CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04957-01 Actora: Ramiro Antonio Torres Carmona Demandado: Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C y otros.
ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 6 de octubre de 2022, proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección A, por medio del cual negó el amparo de tutela solicitado por el señor Ramiro Antonio Torres Carmona.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Ramiro Antonio Torres Carmona, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales “al debido proceso, a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución, el acceso a la administración de justicia, el derecho de las garantías judiciales, a la igualdad de oportunidades procesales y a ser juzgado conforme a las leyes y derecho al trabajo y a la seguridad social”, (sic) que estimó lesionados por el Consejo de Estado - Sección Tercera- Subsección C y el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir las providencias de 10 de abril de 2014 y 26 de julio de 2010, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa promovido por el actor contra la Nación- Rama Judicial.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “1.- Solicito a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado, que mediante sentencia ordenen la protección de los Derechos Fundamentales del accionante: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE GARANTIZAR LA EFECTIVIDAD DE LOS PRINCIPIOS, DERECHOS Y DEBERES CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCION, EL DERECHO DE ACCESO A LA ADMISNITRACION DE JUSTICIA, EL DERECHO DE LA GARANTIAS JUDICIALES, DERECHOS A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PROCESALES Y A SER JUZGADO CONFORME A LAS LEYES Y DERECHO AL TRABAJO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL, que han sido vulnerados por EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION “C”, conformado por los Honorables Magistrados JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS, GUILLERMO SANCHEZ LUQUE y NICOLAS YEPES CORRALES y El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, conformado por los Honorables Magistrados JORGE ELIECER FANDIÑO GALLO, MARCELA LÓPEZ ALVAREZ y ARTURO MATSON CARBALLO, con el fin que se garantice la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y por consiguiente, ordene lo que a continuación me permito solicitar: 2.- Que, como consecuencia de la orden de Protección, ordenada en el numeral anterior, declare que EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION “C” y El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, al expedir las providencias de fechas 26 de julio de 2021 y 10 de abril de 2014 respectivamente, dentro de la Acción de Reparación Directa de RAMIRO TORRES CARMONA contra La NACION- RAMA JUDICIAL, fueron proferidas por VÍAS DE HECHO, vulnerando las Garantías Judiciales. 3.- Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare la ineficacia de las providencias de fechas 26 de julio de 2021 y 10 de abril de 2014, proferidas por EL CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION “C” y El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, proferidas dentro de la Acción de Reparación Directa de RAMIRO TORRES CARMONA contra La NACION- RAMA JUDICIAL. 4.- Que, como consecuencia de la ineficacia de las providencias descritas anteriormente, se ordene al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, SUBSECCION “C” y El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, proferir la correspondiente providencia ordenando se concedan las pretensiones de la Acción de Reparación Directa de RAMIRO TORRES CARMONA contra La NACION- RAMA JUDICIAL, teniendo en cuenta los hechos, peticiones y pruebas formuladas por la parte actora. 5.- Que se conmine al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA, SUBSECCION “C” y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, para que en el término de 48 horas de proferido el fallo de tutela, le dé cumplimiento a la orden impartida por su despacho.”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Indicó que el 28 de octubre de 2005, mediante apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la empresa Álcalis de Colombia Ltda. en liquidación, la cual fue admitida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena en auto del 22 de noviembre de 2005.
Explicó que el 19 de abril de 2006, se llevó a cabo la audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento del proceso, fijación de litigio y decreto de pruebas; por consiguiente, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito profirió auto de la misma fecha, en el cual resolvió declarar probada la excepción de prescripción incoada por la empresa Álcalis Ltda. Adujo que, por medio de auto de 7 de junio de 2006, el Juzgado confirmó la anterior decisión, al resolver un recurso de reposición y concedió el recurso de apelación. El Tribunal Superior del Distrito Judicial -Sala Laboral- Sala Primera de Decisión Laboral, a través de auto de 10 de marzo de 2010, resolvió la apelación, en el sentido de confirmar el auto del 19 de abril de 2006.
Explicó que, por lo anterior, instauró demanda de reparación directa por error jurisdiccional contra la Nación- Rama Judicial, que fue admitida mediante auto de 4 de octubre de 2010, por el Tribunal Administrativo de Bolívar -Despacho 001, bajo radicado No. 130012331000-2010-00392-00. Manifestó que, mediante sentencia de 10 de abril de 2014, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda.
Decisión que fue confirmada en segunda instancia por el Consejo de Estado- Sección Tercera -Subsección C, a través de sentencia del 126 de julio de 2021. Así pues, el Tribunal Administrativo de Bolívar, el día 18 de mayo de 2022 profirió auto de obedézcase y cúmplase a lo resuelto por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”. 2.1 Consideraciones de la parte actora Sostuvo que las sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, incurrieron en desconocimiento del precedente judicial constitucional relativo al carácter irrenunciable e imprescriptible del derecho a la pensión, derivado de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política.
Expuso que la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad, en las sentencias C-230 de 1998 y C-624 de 2006, y en sede de control concreto, en las sentencias SU-430 de 1998 y T- 274 de 2007, ha mantenido una posición uniforme en cuanto a considerar el derecho a la pensión como un derecho imprescriptible. Arguyó que las sentencias objeto de la presente acción, no tuvieron en cuenta los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad que se predican de todos los derechos que integran la seguridad social.
Alegó que la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado- - Sección Tercera- Subsección “C” le endilga utilizar el medio de control de reparación directa como una tercera instancia, olvidando los principios rectores que gobiernan las autoridades y los fines esenciales del Estado, como lo son, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, puesto que, el derecho de la administración y acceso del ciudadano a la justicia es un derecho fundamental que los jueces no pueden obstaculizar.
Trámite procesal El Consejo de Estado -Sección Segunda- Subsección A, mediante auto del 19 de septiembre de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, esto es, al Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C y el Tribunal Administrativo del Bolívar y puso en conocimiento el escrito de tutela a la Nación- Rama Judicial.
Intervenciones 4.1. El Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C aseveró que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, por cuanto lo pretendido por el accionante es reabrir el debate agotado en las instancias correspondientes y lograr una decisión favorable a sus intereses. Ratificó que en la sentencia acusada se constató que las decisiones de los jueces a cargo del proceso laboral ordinario no causaron un daño antijurídico al señor Ramiro Antonio Torres Carmona, pues las consecuencias patrimoniales que se presentaron procedieron como cargas jurídicas que el demandante estaba en la obligación de soportar, dadas las circunstancias propias del caso.
Igualmente, explicó que la decisión objeto de cuestionamiento no fue arbitraria ni caprichosa, sino que estuvo fundada en el adecuado análisis de los medios de prueba y la convicción que lograron trasmitir al juez de segunda instancia, que le permitió evidenciar la ausencia de un daño antijurídico como primer elemento que debe probar quien pretende imputar un daño al Estado y obtener el consecuente resarcimiento de perjuicios. 4.2.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial refirió que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos de la inmediatez y de la subsidiariedad, ya que, de un lado, fue interpuesta después de catorce meses desde que se profirió la sentencia por parte de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, de otro, a través de aquella se busca reabrir el debate agotado en el proceso de reparación directa.
Destacó que las decisiones judiciales dictadas en el proceso de reparación directa se emitieron conforme con el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia sobre la responsabilidad estatal, el error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Agregó que los pronunciamientos que se aluden como precedente no lo son y no se acompasan con aquellas que han unificado jurisprudencia sobre el tema, como lo es la sentencia SU-072 de 2018.
Por lo anterior, concluyó que esta acción está siendo indebidamente utilizada y, por ello, debe denegarse por improcedente. La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Segunda- Subsección A, mediante sentencia de 6 de octubre de 2022, negó el amparo de tutela invocado por el señor Ramito Antonio Torres Carmona, argumentando lo siguiente: Advirtió que la autoridad judicial accionada, a efectos de definir sobre la responsabilidad de la administración por el presunto error jurisdiccional endilgado a los jueces ordinarios a cargo del proceso laboral, advirtió que el aquí tutelante pretendía que la empresa Álcalis Ltda. le pagara las diferencias económicas generadas por la presunta omisión de aquella de cotizar por todo lo que devengó el empleado en el último año de servicio.
Así pues, discurrió que la autoridad judicial señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, específicamente, las sentencias C-072 de 1994, C-230 de 1998 y C-198 de 1999, si bien el derecho pensional estaba ligado a principios constitucionales, como la dignidad humana y valores superiores del orden jurídico, las prestaciones económicas que surgían de aquél, como era el caso de las mesadas pensionales, podían estar condicionadas a la prescripción extintiva, siempre y cuando no afectaran el contenido esencial de la pensión. Por lo anterior, consideró que la decisión objeto de cuestionamiento, no desatendió el criterio de la Corte Constitucional o de la Corte Suprema de Justicia, en relación con la imprescriptibilidad de la pensión. Por el contrario, tuvieron en cuenta las decisiones que el aquí accionante citó como desconocidas.
Resaltó que la autoridad judicial accionada precisó que el derecho pensional, el cual estaba relacionado con la dignidad humana y las garantías constitucionales definidas en la Constitución Política, se diferencia de los derechos económicos que se desprenden del reconocimiento pensional, como lo son las mesadas pensionales, la base de liquidación y los factores salariales.
Discernió que la autoridad judicial, al resolver sobre la responsabilidad estatal, por el presunto error jurisdiccional, diferenció esa prestación de los derechos patrimoniales que se derivan de esta y, a partir del criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia vigente para la época de presentación y decisión de la demanda ordinaria laboral, iteró que frente a estos últimos sí operaba la prescripción, por lo que las decisiones de los jueces ordinarios resultaban razonables y ajustadas al ordenamiento jurídico y no podía predicarse frente a aquellas un daño antijurídico.
En ese entendido, no puede afirmarse que la Subsección accionada desatendió el precedente jurisprudencial relacionado con la imprescriptibilidad del derecho pensional y que, por ello, incurrió en ese defecto al negar las pretensiones del medio de control de reparación directa. Frente a la violación directa de la Constitución, afirmó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no desatendió las normas invocadas por el accionante, pues, a partir del análisis del derecho pensional y de las garantías constitucionales inmersas, así como de la diferenciación de esa prestación frente a los derechos patrimoniales que se derivan de este, determinó que los jueces del proceso ordinario no incurrieron en una conducta antijurídica y que debiera repararse, comoquiera que las decisiones respecto a la declaración de la excepción de la prescripción de la acción laboral, obedecían a los lineamientos del Código Sustantivo del Trabajo y al criterio jurisprudencial sobre la materia.
Concluyó que la accionada, en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial, analizó las particularidades del caso y los mandatos constitucionales y legales relacionadas con la pensión y las prestaciones económicas derivadas y, particularmente, se refirió a la imprescriptibilidad de la garantía invocada, y a partir del estudio de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, determinó que los derechos mencionados eran diferentes y frente a los beneficios económicos, como lo son, las mesadas pensionales o el ingreso base de liquidación de la prestación sí operaba la prescripción extintiva.
La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, reiterando la literalidad del escrito de tutela, sin aportar argumentos nuevos, ni enervar la sentencia de primera instancia. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019. 2.
Cuestión previa Corresponde a la Sala pronunciarse frente a la manifestación de impedimento presentada por el Consejero de Estado, Doctor William Hernández Gómez para conocer de la impugnación de la tutela instaurada por el señor Ramiro Antonio Torres Carmona contra la sentencia de 6 de octubre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que fue el Magistrado ponente de la providencia impugnada en la presente acción Constitucional.
Al respecto se evidencia que efectivamente el Consejero de Estado, Doctor William Hernández Gómez, suscribió la sentencia de 6 de octubre 2022, por lo que resulta evidente que se configura la causal de impedimento invocada. En consecuencia, se aceptará el impedimento manifestado y se le declarará separado del conocimiento del presente asunto.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por la Sección Segunda -Subsección A del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por el señor Ramiro Antonio Torres Carmona, o si, como lo alega la parte actora, el Tribunal Administrativo del Bolívar y el Consejo de Estado- Sección Tercera- Subsección C, al proferir, respectivamente, las sentencias del 10 de abril de 2014 y el 26 de julio de 2021, incurrieron en vía de hecho, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la constitución, al negar las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida por el tutelante contra la Nación -Rama Judicial.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. Desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. Violación directa de la Constitución Política Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 6.
Caso concreto 6.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, “al derecho a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución”, al derecho de acceso a la administración de justicia, “y a las garantías judiciales”, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y a ser juzgado conforme a las leyes, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales los accionantes pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de reparación directa instaurado por el señor Ramito Antonio Torres Carmona contra la Nación –Rama Judicial y, no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia del 26 de julio de 2021 se notificó a las partes por edicto electrónico el 17 de marzo de 2022, quedando ejecutoriada el 24 de marzo de 2022, y la demanda de tutela se presentó el 14 de septiembre de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que los accionantes plantean de forma clara los hechos por los cuales consideran que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de reparación directa Análisis de las causales específicas de procedibilidad El accionante plantea la vulneración de sus derechos al debido proceso, “a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución”, de acceso a la administración de justicia, “a las garantías judiciales”, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y a ser juzgado conforme a las leyes preexistentes, porque considera que el Consejo de Estado- Sección Tercera -Subsección C y el Tribunal Administrativo del Bolívar, al proferir, respectivamente, las sentencias del 26 de julio de 2021 y 10 de abril de 2014, emitidas dentro de un proceso de reparación directa, incurrieron en vía de hecho por desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. Expresó que la sentencia de la Sección Tercera -Subsección del Consejo de Estado es contraria a los principios que gobiernan los derechos laborales previstos en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política y los artículos 13, 14 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo.
Adujo que aplicar la sentencia C-072 de 1994 de la Corte Suprema de Justicia es desconocer el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, verbigracia, citó las sentencias C- 230 de 1998, C- 624 de 2007, SU- 430 de 1998 y T- 274 de 2007. Con el fin de revisar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala revisará el análisis, factico, probatorio y jurídico realizado por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, en la sentencia de 26 de julio de 2021, en el cual consideró lo siguiente: “(…) Para una mejor comprensión de la forma como motivó el juez laboral el conteo que hizo del término de prescripción del derecho de quien fungía como demandante en el proceso laboral, resulta importante denotar que la pensión que al señor Ramiro Antonio Torres le fue reconocida en menor valor, al que él considera que tenía derecho, le fue reconocida en el mes de mayo de 1992, y que la primera reclamación que éste le hizo a su expatrono, en procura de la reparación de ese daño, ocurrió el 18 de julio de 2005.
En el mismo sentido, viene pertinente indicar que la demanda ordinaria laboral contra aquel, por este concepto, se radicó el 28 de octubre de 2005. No es menor la importancia que tiene el régimen jurídico bajo el cual le fue reconocida a Ramiro Antonio Torres su pensión de invalidez, puesto que aquella se reconoció conforme con lo preceptuado en el Acuerdo 155 de 1963 (Decreto 3170 de 1964), habida cuenta que la invalidez se estructuró antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, por cuanto el demandante invocó como fundamento legal de su pretensión lo prescrito en el literal a), numeral 3° del artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, dado que durante el último año de servicio (que fue el que se tomó como base para establecer el monto de la mesada pensional), la entidad empleadora no cotizó por todo lo devengado, sino únicamente por el salario básico.
Con base en esta fundamentación, se imponía a manera de inferencia que la pretensión que Ramiro Antonio Torres llevó a la jurisdicción laboral gravitaba en torno a derechos patrimoniales derivados de su derecho pensional. En esta materia, venía necesario tomar en consideración que el derecho a la pensión ha sido ligado al orden constitucional que emana del reconocimiento de la dignidad de la persona humana y configura un valor superior en nuestro ordenamiento jurídico, que no obstante, la jurisprudencia ha dicho que los derechos patrimoniales que surgen de los derechos constitucionales sí pueden ser objeto de prescripción extintiva siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial del derecho constitucional, razón por la que sí se puede establecer un término para la reclamación, por ejemplo de las mesadas pensionales.
En la sentencia C-198 de 1999, la Corte Constitucional, en relación con la prescripción, tratándose de derechos pensionales, dijo: “El Legislador puede entonces consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial mismo del derecho constitucional.
Aplicando estos criterios, esta Corte concluyó que la ley no podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, aunque sí podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas mesadas”. En el 2003, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que la prescripción de los derechos crediticios emanados de una relación de trabajo, implicaba la imposibilidad de considerarlos para cualquier efecto jurídico, incluida la reliquidación de las pensiones, dado que “lo lógico y legal es que al producirse la prescripción de la acción personal del trabajador respecto de acreencias laborales o de algunas de ellas, los derechos que ellas comportan se extingan”.
Señaló que la acción y el derecho que le diera sustento, era susceptible de verse afectados por el fenómeno de la prescripción extintiva, de conformidad con los arts. 151 del C.P.T. y 488 del C.S.T. Sobre el particular, coligió: Precisa la Corte que no es dable confundir los hechos en que se funda la demanda de la pensión, cuya declaración judicial de existencia resulta ser imprescriptible (Sentencia de 21 de octubre de 1985, Radicación 10.842), con los derechos personales o créditos que surgen de la relación laboral y que sirven de base o soporte al cálculo de su valor, los cuales, sí prescriben en los términos de las citadas normas laborales.
No aparece entonces razonable afirmar la extinción de los créditos sociales del trabajador por efectos del acaecimiento de la prescripción al haberse cumplido el plazo trienal establecido por la ley y, a la vez, sostener su vigencia por constituir parte de la base económica de la prestación pensional. Lo lógico y legal es que al producirse la prescripción de la acción personal del trabajador respecto de acreencias laborales o de algunas de ellas, los derechos que ellas comportan se extingan y que no sea posible considerar su existencia para ningún efecto jurídico, dado que al desaparecer del mundo jurídico entran al terreno de las obligaciones naturales que, como es sabido, no tienen fuerza vinculante.
Según lo dicho, como la época de causación del derecho pensional puede o no coincidir con la del establecimiento del monto de la pensión --no de su reconocimiento, que es cosa distinta--, por ser lo cierto que no necesariamente aquélla concuerda en el tiempo con el retiro del servicio del trabajador, que es el que permite, generalmente, fijar la época que cobijan los cálculos necesarios para determinar el monto de la prestación, habrá de distinguirse si los factores salariales que son objeto de reclamo por el pensionado fueron o no pagados por el empleador y, en caso de no haberlo sido, si hubo o no reclamación. En el primer evento, esto es, cuando fueron pagados los presuntos factores salariales base de liquidación, la acción personal del pensionado prescribirá transcurrido el término que para tal efecto prevén los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, ello a partir de la fecha del reconocimiento de la pensión; y en el segundo, es decir, cuando no fueron pagados los factores discutidos por el pensionado como no incluidos en la base de la liquidación, se torna vital el momento u oportunidad para que el acreedor durante el término hábil, contado a partir de la exigibilidad de éstos, exija los créditos no satisfechos, porque de lo contrario, si prescribió el derecho a ese pago como factor salarial autónomo, igual suerte tiene el reajuste pensional impetrado por esa causa.
Y es que, se insiste, fijado el monto de la pensión surge para el pensionado el derecho a que éste sea reliquidado por desconocerse algunos de los componentes que constituyeron su base, pero tal reconocimiento está sujeto a la existencia del derecho de crédito que comporta; de tal suerte que, extinguido éste por prescripción no es posible volver a hacerle producir efectos jurídicos.
La mencionada postura jurisprudencial estaba vigente para el momento en que el señor Ramiro Torres presentó la demanda ordinaria laboral, y que se mantuvo intacta y vigente hasta el año 2016[], es decir, que incluso para el momento en que el A quo tomó la decisión en este contencioso de reparación directa, la prescripción de la acción laboral era pasible de ser declarada, no solo en relación con las mesadas pensionales, sino frente a otros derechos patrimoniales que derivaran del derecho pensional, como por ejemplo el salario, la base de liquidación y los factores salariales.
Con lo anterior no se quiere significar que no puedan presentarse diferencias en los criterios, pues, en virtud de la autonomía e independencia que la Constitución les otorga a los jueces en la interpretación de la ley, pueden darse y de hecho se presentan disparidades de criterios jurídicos, que son válidas. Como se evidencia en la copia del acta de audiencia obligatoria de conciliación adelantada dentro del proceso seguido por Ramiro Torres contra ALCO LTDA., el juez de conocimiento encontró probada la excepción de prescripción propuesta.
Al respecto, razonó: “Fluye de lo anterior que no existe discusión alguna sobre la fecha de reconocimiento de la pensión de invalidez por parte del ISS lo que torna viable y procedente la formulación de la excepción de prescripción como previa a la luz del artículo 19 de la Ley 712 de 2001 que modificó el artículo 32 del C.P. del T. y de la s.s. así las cosas, será aquella la fecha que el despacho tendrá en cuenta para resolver la prescripción planteada y entrar a contabilizar el término previsto en los artículos 488 del C.S. del T y 151 del C.P. del T. y de la s.s. revisado el acervo probatorio documental oportunamente se pudo constatar que no se registra en el expediente prueba que demuestre la interrupción del término prescriptivo para tales efectos, y en consecuencia, si la demanda fue presentada el 28 de octubre de 2005 debe inferirse necesariamente que los tres años a que hace referencia las normas citadas se encontraban vencidos cuando se presentó la citada demanda y por esta razón el despacho deberá considerar probada la excepción previa objeto de este pronunciamiento.(…) Como en el caso sublite se trata de la pretensión de haber cotizado el empleador por debajo de la base salarial promedio devengada por el demandante, es decir cotización por debajo de su verdadero ingreso base de cotización, este despacho estima y hace suyas las jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación laboral, cuando se pronunció sobre procesos contra ECOPETROL en donde se alegaba el reajuste pensional por haberse omitido como factor salarial la prima de alimento estimado la alta Corte que se presentaba la prescripción para lograr finalmente un incremento en el monto pensional.” Contra la decisión de primera instancia, se formuló el recurso de apelación, por lo que el proceso fue enviado a segunda instancia y correspondió por reparto al Tribunal Superior de Cartagena, Sala Primera de Decisión Laboral, autoridad que después de hacer un recuento de lo dicho por el A quo y lo expuesto por el recurrente, motivó lo siguiente: Ahora bien, en el caso bajo examen se encuentra probado a folio 5 que la demanda se interpuso el 28 de octubre de 2005, es decir tres años y cinco meses después de que el ISS mediante resolución N° 002138 (folio 24) reconociera pensión por invalidez permanente parcial; que no aparece prueba de que el demandante hubiere hecho reclamo ante el empleador de sus prestaciones sociales a fin de que el fenómeno prescriptivo no operare, como lo dispone el art 489 del CST que a la letra dice: “el simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, acerca de un derecho debidamente determinado, interrumpe la prescripción por una sola vez, lo cual principia a contarse de nuevo a partir del reclamo y por un lapso igual al señalado para la prescripción correspondiente” Además, siguiendo los planteamientos, que al respecto de la prescripción hace la H. Corte Suprema de justicia en sentencia C-072 de 1994, (…) Considera esta Sala, por las razones esbozadas que la acción de prescripción alegada por la demandada prospera, lo que da lugar al no reconocimiento de las obligaciones de tipo económico pretendidas en este proceso por el demandante respecto al 6 de mayo de 1992 a 18 de julio de 2005, teniendo en cuenta la fecha en que se presentó escrito de reclamación al ALCALIS DE COLOMBIA EN LIQUIDACIÓN” Así las cosas, la Sala indica que como el actor demandó ante la jurisdicción ordinaria laboral, para que le fuese reconocida la diferencia no pagada por ALCO LTDA., por concepto de cotización al ISS, habida cuenta que ese pago reducido causó una reducción de la mesada pensional por invalidez, y que dicha pretensión tenía fundamento legal en el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, el juez laboral declaró la prescripción de la acción laboral incoada por Ramiro Antonio Torres en tanto que esa pretensión era de carácter patrimonial, aunque estaba relacionada con el derecho pensional.
Este tratamiento que el juez dio al problema resultaba razonable teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículo 489 del CST y conforme a los lineamientos jurisprudenciales de la máxima autoridad en materia laboral. Por consiguiente, la Sala, en consonancia con la primera instancia, arriba a la conclusión de que la providencia no resulta ser constitutiva de error jurisdiccional y, por el contrario, se ajustó al ordenamiento jurídico y la línea jurisprudencial vigente para el momento”.
(Sic) Revisado el de la providencia acusada, se observa que la Sección Tercera – Subsección C de esta Corporación, encontró que i) la pensión del señor Ramiro Antonio Torres le fue reconocida en el mes de mayo de 1992, en un menor valor a que él considera que tiene derecho; ii) la pensión de invalidez le fue reconocida de conformidad con el Acuerdo 155 de 1963 (Decreto 3170 de 1964), por cuanto la invalidez se estructuró antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993; iii) La entidad empleadora durante el último año de servicio no cotizó por todo lo devengado, sino únicamente por el salario básico; iv) la primera reclamación que éste hizo a su expatrono data del 18 de julio de 2005; v) la demanda ordinaria laboral contra aquel se radicó el 28 de octubre de 2005.
En ese orden de ideas, efectuó un recuento normativo y jurisprudencial, tanto constitucional como de lo contencioso administrativo, relacionado con el error judicial y su materialización en una providencia judicial contraria a la ley, por lo cual, precisó que la postura jurisprudencial vigente para el momento en el que el señor Ramiro Antonio Torres Carmona presentó demanda ordinaria laboral y que se mantuvo vigente, incluso, hasta el momento en que el A quo tomó la decisión en ese contencioso de reparación directa, la prescripción de la acción laboral era pasible de ser declarada, no solo en relación con las mesadas pensionales, sino frente a otros derechos patrimoniales que derivaran del derecho pensional, como por ejemplo el salario, la base de liquidación y los factores salariales.
Agregó que, el derecho a la pensión ha sido ligado al orden constitucional que emana del reconocimiento de la dignidad de la persona humana y configura un valor superior en nuestro ordenamiento jurídico, que no obstante, la jurisprudencia ha dicho que los derechos patrimoniales que surgen de los derechos constitucionales sí pueden ser objeto de prescripción extintiva siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial del derecho constitucional, razón por la que sí se puede establecer un término para la reclamación, por ejemplo de las mesadas pensionales.
Al respecto, puso de precedente las sentencias C-072 de 1994, C-230 de 1998 y C- 198 de 1999, proferidas por la Corte Constitucional. Aunado a lo anterior, esa Sala advirtió que la Corte Suprema de Justicia, en el año 2003, sostuvo que la prescripción de los derechos crediticios emanados de una relación de trabajo, implicaba la imposibilidad de considerarlos para cualquier efecto jurídico, incluida la reliquidación de las pensiones, dado que “lo lógico y legal es que al producirse la prescripción de la acción personal del trabajador respecto de acreencias laborales o de algunas de ellas, los derechos que ellas comportan se extingan”.
Señaló que la acción y el derecho que le diera sustento, era susceptible de verse afectados por el fenómeno de la prescripción extintiva, de conformidad con los arts. 151 del C.P.T. y 488 del C.S.T. La Sección Tercera, Subsección C al concluir que el daño antijurídico no se encontraba acreditado, señaló: “(…) En consecuencia, la Sala considera que la decisión que el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Primera de Decisión Laboral adoptó en relación con la reclamación de la diferencia frente a la cotización que ALCO LTDA. dejó de hacer al ISS por aportes pensionales, si bien comportó consecuencias materialmente lesivas a sus derechos patrimoniales, no causó un daño antijurídico a su titular, pues aquellas procedieron como cargas jurídicas que la parte actora estaba en la obligación de soportar, dadas las circunstancias propias del caso.” (sic).
Según lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado desvirtuó que se hubiera producido un daño antijurídico, como producto de la decisión del Juzgado Octavo Laboral del Circuito, confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de declarar probada la excepción de prescripción. Resulta oportuno para esta Sala señalar que si bien la autoridad tutelada dio alcance a la postura jurisprudencial vigente para el momento de presentación de la demanda ordinaria laboral, en torno a la prescripción de la acción laboral, lo cierto es que advirtió que, ello no significaba que no puedan presentarse diferencias en los criterios, pues, en virtud de la autonomía e independencia que la Constitución les otorga a los jueces en la interpretación de la ley, pueden presentarse disparidades de criterios jurídicos, que son válidas.
De este modo, se tiene que, los derechos del acceso a la administración de justicia impone una serie de obligaciones y cargas a cumplir por parte de los interesados en llevar sus conflictos a la jurisdicción, pero,en todo caso, las formas y todos aquellos tópicos que impidan un pronunciamiento de fondo deben ser analizados de tal forma que se dé prevalencia a lo sustancial y a la garantía de la consecución de la justicia real y material, so pena de incurrir, abiertamente, en denegación de justicia. Así pues, si bien el tutelante insiste en que dentro del proceso ordinario laboral se incurrió en un error judicial, por cuanto se desconoció los fallos proferidos por la Corte Constitucional, la Sala observa que, la decisión de la autoridad accionada, en todo caso, se acompasa con la postura fijada por la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, sobre la materia, la cual se hallaba vigente para la época en que se resolvió la controversia que planteó el señor Torres Carmona.
Con fundamento en lo expuesto, la Sección Tercera, Subsección C, concluyó que el juez ordinario laboral no incurrió en un error jurisdiccional, porque su decisión estuvo jurídicamente motivada, y se fundó en la tesis que estableció para ese entonces la Corte Suprema de Justicia, según la cual el legislador puede entonces consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial; pues si bien, la ley no podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, sí podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas mesadas.
Así las cosas, no se puede predicar que la decisión censurada vulnere los derechos invocados por el accionante, por el contrario, como lo señaló la autoridad demandada, cuando se analiza el título de error jurisdiccional, el juez de la reparación directa no actúa como fallador de instancia del proceso ordinario, pues lo que se evalúa es la configuración de los requisitos de la responsabilidad patrimonial del Estado, entre ellos, el daño antijurídico, lo cual no se pudo establecer en el presente asunto.
Por último, en lo referente a la afirmación de que la providencia objeto de censura trasgrede de manera directa la Constitución Política, la Sala considera que no tiene asidero jurídico, puesto que aquella, tal como se indicó en líneas anteriores, se fundamentó en la normativa aplicable, teniendo especial cuidado de lesionar derechos fundamentales; máxime si se tiene en cuenta que, para que se configure un daño antijurídico indemnizable, no es suficiente que se haya acreditado la afectación a un interés jurídico tutelado, sino que, además, debe estar probado que por haberse originado en un pronunciamiento judicial incurso en un error de hecho o de derecho, este no haya sido determinado por un hecho o un error de conducta del afectado.
Así las cosas, se concluye que la providencia del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por desconocimiento del precedente y una violación directa de la Constitución, que amerite la intervención del juez de tutela.
DECISIÓN En atención a las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 6 de octubre de 2022, proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, que negó el amparo de tutela invocado por el señor Ramiro Antonio Torres Carmona, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 6 de octubre de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que negó el amparo de tutela invocado por el señor Ramiro Torres Carmona, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. - ACEPTAR el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor William Hernández Gómez, para conocer de la acción de tutela formulada por el señor Ramiro Antonio Torres Carmona, contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. En consecuencia, SEPARAR del conocimiento del asunto al referido Magistrado.
TERCERO. - por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) (Firmado electrónicamente) (Con impedimento)