op. Cit. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 3 de junio de 2021 y 26 de enero de 2023. 14 Ídem. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros Los actos administrativos demandados no están viciados de nulidad por expedición irregular, toda vez que, si bien no se acreditó la publicación previa de sus proyectos de norma para efectos de garantizar la participación ciudadana según lo prevé el numeral 8 del artículo 8 del CPACA, en la ponderación de principios enfrentados en el caso concreto con este defecto procedimental, tiene más peso relativo el de la eficacia en la función administrativa, que ampara el mantenimiento de la presunción de legalidad de los decretos y el acuerdo acusados.15 66.

Pues bien, resulta plausible reafirmar que la expedición de los acuerdos de convocatoria que no hayan estado antecedidos por la publicación del respectivo proyecto de acto administrativo es irregular. No obstante, la Sala se apartará de la tesis según la cual, como resultado de ponderar del principio de participación ciudadana con el de eficacia de la función administrativa, no es procedente la declaratoria de nulidad de las actuaciones que se encuentran viciadas por la señalada irregularidad. 67.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que «el acatamiento del precedente no debe suponer la petrificación del derecho, pues existen ciertos eventos en los que la autoridad puede desligarse del mismo, siempre que argumente de manera rigurosa y clara las razones por las cuales procede de ese modo»16. Esta posibilidad, además, pretende impedir que se anule la autonomía, independencia y única sujeción a la ley que les asiste a los jueces conforme lo dispuesto en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política17. 68.

En este contexto, esta corporación se ha referido a la procedencia de la modificación del precedente jurisprudencial «horizontal», es decir, de aquel proveniente de una misma autoridad judicial u otra de igual jerarquía. Sobre el particular, ha señalado que dos jueces de igual jerarquía pueden tener criterios diferentes al momento de dictar sentencia, no obstante, de ocurrir tal disparidad, el juez que se aparta del precedente debe ofrecer una argumentación clara, expresa, razonable, amplia y suficiente de los motivos por los cuales modifica la postura que le antecede18.

Al amparo de lo anterior, corresponde a la Sala poner de presente las razones por las cuales se aparta de la postura adoptada por esta subsección en oportunidades previas. 69. El criterio jurídico expuesto en líneas anteriores, en primer lugar, presenta el riesgo de ser entendido como un aval para el desconocimiento del orden legal por parte de las autoridades porque reconoce que la actuación se encuentra viciada de nulidad, pero omite imponer una consecuencia jurídica; la cual no puede ser otra que la declaratoria de 15 Op. Cit.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de junio de 2021. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 15 de diciembre de 2021, rad. núm. 54001233300020130021401. C.P. José Roberto Sáchica Méndez 17 Véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 19 de febrero de 2024, rad. núm. 50001-23-31-000-2011-00116-01, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; y Sección Cuarta, sentencia del 9 de diciembre de 2021, rad. núm. 11001- 03-15-000-2021-07366-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 18Véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de febrero de 2025, rad. núm. 11001031500020250029300, C.P. Fredy Ibarra Martínez;

Sección Quinta, sentencia del 29 de febrero de 2024, rad. núm. 11001-03-15-000-2023- 07456-00, C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; y Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2023, rad. núm. 41001-23-33-000-2014-00340-02, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros invalidez del acto administrativo de que se trate.

En segundo lugar, torna nugatorio el ejercicio del control judicial sobre la actuación de la administración, habida cuenta que se limita a hacer expresa la existencia de la irregularidad, sin desplegar las facultades que ostenta el juez de lo contencioso administrativo para corregirla. 70. >Este escenario puede llevar a que la administración despliegue conductas contrarias a derecho durante el trámite de expedición de los actos administrativos proferidos en el marco de los procesos de selección de empleados públicos, considerando que, pese al desconocimiento del ordenamiento jurídico, estos no serán objeto de reproche ni sanción judicial si conforma la lista de elegibles de manera ágil o al menos antes de la decisión de la autoridad judicial que se encuentra estudiando su actuación. 71.

En otras palabras, la postura de la que se aparta la Sala en esta providencia conlleva a un incentivo indeseado para que las autoridades actúen contra derecho. Por esta razón, resulta imperativo modificar el criterio jurisprudencial de esta subsección en el sentido de precisar que los vicios de nulidad en cuestión afectan la validez de los actos administrativos que los adolecen y esta realidad no puede ser subsanada ni ponderada con ninguna otra situación jurídica particular.

En esa medida, lo que procederá en el caso que corresponda será declarar la nulidad del acto administrativo afectado. 72. Lo anterior, sin perjuicio de que se examinen los efectos que la decisión de nulidad pueda tener sobre los derechos particulares que hayan sido reconocidos por la CNSC, específicamente de las personas que conformaron la lista de elegibles.

Para la Sala, lo que atañe en este tipo de casos es modular en el tiempo los efectos de la decisión a efectos de salvaguardar la solidez de los derechos particulares de quienes hicieron parte de la lista de elegibles, en tanto se trata situaciones jurídicas consolidadas. 73. Sobre el particular, es importante resaltar que la legislación colombiana no establece los efectos en el tiempo de los fallos que resuelven las controversias de simple nulidad19.

De manera excepcional, el ordenamiento jurídico dispone los efectos hacia el futuro únicamente de las decisiones de nulidad que recaen sobre actos administrativos que guardan relación con servicios públicos20, con actos de inscripción y calificación en el Registro Único de Proponentes21, con prestaciones periódicas22 y con la inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional23.

No obstante, se reitera, no existen normas legales que establezcan los efectos de los fallos que accedan a las pretensiones en un proceso de simple nulidad. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 20 de octubre de 2020, rad. núm. 11001-03-15-000-2020-02986-00(CA).

C.P. William Hernández Gómez. 20 Ley 142 de 1994, artículo 38. 21 Ley 1150 de 2007, artículo 6.3. 22 CPACA, numeral 1 literal c del artículo 164. 23 CPACA, inciso tercero del artículo 189. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 74.

En el mismo sentido, la ley tampoco confiere a la autoridad judicial la facultad general y expresa para determinar los efectos de la sentencia de nulidad. La única disposición que contempla esta posibilidad es el inciso tercero del artículo 189 del CPACA24, que dispone la potestad del juez contencioso administrativo en el marco de la nulidad por inconstitucionalidad para disponer unos efectos en el tiempo diferentes a los que prevé la misma norma para este medio de control. 75.

A pesar de lo anterior, esta corporación ha considerado procedente extender esta potestad al ámbito del control de legalidad de los actos administrativos de carácter general25; entendiendo, entonces, que la autoridad judicial se encuentra plenamente facultada para modular los efectos de las sentencias proferidas en el marco del medio de control de simple nulidad y ello abarca las consecuencias en el tiempo de la decisión. 76.

Como bien ha sido manifestado en anteriores oportunidades, esta postura emana de la prevalencia del principio de legalidad en el ordenamiento jurídico y la consecuente competencia del juez contencioso administrativo de ejercer control sobre las decisiones de la administración. En otras palabras, es intrínseco a la actividad de esta autoridad judicial determinar los efectos de sus decisiones en el marco del control que ejerce sobre la actuación de las autoridades, en aras de salvaguardar el principio de legalidad y a la vez atender las particularidades de cada caso concreto: La Sala reitera que el condicionamiento de la interpretación o aplicación -en determinado sentido- de los actos administrativos, en modo alguno es una técnica arbitraria, pues, por una parte, es el efecto propio del principio de legalidad y, por otra, la consecuencia lógica del papel de la jurisdicción contencioso-administrativa como fiscalizadora del ejecutivo26. 77.

También es dable considerar que la facultad para determinar los efectos de las decisiones de nulidad por inconstitucionalidad es igualmente aplicable por analogía27 a 24 Artículo 189. Efectos de la sentencia. (…) Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional.

Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. (…) 25 «Huelga manifestar, como se ha expresado en otra ocasión que si bien la práctica de modulación de los efectos de los fallos se ha dado principalmente en el ámbito del control abstracto que ejercen los tribunales constitucionales sobre las leyes, a fin de determinar si éstas se ajustan o no al ordenamiento superior, en Colombia no ha sido de empleo exclusivo de la Corte Constitucional, pues el Consejo de Estado ha procedido en múltiples ocasiones a condicionar sus fallos en desarrollo de su competencia de juez constitucional de los actos emanados del ejecutivo.

No obstante lo anterior, en su actividad reciente, esta Corporación ha empezado a hacer extensiva esta práctica, al ámbito del control de legalidad de actos administrativos de carácter general y por ende nada impide que los efectos jurídicos de la presente decisión se difieran en el tiempo.» (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 6 de octubre de 2011, rad. núm. 11001-03-28-000-2010-00120-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro) 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 26 de marzo de 2021, rad. núm. 11001-03-15-000-2020-03743-00(CA). C.P. Guillermo Sánchez Luque. 27 El artículo 8 de la Ley 153 de 1887 establece que «[c]uando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho».

Respecto a la interpretación por analogía, la doctrina de esta corporación ha precisado que la interpretación por analogía de las normas está encaminada a dar solución a los vacíos normativos que se presenta el ordenamiento jurídico y, en ese sentido, supone «(i) 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros las de simple nulidad.

Esto, por cuanto, primero, no existe una norma que regule de manera general los efectos de los fallos del juez contencioso administrativo, ni de manera específica los efectos de las decisiones de simple nulidad; segundo, ambos medios de control están encaminados a verificar la validez de los actos administrativos de carácter general; y, tercero, el ejercicio de control desplegado por la autoridad judicial está encaminado a contrastar las decisiones de la administración con normas de superior jerarquía. 78.

Al amparo de lo expuesto, por regla general, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general tiene efectos retroactivos, de manera que la invalidez de la actuación se remonta al momento mismo en que nació a la vida jurídica. Excepcionalmente, esta decisión tendrá efectos únicamente a partir de la invalidación del acto administrativo y en adelante, cuandoquiera que la determinación de la autoridad judicial afecte situaciones jurídicas consolidadas28. 79.

Esta consideración frente a los efectos en el tiempo de las decisiones judiciales que recaen sobre este tipo de actuaciones pretende salvaguardar el debido proceso y la seguridad jurídica de los sujetos a quienes les fueron reconocidos derechos particulares que ya se encuentran consolidados, con fundamento en la normativa infirmada durante el lapso en el cual se presumía su legalidad.

Así las cosas, en caso de que la declaratoria de nulidad del acto administrativo general perturbe situaciones jurídicas consolidadas, le corresponderá a la autoridad judicial modular las consecuencias temporales de su decisión en el sentido de otorgarle efectos únicamente hacia el futuro. 80. Con todo, se concluye que la modificación de la postura jurisprudencial de la subsección efectuada por esta Sala, en el sentido de declarar la invalidez de los acuerdos de convocatoria de los procesos de selección adelantados por la CNSC que se encuentren viciados de nulidad, apunta a asegurar una verdadera garantía del orden jurídico, respeto por parte de las autoridades de las reglas de derecho que rigen su conducta y efectividad del control judicial de la actuación de la administración. 81.

Esta determinación, de cualquier manera, conserva los derechos particulares de las personas que a la postre hubieren conformado la respectiva lista de elegibles al contemplar la posibilidad de modular los efectos en el tiempo de la decisión, estableciéndolos únicamente hacia el futuro según la procedencia del caso. Adicionalmente, la autoridad judicial podrá adoptar otro tipo de determinaciones como exhortos e, incluso, compulsa de copias, en caso de encontrar que la actuación contraria a derecho por parte de las entidades competentes está siendo reiterada. un asunto o conflicto que debe resolverse;

(ii) la inexistencia de una ley exactamente aplicable a ese asunto; y (iii) una ley que regula casos o materias semejantes (no iguales) que comparten la misma razón jurídica y, por tanto, admiten la misma solución en derecho.» (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 11 de diciembre de 2018, rad. núm. 11001-03-06-000-2018-00234-00.

C.P. Edgar González López). 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 19 de abril de 2023, rad. núm. 68001-2331-000-2008-00558-01 (54328). C.P. Alberto Montaña Plata. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros 82.

Descendiendo al caso concreto, la CNSC reconoció no haber publicado el proyecto que antecedió al Acuerdo No. 0245 de 2020 y justificó su actuar en la supuesta inexistencia de tal obligación al considerar que las reglas invocadas por los demandantes no le son aplicables. Por su parte, la ANSV alegó haber respetado las garantías de participación ciudadana en el marco del proceso de selección al haber difundido por diversos medios la publicación de la convocatoria. 83.

De los argumentos y pruebas allegados por los sujetos demandados, se colige que el proyecto de acuerdo no fue publicado con antelación a la expedición definitiva del acto administrativo como lo imponen el inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 3.6 y 8.8 del CPACA. En este escenario, de conformidad con el marco jurídico expuesto en líneas anteriores, se declarará la nulidad del Acuerdo No. 0245 del 3 de septiembre de 2020 concertado por la CNSC y la ANSV al encontrarse viciado de nulidad por haber sido expedido de forma irregular y con infracción de las normas en que debía fundarse. 84.

Adicionalmente, según fue manifestado por la apoderada de la CNSC en los alegatos de conclusión y puede ser corroborado en la página web de la entidad, el concurso público concluyó con la conformación de las listas de elegibles y consecuente provisión de la planta de personal de la ANSV. De esta manera, también está probado que para la fecha de la presente decisión se encuentran consolidados los derechos particulares de las personas que fueron reconocidas como elegibles para los empleos de carrera ofertados en el proceso de selección. 85.

En razón a lo expuesto y en ejercicio de la potestad que le asiste a esta Sala para modular los efectos en el tiempo de sus decisiones, la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 0245 de 2020 únicamente tendrá efectos a partir de la fecha de ejecutoria de la decisión y en adelante, de manera que se mantengan incólumes los derechos particulares concedidos a las personas que finalmente conformaron la lista de aspirantes elegibles resultante del proceso de selección. Esto último, habida cuenta que se trata de situaciones jurídicas consolidadas. 86.

Finalmente, no se puede perder de vista que esta no es la primera decisión judicial relativa a la omisión de la publicación de los proyectos de acto administrativo que convocan y establecen las reglas para los procesos de selección adelantados por la CNSC en el marco de sus competencias. Tan es así, que las decisiones que constituyen el precedente del que se está apartando esta Sala29 fueron proferidas en el marco de procesos judiciales promovidos con ocasión al incumplimiento por parte de la CNSC de la misma obligación de información y publicidad objeto de la presente disputa. 87.

Este hecho representa un serio indicio de que la referida entidad ha venido incumpliendo de manera reiterada la obligación que le asiste en tal sentido, aun cuando en anteriores pronunciamientos esta subsección ha reconocido que las autoridades sí 29 Op. Cit. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 3 de junio de 2021 y 26 de enero de 2023. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros tienen el deber de efectuar la publicación de sus proyectos de acto administrativo de regulación específica con fundamento en las reglas generales de procedimiento administrativo y en aras de garantizar la participación ciudadana. 88.

Dicho esto, también se exhortará a la CNSC y a todas las demás autoridades que convengan con aquella la realización de procesos de selección para proveer empleos de carrera administrativa, para que, en lo sucesivo, publiquen los proyectos de acuerdo mediante los cuales se convoca y establecen las reglas para la ejecución del respectivo proceso, en cumplimiento de lo preceptuado en el inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 3.6 y 8.8 del CPACA. 89.

Comoquiera que las decisiones judiciales que anteceden y la presente son posteriores a los hechos objeto de este litigio, la Sala se abstendrá de adoptar medidas adicionales. En todo caso, de llegarse a advertir en futuras oportunidades que la CNSC o cualquier otra autoridad continúa omitiendo la referida obligación, la Sala compulsará copias de su decisión a la Procuraduría General de la Nación a efectos de que se adelanten las investigaciones pertinentes que permitan establecer si los funcionarios que suscribieron el acto administrativo de que se trate incurrieron en falta disciplinaria. 4.

De la falta de participación del SINAVIAL en el proceso de expedición de la Resolución No. 241 de 2020 90. El parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015 estableció que PARÁGRAFO 3. La administración antes de publicar el acto administrativo que adopta o modifica el manual de funciones y competencias y su estudio técnico, en aplicación del numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, deberá adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas con las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, en el cual se dará conocer el alcance de la modificación o actualización, escuchando sus observaciones e inquietudes, de lo cual se dejará constancia. Lo anterior sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo. 91.

En relación con esta normativa, la Circular Externa No. 100-09-2015 del DAFP invocó como obligación que Las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y Territorial que inicien procesos de rediseño institucional o modificación de la estructura interna y/o de reforma de planta de empleos, deberán garantizar en dicho proceso la participación efectiva de las organizaciones sindicales de la respectiva entidad, con el fin de escuchar sus inquietudes y sugerencias sobre el particular. 92.

Esta obligación fue reiterada a través de la Circular Interna No. 100-001-2020 del DAFP, en la cual manifiesta que La administración antes de publicar el acto administrativo que modifica el manual de funciones y competencias laborales y su estudio técnico, deberá socializarlo con las 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, dándoles a conocer el alcance de la modificación o actualización, con el fin de recibir sus opiniones, sugerencias o propuestas y atendiendo sus inquietudes, de lo cual se dejará constancia, esto sin perjuicio de la facultad de la administración para la adopción y expedición del respectivo acto administrativo de manera autónoma, en el marco del interés general. 93.

De la precitada normativa se colige que todas las entidades públicas del orden nacional y territorial que adelanten el proceso de modificación de su manual específico de funciones y competencias laborales están obligadas a hacer partícipes de dicho trámite a las organizaciones sindicales de la respectiva entidad. Para el efecto, deben promoverse entornos idóneos de participación que permitan a estos grupos de servidores exponer sus observaciones, inquietudes y sugerencias frente a las modificaciones proyectadas. 94.

Ahora bien, la expresión «en todas sus etapas» consagrada en el Decreto 1083 de 2015 no puede ser interpretada de manera explícita y absoluta por al menos dos razones. En primer lugar, porque no todas las entidades públicas se encuentran sometidas a iguales reglas de modificación de su planta de personal; y, en segundo lugar, porque la misma norma salvaguarda la facultad y autonomía de la administración para adoptar y expedir el respectivo acto administrativo. 95.

De esta manera, más allá de especificar en qué escenarios y de qué manera se debe conceder la participación a las organizaciones sindicales, la norma persigue que se den de manera efectiva los espacios de participación en los cuales se conozca la posición del sindicato frente a las modificaciones al manual de funciones pretendidas por la entidad. 96.

Al amparo de lo anterior, lo que corresponde en el presente caso es determinar si la ANSV garantizó la participación del SINAVIAL durante el proceso de modificación del manual de funciones de la entidad a efectos de permitir a esta organización sindical manifestar observaciones, inquietudes y sugerencias frente a las modificaciones proyectadas; o si, por el contrario, desconoció lo preceptuado en las normas en cita. 97.

Para arribar a una conclusión, es necesario detenerse en el material probatorio allegado al plenario en relación con el asunto: • Acta de reunión celebrada entre la ANSV y el SINAVIAL el 7 de diciembre de 2020. • Mensajes de correo electrónico relativos a la publicación del proyecto de resolución por la cual se modifica el manual de funciones que dio lugar a la expedición de la Resolución No. 241 de 2020. 98.

Por una parte, el acta de reunión consiste en un documento aportado tanto por los accionantes como por la ANSV denominado «ACTA PROCESO DE CONSULTA A SINAVIAL DE PROPUESTA PARA MODIFICAR EL MANUAL ESPECÍFICO DE 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES DE LA AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL – ANSV».

Allí se indica que se celebró reunión virtual entre la entidad y la organización sindical el día 7 de diciembre de 2020 de 9:00 A.M. a 11:06 A.M. con el objeto de revisar la propuesta de modificación del manual de funciones que a la postre derivó en la Resolución No. 241 de 2020. 99. Consta en el referido documento que, en el marco de esta reunión, el Coordinador del Grupo de Gestión de Talento Humano de la ANSV presentó cada una de las modificaciones que serían introducidas al manual de funciones de la entidad y justificó los cambios.

Frente a esta exposición, la señora Rubiela Edith Romero Pardo, quien asistió a la reunión en representación del SINAVIAL y funge en el presente proceso como demandante, manifestó lo siguiente La servidora pública Rubiela Edith Romero Pardo, solicita el uso de la palabra y manifiesta que ha sido designada por SINAVIAL para intervenir en este punto.

En primer lugar, pregunta si la Administración ya hizo el estudio y revisión para que los actuales servidores públicos puedan concursar en los empleos que están nombrados. En segundo lugar, manifiesta que la Agencia no le ha dado cumplimiento al Decreto 498 de 2020, porque el parágrafo 3 del artículo 4, señala que se debe adelantar un proceso de consulta en todas sus etapas y a la organización sindical le remiten el proyecto de la resolución de las modificaciones y los anexos que las contienen, pero no conocen el procedimiento como se han realizado esas modificaciones, motivo por el cual solicita se consigne en el acta, que no ha habido participación de la organización sindical SINAVIAL en este proceso y por tanto no pueden pronunciarse en relación con algo que no conocen.

De igual manera solicita a la Agencia que se revise la manera como se está aplicando la normativa para la modificación del manual de funciones. En este estado de la reunión, Luz Angela Ramírez S, profesional del Grupo de Gestión de Talento Humano, responde las preguntas de Rubiela, indicando que los 88 empleos inscritos en la OPEC de la Agencia, ante la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, incluyen los perfiles de los actuales servidores públicos de la entidad, para que se presenten a los empleos que ocupan en la actualidad.

Aclarando que los requisitos de títulos y experiencia establecidos en el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales de la Agencia, son los señalados en el Decreto 1083 de 2015 y demás normas vigentes. De igual manera, responde la segunda pregunta, precisando que la Entidad ha dado cumplimiento al numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 y al artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015 modificado por el artículo 4 del Decreto 498 de 2020, con las siguientes actividades: - Mediante correo electrónico del 30 de noviembre de 2020, se remitió a SINAVIAL para su conocimiento y revisión, el proyecto de resolución por el cual se pretende modificar el manual de funciones de la Agencia, los anexos de este, que incluyen las modificaciones y el estudio técnico que justifica los ajustes del manual. - Mediante oficio del 30 de noviembre de 2020, se convoca a SINAVIAL a la presente reunión, para surtir el proceso de consulta, en el sentido de escuchar las observaciones e 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros inquietudes que la organización sindical tenga a la propuesta de modificación del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la Agencia. - Realizará la publicación en la página web de la Agencia, del proyecto de acto administrativo por el cual se modifica el manual de funciones, los anexos al manual y el estudio técnico, para que la ciudadanía presente los comentarios y sugerencias que consideren.

(Subrayado propio) 100. Según se desprende de los apartados transcritos, la representante de la organización sindical manifestó la falta de participación del SINAVIAL a lo largo del proceso de modificación del manual de funciones, frente a lo cual una funcionaria adscrita al Grupo de Gestión Humana indicó haber remitido al sindicato el proyecto de acuerdo con sus respectivos anexos y haber promovido la reunión de consulta que ahora estaba siendo celebrada; asimismo, la entidad adquirió el compromiso de publicar el proyecto de acuerdo en la página web de la entidad para consulta de todos los funcionarios. 101.

En el documento objeto de estudio se evidencia que no hubo réplica por parte de la representante del sindicato frente a la contestación a la reclamación elevada en relación con la participación del SINAVIAL en el proceso de modificación. Este silencio constituye un indicio claro y contundente de que la entidad sí allegó a la organización sindical el proyecto de resolución junto con sus respectivos anexos; circunstancia que se encuentra respaldada, además, por la asistencia de la representante de la organización sindical a la reunión de consulta que, según lo indicó el Grupo de Gestión Humana, fue convocada por el mismo medio y día en que se les remitió el proyecto de resolución. 102.

Por otra parte, la cadena de correos electrónicos aportada por la ANSV evidencia que, en cumplimiento de lo pactado con el SINAVIAL, el Grupo de Gestión de Talento Humano y la Oficina Asesora Jurídica de la entidad solicitaron al órgano encargado de administrar su página web que publicara el proyecto de resolución con anexos durante un período de cinco (5) días calendario que transcurrió del 10 al 14 de diciembre.

Posteriormente, el 16 de diciembre del mismo año, lo que parece ser la oficina de tecnologías consultó si la publicación podía ser retirada, a lo cual el Grupo de Gestión de Talento humano contestó de manera afirmativa. 103. Si bien no se conoció copia de la publicación, los correos electrónicos allegados dan cuenta de que proyecto de resolución sí fue difundido en la página web de la entidad con posterioridad a la reunión y antes de que se expidiera el acto administrativo definitivo.

Así las cosas, resulta factible considerar que el SINAVIAL también podía consultar el proyecto de resolución a través de este medio y exponer cualquier comentario o reparo que tuviera al respecto. A pesar de lo anterior, no reposa en el expediente ninguna prueba de que la organización sindical haya manifestado las inconformidades frente al proyecto de resolución que luego fundamentaron la presente demanda elevada contra el acto administrativo finalmente expedido. 104.

Tanto de la reunión de consulta celebrada entre la ANSV y el SINAVIAL como de la cadena de correos electrónicos intercambiada por diversos órganos al interior de la entidad, se concluye que la entidad sí puso en conocimiento de la organización 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros sindical el proyecto de acto administrativo que derivó en la Resolución No. 241 de 2020 y promovió espacios de participación en los cuales aquella tuvo la oportunidad de exponer sus observaciones, inquietudes o sugerencias. 105.

No está probado, entonces, que la ANSV haya omitido su obligación de garantizar la participación del SINAVIAL durante el proceso de formación y expedición de la Resolución No. 241 de 2020 y que, en esa medida, se haya desconocido el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015 ni la Circular 100-09 de 2015 reiterada por la Circular Interna No. 100-001-2020 del DAFP.

En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de nulidad elevadas contra de la Resolución No. 241 de 2020. Condena en costas 106. El artículo 188 del CPACA establece que no habrá condena en costas y agencias en derecho cuando la cuestión objeto de litigio sea de interés público. 107. Esta regla es aplicable al caso concreto, en tanto la acción fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona.

En razón a lo anterior, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR la nulidad del Acuerdo No. 0245 del 3 de septiembre de 2020 concertado por la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Agencia Nacional de Seguridad Vial.

SEGUNDO. ESTABLECER los efectos en el tiempo de la anterior declaratoria de nulidad a partir de la fecha de ejecutoria de la presente sentencia, respetando los derechos adquiridos de las personas que conformaron la lista de elegibles, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la decisión.

TERCERO. EXHORTAR a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a todas las demás autoridades que convengan con aquella a la realización de procesos de selección para proveer empleos de carrera administrativa, para que, en lo sucesivo, publiquen los proyectos de acuerdo mediante los cuales se convoca y establecen las reglas para la ejecución del respectivo proceso, en cumplimiento de lo preceptuado en el inciso octavo del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y los artículos 3.6 y 8.8 del CPACA.

CUARTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021) Demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros QUINTO. SIN CONDENA en costas.

SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, realizar por Secretaría las anotaciones correspondientes y archivar el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.