REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Demandante: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SALUD Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA - OMISIÓN EN INTERVENCIÓN TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA Síntesis del caso: el 29 de marzo de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, institución adscrita al Departamento del Chocó. La parte actora estima que le asiste responsabilidad patrimonial extracontractual a la entidad inspectora porque omitió ejercer vigilancia sobre la gestión de los agentes interventores, quienes, con sus acciones y omisiones, causaron un detrimento económico.

La sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda será revocada. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (fls. 960 a 984 cdno. apelación) en contra de la sentencia proferida el 21 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo del Chocó (fls. 940 a 952 cdno. apelación) que dispuso: “PRIMERO. DECLÁRASE responsable a la Superintendencia Nacional de Salud, por los daños causados al Departamento del Chocó, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Como consecuencia de la declaración anterior, a título de indemnización de perjuicios materiales, CONDÉNASE a la Superintendencia Nacional de Salud al pago, a favor del Departamento del Chocó, de las sumas que incidentalmente se determinen de conformidad con los criterios establecidos en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO. NIÉGUENSE las demás súplicas de la demanda.

CUARTO. CONDÉNESE en costas a la parte demandada y a favor de la demandante. Fíjese como agencias en derecho, el 5%, de las pretensiones reconocidas. En firme la presente providencia, por secretaría REALÍCESE la liquidación correspondiente, conforme lo regulado en las normas ya citadas.

QUINTO. Por secretaría, compúlsense copias de las presentes diligencias, tanto a la Contraloría General de la República, Procuraduría como a la Fiscalía General de la Nación, para que las autoridades competentes determinen la posible responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal en que se hubiera podido incurrir por los hechos y omisiones que Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 2 llevaron a la liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, DASALUD CHOCÓ (…).” (fls. 951 a 952 cdno. apelación - negrillas y mayúsculas fijas del texto original).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 22 de julio de 2015 (fl. 23 cdno. 1), el Departamento del Chocó a través de apoderado judicial promovió demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en contra de la Superintendencia Nacional de Salud (fls. 1 a 23 cdno. 1) con las siguientes súplicas: “PRIMERA: Que la Nación - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, es administrativamente responsable por la totalidad de los daños y perjuicios, por su acción y omisión, ocasionados al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - GOBERNACIÓN DEL CHOCÓ, como consecuencia de la toma de posesión, con detrimento del patrimonio público y posterior liquidación del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ. SEGUNDA: Que la Nación - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, es administrativamente responsable por la totalidad de los daños y perjuicios ocasionados al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ - GOBERNACIÓN DEL CHOCÓ, como consecuencia de la toma de posesión, por incumplimiento de su misión como organismo de vigilancia y control, acciones y omisiones graves, falla en la prestación de sus servicios como organismo de control con detrimento del patrimonio público y posterior liquidación del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ. TERCERA: Que la Nación - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, es administrativamente responsable por la totalidad de los daños y perjuicios ocasionados al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ, por la acción y omisión de los agentes interventores como consecuencia de la toma de posesión, con detrimento del patrimonio público y posterior liquidación del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL CHOCÓ. CUARTA: Que, como consecuencia de ello, se condene a la Nación - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, a pagar al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ las siguientes sumas de dinero:

1. PERJUICIOS MATERIALES 1.1 La suma de $8.850.772.630 representados en el pasivo laboral de la entidad conforme a los estados financieros adjuntos, adicionalmente se deberá pagar los intereses, sanción moratoria e indexación generados sobre los mismos. 1.2 La suma de $25.944.754.240 representados en las deudas oportunas, extemporáneas y pacinorec, reconocidas en la masa de Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 3 pasivos adoptada mediante resolución 81 de 13 de agosto de 2013. 1.3 La suma de $36.157.116.411 por concepto de valores litigiosos reconocidos en fallos. 1.4 La suma de $77.334.274.385 por concepto de provisión para procesos contingente.

Incluidas las cesantías, intereses y sanciones moratorias generados sobre los trabajadores vinculados a los centros de salud.

2. PERJUICIOS MORALES 2.1 La suma de 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, según el valor establecido mediante decreto por el Gobierno Nacional para la fecha de pago de la obligación (…).” (fls. 1 a 3 cdno. 1 - negrillas y mayúsculas fijas del texto original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El 29 de marzo de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, entidad adscrita al Departamento del Chocó, con el objetivo de corregir deficiencias que comprometían el cumplimiento de su misión institucional. 2) El 3 de mayo de 2013, el Departamento del Chocó dispuso la supresión y liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, puesto que los agentes interventores designados por la Superintendencia Nacional de Salud no lograron recuperar su equilibrio financiero y operativo; por el contrario, sus acciones y omisiones, que se describen a continuación, generaron un progresivo deterioro patrimonial de la institución: a) No suspendieron los procesos de ejecución en curso contra la entidad, como lo disponen el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el artículo 22 de la Ley 510 de 1999. b) No consignaron las cesantías de los trabajadores del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó durante los años 2006 a 2013, a pesar de que la Nación transfirió los recursos correspondientes a través del Sistema General de Participaciones; esta omisión generó un alto número de demandas laborales.

Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 4 c) No transfirieron los recursos provenientes de rentas cedidas a los municipios del Departamento del Chocó durante los años 2007 a 2013, hecho que dio lugar a diversas reclamaciones por parte de las entidades territoriales dado que estos eran girados por la Nación y tenían una destinación específica; a pesar de la prohibición legal existente, tales recursos fueron objeto de medidas cautelares sin que se adoptara acción alguna para evitar o remediar dicha afectación. d) No ejercieron un control efectivo sobre el manejo de los recursos, circunstancia que generó un incremento significativo en el pasivo de la entidad y condujo, en última instancia, a su liquidación1.

Prueba de lo anterior son las conclusiones consignadas en el decreto mediante el cual el Gobernador del Chocó ordenó su supresión y liquidación, en el que se advirtió que la intervención no fue adecuada; a ello se suma el informe final presentado por uno de los interventores en mayo de 2012 en el que se evidenció la ausencia de compromiso por parte de los funcionarios para implementar y ejecutar el plan de acción trazado. 3) Se debe declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Superintendencia Nacional de Salud en tanto incumplió sus deberes legales de inspección, vigilancia y control frente a la entidad intervenida, pues, no ejerció una supervisión efectiva sobre la gestión de los agentes interventores designados; como consecuencia de lo anterior, el Departamento del Chocó tuvo que asumir el pasivo de dicha institución, sin contar con los recursos necesarios para soportarlo (fls. 1 a 23 cdno. 1). 3.

Contestación de la entidad demandada Por auto del 19 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo del Chocó admitió la demanda y ordenó la notificación personal del representante legal de la entidad demandada (fls. 521 a 523 cdno. 2). 1 Al respecto, en la demanda se puso de presente lo siguiente: “(…) no se explica cómo la entidad DASALUD - CHOCÓ en manos de los interventores, se convirtió en el mayor generador de pasivos del Departamento del Chocó, en cuanto a que la SUPERSALUD, tomó posesión de ella y la recibió, con un pasivo de $15.700 millones, en el año 2007 y el año 2008 subió a $24.840 millones, y la entregó para su liquidación, el 3 de mayo de 2013, conforme al Decreto 099 de 2013, el pasivo ascendía a $66.890 millones, y actualmente con corte al 2014, el pasivo determinado en la masa de créditos, asciende a la cantidad de $146.530 millones, generados por las deudas laborales, el no pago a proveedores, demandas judiciales, no pago de rentas cedidas y mayo de por diferentes conceptos” (fl. 18 cdno. 1).

Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 5 Mediante escrito radicado el 16 de junio de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que i) no es cierto que el pasivo del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó se incrementó durante el desarrollo de la intervención administrativa, toda vez que, los agentes interventores evidenciaron que sus estados financieros no reflejaban la situación real debido a que los registros contables habían sido manipulados; ii) el procedimiento de intervención no fue ejecutado directamente por la superintendencia sino por ocho (8) agentes designados entre los años 2007 a 2013, quienes asumieron de manera exclusiva la responsabilidad por las acciones adoptadas en el curso del trámite; iii) no puede perderse de vista que fue el Gobernador del Chocó quien expidió el decreto mediante el cual se ordenó la liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó; iv) la superintendencia no actúa como coadministradora en los procesos de intervención, el agente especial es quien debe adelantar el trámite bajo su propia dirección y con plena autonomía en ejercicio de funciones públicas transitorias; v) su papel se limitó a supervisar la gestión de los agentes interventores con el propósito de garantizar la adecuada prestación del servicio de salud, sin que ello implique la asunción de responsabilidad por las acciones u omisiones atribuibles a dichos funcionarios y, vi) hay lugar a declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que no se evidencia ningún vínculo jurídico ni fáctico entre la entidad y el daño alegado en la demanda (fls. 534 a 551 cdno. 2). 4.

Audiencia inicial El 9 de mayo de 2027 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 en la que el a quo determinó que el litigio se circunscribía a lo siguiente: “Corresponde a la Sala establecer si es procedente declarar administrativa y patrimonialmente responsable al Estado a través de la Nación - Superintendencia Nacional de Salud por los daños y perjuicios ocasionados al Departamento del Chocó respecto de la toma de posesión del Departamento Administrativo de Seguridad Social de Salud del Chocó en Liquidación y bajo qué título de imputación” (fls. 701 a 706 cdno. 3) 5.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Chocó en providencia del 21 de agosto de 2020 declaró la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Superintendencia Nacional de Salud y, en consecuencia, la condenó en abstracto a pagar los Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 6 perjuicios materiales solicitados en la demanda (fls. 940 a 952 cdno. apelación); como argumentos de la decisión expuso lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 296 del Decreto-Ley 663 de 1993, aplicable por remisión expresa del artículo 1 del Decreto 1015 de 2002, la Superintendencia Nacional de Salud tiene el deber de ejercer vigilancia sobre las actuaciones de los agentes liquidadores del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó; no obstante, incumplió dicha obligación, pues, no advirtió las irregularidades presentadas durante el proceso de intervención forzosa y liquidación ni adoptó medidas para corregir tales deficiencias. 6.

Recurso de apelación El 25 de febrero de 2021, la parte demandada interpuso recurso de apelación (fls. 960 a 976 cdno. apelación), las razones de inconformidad con el fallo de primera instancia se resumen así: 1) El a quo presumió la existencia de una falla en el servicio sin ningún sustento probatorio ni jurídico, no realizó ningún análisis de los medios de prueba obrantes en el proceso ni de las actuaciones desplegadas por la Superintendencia Nacional de Salud. 2) Durante el trámite de la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó se ejerció un control permanente sobre los distintos agentes interventores designados; en efecto, se les impartieron múltiples órdenes, se los removió cuando sus resultados eran insatisfactorios, se realizaron visitas inspectivas periódicas y se llevaron a cabo diversas reuniones de seguimiento. 3) El pasivo de la institución intervenida no se incrementó durante el proceso administrativo de intervención; por el contrario, debe advertirse que antes de la adopción de dicha medida no existía información contable confiable; solo a partir de un proceso de depuración finalizado en el año 2009 fue posible establecer que el pasivo real ascendía a ochenta y siete mil setecientos setenta y nueve millones seiscientos ochenta y cinco mil quinientos veintidós pesos ($87.779.685.522). 4) Debe tenerse en cuenta que la liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó no fue decretada por la Superintendencia Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 7 Nacional de Salud sino por el Gobernador del Chocó, quien actuó de manera autónoma y discrecional en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 305 de la Constitución Política. 5) Frente a los supuestos cobros irregulares realizados durante la intervención mediante procesos ejecutivos en los que se desconoció la orden de suspensión impartida por la Superintendencia Nacional de Salud, los agentes interventores designados presentaron las correspondientes denuncias penales por falsedad en documento privado, fraude procesal, enriquecimiento ilícito de particulares y prevaricato; en consecuencia, tales hechos escapan de la órbita de competencia de la entidad. 6) No debe perderse de vista que el dictamen pericial que obra en el expediente presenta serias inconsistencias en relación con las fuentes de información empleadas, la metodología aplicada y los resultados obtenidos2. 7.

Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 7 de diciembre de 2021 (índice 3 SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 30 de septiembre de 2024 (índice 37 SAMAI) se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto.

En dicha oportunidad procesal, las partes (índice 42 y 43 SAMAI) reiteraron los argumentos expuestos durante el trámite del proceso, mientras que el Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia por estimar que los agentes interventores no son funcionarios de la entidad demandada, de modo que 2 La Sala advierte que la Superintendencia Nacional de Salud, junto con el recurso de apelación, aportó copia de la totalidad del expediente administrativo surgido con ocasión de la medida de intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó; sin embargo, mediante providencia del 11 de julio de 2024 se negó la incorporación de dichos documentos al proceso de la referencia por las siguientes razones: “El despacho advierte que la solicitud de pruebas en segunda instancia no es procedente, pues, no corresponde a ninguna de las taxativas hipótesis preestablecidas en el artículo 212 del CPACA, modificado por el artículo 53 de la Ley 2080 de 2021, ni tampoco se sustentó en alguna de ellas, de hecho, no se justificaron las razones por las cuales los documentos aportados con el recurso de alzada no fueron allegados dentro de las oportunidades probatorias en el trámite de la primera instancia, por consiguiente, se denegará la petición probatoria formulada por la parte actora.

Por otro lado, si bien es cierto que el juez de lo contencioso administrativo debe hacer uso de sus facultades oficiosas para aproximarse a la verdad material en el proceso, no es jurídicamente viable relevar o sustituir de manera injustificada a las partes en el cumplimiento de las cargas probatorias expresamente asignadas a ellas por el legislador y, en el presente caso no se observan puntos oscuros o difusos por esclarecer que ameriten el decreto de pruebas de oficio.” (índice 30 SAMAI).

Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 8 no se configura una relación de subordinación con la Superintendencia Nacional de Salud (índice 21 SAMAI). II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna3, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso la Superintendencia Nacional de Salud es patrimonial y extracontractualmente responsable por la supuesta omisión en el ejercicio de una supervisión efectiva sobre la gestión de los agentes interventores en el marco del trámite de intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó. En ese sentido, se revocará la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se negarán las súplicas de la parte actora. 2.

Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 2.1 Hechos probados De conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos relevantes para la adopción de la decisión de la controversia: 3 En el presente asunto, se pretende que se declare la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Superintendencia Nacional de Salud con fundamento en la supuesta omisión en el ejercicio de una supervisión efectiva sobre la gestión de los agentes interventores en el marco del trámite de intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó; tal omisión habría generado un detrimento patrimonial que condujo a la liquidación de la entidad el 3 de mayo de 2013 (copia del decreto por medio del cual se ordenó la liquidación de la institución, fls. 104 a 128 cdno. 1).

La solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 30 de abril de 2015 y se declaró fallida el 22 de julio de 2015 (fls. 503 a 510 cdno. 2), fecha en la cual la demanda se formuló (fl. 23 cdno. 1), de modo que se interpuso en tiempo de conformidad con el literal i) numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 9 1) El 4 de septiembre de 1997 fue creado el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, como un instituto adscrito al Departamento del Chocó (fl. 29 cdno. 1). 2) El 29 de marzo de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, como consecuencia designó como agente interventor a la Fiduprevisora SA, a quien se le asignaron funciones públicas transitorias para asumir su administración. Los fundamentos que sustentaron dicha decisión fueron los siguientes: ”1.

El Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó incumple con la normatividad presupuestal en especial los principios presupuestales de planificación, universalidad y especialización y permite que se muestren gastos sin financiar por el mayor monto de apropiación que esta compromete sobre los ingresos disponibles. 2.

No cumple con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 715 de 2001 relacionado con el adecuado recaudo y aplicación de los recursos del sector salud. 3. No paga oportunamente las cuentas incumpliendo lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto 1281 de 2002. 4. Carece de información contable incumpliendo con las normas establecidas en el Decreto 2649 de 1993. 5.

En el fondo de salud de DASALUD no se puede identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente incumpliendo lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 715 de 2001. 6. El Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó no ejerce en debida forma las funciones de inspección y vigilancia otorgadas en la Ley 715 2001 en su artículo 43. 7.

El despacho comparte la conclusión del director financiero en su oficio de marzo 26 de 2007 en la cual señaló que ‘el Departamento Administrativo de Salud viene ofreciendo la prestación de servicios de salud no solamente a través de las Empresas Sociales del Estado, debidamente constituidas como tal, sino también como medio de los puestos y centros de salud que no cumplen con el precepto señalado por el artículo 194 de la Ley 100 de 1993’ con lo cual estaría violando de contero lo preceptuado en la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001 y la Ley 1122 de 2007.

En cuanto al procedimiento aplicable a la medida adoptada, así como los efectos de la intervención técnica administrativa el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, serán los previstos en las normas vigentes sobre la materia para lo cual se deberá observar lo siguiente: a) La separación del representante legal de la intervenida. b) La improcedencia del registro de la cancelación de cualquier gravamen Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 10 constituido a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación está sujeta a registro, salvo expresa autorización del agente especial designado.

Asimismo, los registradores no podrán inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la intervenida, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por la persona antes mencionada. c) La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión por razón de obligaciones anteriores a dicha medida.

A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas por los artículos 99 y 100 de la Ley 222 de 1995, y cuando allí se haga referencia al concordato se entenderá que hace relación al proceso de toma de posesión. La actuación correspondiente será remitida al agente especial. d) La cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la toma de posesión que afecten bienes de la entidad. e) La toma de medidas preventivas pertinentes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 del Decreto 663 de 1993 modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2211 2004 artículo 1.” (fls. 30 a 41 cdno. 1). 3) El 2 de mayo de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud modificó la designación del agente interventor y nombró al señor César Augusto Romero Molina (fls. 45 a 48 cdno. 1). 4) El 8 de agosto de 2008, la Superintendencia Nacional de Salud removió al señor César Augusto Romero Molina, a quien se le ordenó presentar un informe de gestión y, en su reemplazo, se designó al señor Luis Javier Palacios Parada4 (fls. 54 a 56 cdno. 1). 5) El 13 de abril de 2009, la Superintendencia Nacional de Salud dispuso la remoción del señor Luis Javier Palacios Parada, quien también debía presentar un informe detallado sobre las actividades ejecutadas durante su gestión y, en su posición, fue designado el señor Edwin de Jesús Preciado5 (fls. 57 a 60 cdno. 1). 6) El 19 de marzo de 2010, la Superintendencia Nacional de Salud aceptó la renuncia del señor Edwin de Jesús Preciado, a quien se le ordenó presentar un informe final y, en su lugar, fue designado el señor Antonio José Sarria (fls. 45 a 51 cdno. 1). 4 Se advierte que en el acto administrativo mediante el cual se dispuso la remoción del agente liquidador no se consignaron de manera expresa las razones o motivos que justificaron dicha decisión. 5 Ibidem.

Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 11 7) El 22 de diciembre de 2010, la Superintendencia Nacional de Salud removió al agente interventor Antonio José Sarria, en su reemplazo, fue designado el señor Hermes Antonio Bechará Flórez6 (fls. 71 a 75 cdno. 1). 8) El 29 de abril de 2011, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social dispuso la prórroga del término de la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó (fls. 75 a 79 cdno. 1). 9) El 24 de febrero de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud aceptó la renuncia del agente interventor Hermes Antonio Bechará Flórez y le ordenó presentar un informe final sobre sus actividades desarrolladas durante su gestión, en su lugar, fue designado el señor Juan Bautista Amud (fls. 81 a 91, 98 cdno. 1). 10) El 20 de abril de 2012, la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social autorizó la prórroga del término de la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó hasta el 31 de octubre de 2012 (fls. 92 a 97 cdno. 1). 11) El 12 de septiembre de 2012, el Departamento del Chocó se elaboró un “informe de liquidación” del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó en el que expusieron las siguientes conclusiones: “La intervención administrativa realizada por la Supersalud a través de distintos interventores, no ha cumplido con su cometido de recuperar la institución para garantizar a los Chocoanos el derecho fundamental a la salud.

El Informe de Gestión del Interventor presentado en mayo de 2012, en sus conclusiones coloca de presente ausencia de compromisos de sus funcionarios para implementar y ejecutar el plan de acción trazado por el organismo de Vigilancia y Control para recuperar a la entidad. Durante el periodo de la intervención, tal como se advierte en un informe sobre la Situación de Salud el Departamento del Chocó 2007 - 2012, elaborado por DASALUD, reconoce avances en el reporte de la información, específicamente en relación al Sistema de Vigilancia de la Salud Pública, pero advierte que no se presentaron modificaciones positivas en la estructura de morbilidad y mortalidad; persistiendo indicadores negativos en relación con la mortalidad infantil, materna y perinatal, entre otros.

En cuanto al funcionamiento del sistema, las deficiencias administrativas de DASALUD, como cabeza principal del sector, colocan en riesgo el funcionamiento del SGSSS en el Departamento, por tanto no existe garantía para una gestión adecuada acorde a las responsabilidades y competencias de cada uno de los actores; de igual manera, la Entidad no hace una aplicación adecuada de los recursos del sistema colocados bajo su administración, tampoco vigila el uso de los mismos por los otros 6 Ibidem.

Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 12 actores en el sistema, lo cual le resta fluidez al financiamiento del sistema en su conjunto, poniéndose en riesgo a la población en razón a la falta de disponibilidad, baja calidad, y dificultades para el acceso a los servicios de salud.

En este aspecto, se advierte la falta de compromiso de la Superintendencia de Salud para el cumplimiento de las disposiciones legales, pues a pesar del estado de cosas contenido en los informes de sus funcionarios, no se conoce de ningún tipo de acción para que los interventores modifiquen estas prácticas. Corresponde a la Supersalud explicar el incremento en el pasivo de DASALUD en el período 2007 - 2011, el cual de acuerdo con el balance con corte a junio de 2012, se incrementó en cerca de $50.000 millones, a pesar de los apoyos recibidos del Ministerio de Salud para el pago de deudas.

Los problemas administrativos de DASALUD que son evidenciados por la Entidad de Vigilancia y reconocidos por el actual interventor indican la necesidad de disponer de una estructura, entendida esta como la infraestructura física, tecnológica, administrativa y financiera, talento humano profesional, técnico y auxiliar, que desarrollen los procesos orientados al cumplimiento de las obligaciones, tales como Planeación, Ejecución y Evaluación de las acciones y el resultado de tales acciones en términos de mejoramiento de la salud y calidad de vida de la población objeto, como corresponde a un Estado Social de Derecho.

El grupo de trabajo de la Gobernación, NO encontró cambios positivos en la gestión administrativa y financiera de la Entidad y del sector. Aún persisten las deficiencias identificadas por la Supersalud en el manejo presupuestal, contable y de tesorería el cual en buena medida es determinante del deterioro sostenido de funcionamiento del sistema en el Departamento.

Si NO existe una adecuada supervisión, control y administración de los recursos del sistema por parte de DASALUD, y además no existe aplicación adecuada de los mismos, se coloca en riesgo el funcionamiento del sistema, se presentan: dificultades para la prestación del servicio, y deterioro de calidad de los mismos. DASALUD ha venido violando en forma continua lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, artículo 60, sobre el financiamiento de los gastos de funcionamiento.

En los años 2010 - 2011, los gastos de funcionamiento como porcentaje de los ingresos de rentas cedidas en forma sostenida sobrepasan el límite establecido en la ley. Esta situación es conocida por la Supersalud desde años atrás, sin embargo, sólo hasta ahora propuso la liquidación, como única manera de resolver esta situación. Una determinación oportuna en este sentido, hubiera significado menores costos económicos y sociales.

A pesar de que recientemente se hizo un trabajo sobre el inventario de procesos, su resultado es parcial, la Entidad no cuenta con información suficiente sobre la cantidad y estado de los procesos que cursan en los despachos judiciales, y en consecuencia tiene debilidades para adelantar una adecuada defensa técnica en los procesos judiciales.

En repetidas ocasiones solicitamos información sobre las condenas en firme sin obtener respuesta a la fecha, en cuanto a los procesos ejecutivos para recuperación de cartera, no cuenta con información o por lo menos NO se entregó a los miembros del equipo de la Gobernación documentación precisa sobre la cartera entregada para su cobro, a pesar que se solicitó en reiteradas ocasiones.

El grupo de trabajo de la Gobernación conoció un documento, mediante el cual un interventor suscribió un documento de cesión de los derechos económicos derivados de un cobro de cartera a otro profesional del derecho, sin que sea claro el motivo para esta cesión. En estas condiciones, no hay certeza sobre el monto de la cartera de los estados financieros, ni sobre el ingreso de estos recursos a las arcas de Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 13 la Entidad.

Después de un proceso de cinco (5) años de Intervención para Administración por parte de la Superintendencia de Salud sin que se haya logrado modificar positivamente la situación que la generó, consideramos que no resulta viable la continuidad del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, DASALUD, para el ejercicio de las funciones y competencias atribuidas al Departamento del Chocó, en relación con el Sistema de Seguridad Social en Salud.” (medio magnético “demanda - anexos pruebas documentales). 12) El 10 de octubre de 2012, el Gobernador del Chocó solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud el levantamiento de la medida de intervención técnica y administrativa sobre el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, en los siguientes términos: “(…) teniendo en cuenta que es de su competencia, solicito muy amablemente su colaboración para que se proceda al levantamiento de la medida de intervención, toda vez que a pesar de llevar más de cinco años en dicho proceso de acuerdo a las conclusiones del diagnóstico sobre la situación de la entidad, del cual adjunto copia, a la fecha no se han logrado avances importantes para superar las situaciones identificadas que motivaron su intervención y que, en todo caso, demuestran la inviabilidad de la continuidad de la entidad, siendo necesaria la liquidación de la misma.

En la actualidad, en Dasalud persisten las deficiencias encontradas en el cumplimiento de sus funciones y el ejercicio de sus competencias como ente rector de la salud en el departamento, persisten asimismo, las implicaciones negativas que las mismas representan para el funcionamiento del sistema en el departamento, en la administración y en el uso de los recursos del sistema; la violación sostenida de las disposiciones contenidas en la Ley 617 de 2000 sobre el financiamiento de los gastos de funcionamiento, y el incremento de sus pasivos.

Además de lo anterior, a la fecha hay 36 personas con requisitos de pensión cumplidos que continúan vinculados a la planta de personal, lo que genera un considerable gasto en la nómina de personal. Por su parte el pasivo de la entidad, en lugar de ser depurado y disminuir, hoy permanece con cifras inviables y que debido a la ausencia de información y de consolidación de la misma no refleja la realidad de Dasalud, siendo desconocido el verdadero estado de la entidad.

(…). Por lo anterior, reitero la necesidad contenida en esta comunicación en el sentido de que su despacho, ordene el levantamiento de la intervención técnica y administrativa al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó y de esta manera sea posible liquidar la entidad para dar paso a la creación de la nueva Secretaría Departamental de Salud del Chocó” (fls. 227 a 229 cdno. 1). 13) El 20 de noviembre de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud comunicó al Gobernador del Departamento del Chocó la terminación de la medida de Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 14 intervención técnica y administrativa adoptada sobre el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, así: “Como es de su conocimiento, el pasado 31 de octubre de 2012, venció el término de la prórroga ejecutiva de la intervención técnica y administrativa, la cual se había otorgado mediante resolución ejecutiva número 101 de abril 30 de 2012.

Pese al esfuerzo conjunto por parte de agente especial interventor y la Superintendencia Nacional de Salud, los resultados globales de la gestión adelantada durante el proceso de intervención técnica y administrativa, continúan siendo insuficientes frente a las metas de obligatorio cumplimiento tanto en salud pública, como en el desempeño de sus competencias por ley como entidad territorial.

Por lo anterior, vencido el término de la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, desde el 1 de noviembre la misma se considera levantada por lo tanto corresponde a la Gobernación del Chocó, asumir la administración de dicha entidad desde esa fecha, con el fin que el Gobernador del Chocó adelante el proceso de liquidación, de acuerdo a las competencias señaladas en la Ordenanza del 7 de noviembre de 2012 de la Asamblea Departamental del Chocó (…).” (fls. 102 a 103 cdno. 1). 14) El 21 de noviembre de 2012, el agente interventor Juan Bautista Amud presentó el informe final de su gestión en el que concluyó lo siguiente: “Durante estos seis últimos meses se cumplió con la implementación del plan de acción presentado a la Superintendencia, se lograron grandes avances en materia de atención a la población pobre no asegurada (…).

Se realizó un eficiente manejo de los recursos, a pesar que los recursos recibidos por renta cedida este año disminuyeron con relación al 2011. Se logró reducir los costos de funcionamiento y transferirles a los municipios más de $1380 millones por atención al régimen subsidiado; también se redujo gradualmente el personal contratado (…).

Al llegar a la entidad encontré las cuentas de renta cedida de Davivienda y Coomeva embargadas, luego abrimos una cuenta en Banco de Occidente que a las pocas semanas también fue embargada, se tomaron los correctivos pertinentes y a partir del mes de abril no se produjeron nuevos embargos a las cuentas de rentas cedidas lo cual nos facilitó los pagos puntuales de salarios, salud y pensión a los funcionarios de planta y cumplir con el personal contratado; se pagó de forma cumplida durante todo este periodo los parafiscales como también se realizó el pago de cesantías.

No se realizaron nuevas conciliaciones, ni acuerdos de pagos; esto por cuanto no se tenían recursos para cumplir con estos y eso abriría las puertas a nuevas reclamaciones y procesos por incumplimiento en contra de la entidad (…). Por las mismas razones no se realizó un plan de pagos, como tampoco durante esta administración no se realizó ningún pago de reclamaciones, sentencias o conciliaciones anteriores (…).

Asimismo, se logró una disminución en el pasivo de alrededor de $7500 millones, debido particularmente a los pagos por resolución provenientes del Ministerio de Salud. Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 15 (…) Se apoyó y se realizó con éxito la propuesta de liquidación de Dasalud y de la nueva Secretaría de Salud dentro de lo establecido en el plan de acción para este periodo.

La mayoría de los indicadores a esta altura del año presentan una leve mejora con relación al año anterior hay que reconocer, que a pesar de los esfuerzos realizados, los indicadores del departamento siguen estando en estado crítico, como el de vacunación, por ejemplo, el cual este año tampoco logrará sus niveles de cobertura útiles. En términos generales el sistema de salud del departamento no funciona adecuadamente, y Dasalud mantiene problemas estructurales, tanto financieros como de capacidad de prestación de servicios y de incumplimiento de sus competencias como entidad departamental.

Para mejorar de inmediato el sistema de salud en el departamento es necesario como se espera en las próximas semanas se concrete, la liquidación de Dasalud y la creación de la nueva Secretaría de Salud Departamental (…).” (fls. 618 a 642 cdno. 2). 15) El 18 de diciembre de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud rindió un informe final de la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó. Al respecto, se destaca lo siguiente: “INFORME DE SEGUIMIENTO FINAL (…) En cuanto al hallazgo de la carencia de información contable lo que genera incumplimiento a las normas contables, el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó logró la presentación de los estados financieros de la entidad correspondiente a los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y los trimestres del año 2012, sin embargo es claro que, el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó presentó de manera permanente indicadores negativos, y los resultados financieros no pudieron ser depurados en su totalidad en especial las cuentas por pagar, lo que permite establecer que los estados financieros no demuestran la razonabilidad financiera de la entidad.

Lo anterior se ve reflejado tanto en el balance general como en el estado de la situación financiera, económica y social del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó (…). Como se refleja en el balance general la situación financiera de la entidad no pudo ser superada en especial por el comportamiento creciente del pasivo desde el 2007 que correspondía a $21.023 millones, $24.841 millones para el 2008, $87.507 millones para el 2009, $70.418 millones para el 2010; $66.412 millones para el 2011, y a octubre 31 de 2012 se encuentra en $66.312 millones, con la participación de las cuentas antes descritas; sin embargo se requiere continuar con la depuración contable en especial de las cuentas por pagar.

Al culminar la medida es decir octubre 31 de 2012, el pasivo ascendió a $66.312 millones y los conceptos más representativos corresponden a administración y prestación de servicios de salud con el 41,1% de participación, transferencias por pagar con el 17,2%; litigios y demandas con el 13,9%; obligaciones laborales con el 11,0%; adquisición de bienes Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 16 y servicios nacionales con el 8,0%, cuentas por pagar por aportes al ICBF, SENA y cajas de compensación, con el 3,4% y otros salarios y prestaciones sociales con una participación del total de la cuenta de 3,3%.

Esta situación nos permite inferir que las obligaciones de la entidad no han sido controladas en debida forma, y su valor permite establecer que el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó es inviable financieramente pues el valor total de pasivo es superior al activo en $27.313 millones lo que origina un patrimonio negativo.

Por lo anterior la entidad no cuenta con recurso alguno para poder pagar sus obligaciones (…).” (fls. 652 a 670 cdno. 2). 16) El 3 de mayo de 2013, el Gobernador del Chocó expidió el Decreto número 099 mediante el cual dispuso la supresión y liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó y, en consecuencia, nombró un agente liquidador.

La decisión se fundó en las siguientes consideraciones: “CONSIDERANDO: (…) Que la Superintendencia Nacional de Salud, precedida de los informes de las visitas técnicas de acompañamiento y evaluación, mediante Resolución 292 del 29 de marzo de 2007, ordenó la intervención técnica y administrativa al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó. Lo anterior, ante los problemas que presentaba la prestación del servicio de salud y en general el sistema de seguridad social en salud en el Departamento del Chocó, asociados a una debilidad e inadecuada gestión, en el área administrativa y financiera, profundizada por la incapacidad para gestionar su defensa en los procesos judiciales y particularmente de los procesos ejecutivos, omisión que llevó a que prosperaran innumerables embargos de los recursos financieros de la entidad territorial; además, de la debilidad institucional para el acompañamiento y asesoría a los entes locales; las deficiencias para generar información útil para la planeación de las intervenciones misionales, y la atención a las solicitudes de información de organismos oficiales externos; así como por el incumplimiento de la reglamentación presupuestal, al evidenciarse que no existía una aplicación clara de los presupuestos, privilegiando gastos de funcionamiento en desmedro de las funciones de inspección, vigilancia y control, además que ejercía las funciones de regulador y de prestador de servicios de salud.

(…). Que a través de la Resolución 359 del 24 de febrero de 2012, la Supersalud designó a Juan Bautista Amud, como agente interventor, y mediante resolución ejecutiva del 30 de abril de 2012, el Ministerio de Salud y Protección Social, prorrogó por última vez y por el término de seis meses, contados a partir de mayo, la intervención forzosa administrativa.

Que de acuerdo al informe del mencionado interventor existen una serie de razones por las cuales es necesario considerar la liquidación de DASALUD y se concluye lo siguiente: - La intervención administrativa realizada por la Supersalud a través de distintos interventores, no ha cumplido con su cometido de recuperar la Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 17 institución para garantizar a los chocoanos el derecho fundamental de la salud, y se ha mantenido en la misma situación que se encontró cuando se inició la intervención. - En lo que respecta al funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, las deficiencias administrativas de DASALUD, como cabeza principal del sector, colocan en riesgo su funcionamiento, por cuanto no existe garantía para una gestión adecuada acorde a las responsabilidades y competencias de cada uno de los actores; de igual manera, la entidad no hace una aplicación adecuada de los recursos del sistema colocados bajo su administración, tampoco vigila el uso de los mismos por los otros actores en el sistema, lo cual le resta fluidez al financiamiento del sistema en su conjunto, poniéndose en riesgo a la población en razón a la falta de disponibilidad, baja calidad, y dificultades para el acceso a los servicios de salud. - Que no obstante, la responsabilidad de la Supersalud para realizar el seguimiento y hacer cumplir las disposiciones legales, conforme el balance contable, el pasivo de la entidad, se incrementó en cerca de $50.000 millones, a pesar de los apoyos recibidos del Ministerio de Salud para el pago de deudas. - El grupo de trabajo de la gobernación, no encontró cambios positivos en la gestión administrativa y financiera de la entidad y del sector.

Aún persisten las deficiencias identificadas por la Supersalud en el manejo presupuestal, contable y de tesorería, lo cual en buena medida es determinante del deterioro sostenido del funcionamiento del sistema en el departamento. Si no existe una adecuada supervisión, control y administración de los recursos del sistema por parte de DASALUD, y si además no existe aplicación adecuada de los mismos, se coloca en riesgo el funcionamiento del sistema, se presentan dificultades para la prestación del servicio y deterioro de calidad de los mismos. - DASALUD ha venido violando en forma continua lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, artículo 60, sobre el financiamiento de los gastos de funcionamiento.

En los años 2010-2011, los gastos de funcionamiento como porcentaje de los ingresos de renta cedidas en forma sostenida sobrepasan el límite establecido en la ley. Esta situación es conocida por la Supersalud desde años atrás, sin embargo, sólo hasta ahora propuso la liquidación, como única manera de resolver esta situación. Una determinación oportuna en este sentido, hubiera significado menores costos económicos y sociales. - A pesar de que recientemente se hizo un trabajo sobre el inventario de procesos, su resultado es parcial, la entidad no cuenta con información suficiente sobre la cantidad y estado de los procesos que cursan en los despachos judiciales, y en consecuencia tiene debilidades para adelantar una adecuada defensa técnica en los procesos judiciales. - En cuanto a los procesos ejecutivos para recuperación de cartera, no cuenta con información o por lo menos no se entregó a los miembros del equipo de la gobernación documentación precisa sobre la cartera entregada para su cobro, a pesar que se solicitó en reiteradas ocasiones.

El grupo de trabajo de la gobernación conoció un documento, mediante el cual un interventor suscribió un documento de cesión de los derechos económicos derivados de un cobro de cartera a otro profesional del derecho, sin que sea claro el motivo para esta cesión. En estas condiciones, no hay certeza sobre el monto de la cartera de los estados financieros, ni sobre el ingreso de estos recursos a las arcas de la entidad.

(…). Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 18 Que después de un proceso de cinco años de intervención, supervisada por la Superintendencia Nacional de Salud no se ha logrado modificar positivamente la situación que la generó, es claro que el Departamento Administrativo de Seguridad Social en Salud, es inviable financieramente y además no tiene la capacidad para garantizar el ejercicio de las funciones y competencias atribuidas al Departamento del Chocó, en relación con el sistema de seguridad social en salud.” (fls. 29, 104 a 128 cdno. 1). 17) El 13 de agosto de 2013, el agente liquidador del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad social del Chocó en Liquidación calificó y graduó las acreencias presentadas (fls. 355 a 439 cdno. 2). 18) El 28 de marzo de 2014, el agente liquidador del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad social del Chocó en Liquidación se pronunció sobre la calificación y graduación de acreencias presentadas extemporáneamente (fls. 440 a 489 cdno. 2). 19) El 31 de marzo de 2014, la Junta Asesora del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó en Liquidación dio por terminado el proceso de liquidación y, en consecuencia, entregó la representación de la entidad al Departamento del Chocó para que culminara los trámites pendientes (fls. 561 a 569 cdno. 2). 20) El 11 de junio de 2015, la Fiscalía Cuarta Seccional de Quibdó (Chocó) informó que en la actualidad se adelantaban investigaciones penales por presuntas conductas omisivas en contra del Departamento Administrativo de Salud y de Seguridad Social del Chocó (fls. 210 a 214 cdno. 1). 21) El 14 de julio de 2015, el coordinador de personal y nómina del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó en Liquidación certificó que el monto de la deuda laboral por la liquidación de doscientos ocho (208) funcionarios ascendía a ocho mil ochocientos cincuenta millones setecientos setenta y dos mil seiscientos treinta y seis pesos ($8.850.772.636) (fl. 499 cdno. 2). 22) En esa misma fecha el contador del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó en Liquidación presentó los balances de activos y pasivos entre los años 2007 a 2014, así (fls. 500 a 501): Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 19 23) Es preciso advertir que al expediente de la referencia también se aportaron los siguientes documentos del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó: i) cuadros en excel de saldos y movimientos entre los años 2007 a 2014; ii) cuadros en excel de ejecución de gastos entre los años 2009 a 2014; iii) cuadros en excel de ejecución de ingresos entre los años 2009 a 2014; iv) cuadros en excel de “control interno contable” entre los años 2008 a 2013; v) cuadros en excel de “notas generales a los actos contables” de los años 2011 a 2012; vi) cuadros en excel de activos y pasivos entre los años 2008 a 2014; vii) cuadros en excel de ejecución presupuestal entre los años 2007 a 2014; viii) estados financieros de los años 2008, 2013 y 2014 (medio magnético “demanda - pruebas documentales”); v) relación de procesos ejecutivos y, vi) relación de títulos judiciales objeto de investigación penal (fls. 763 a 795 cdno. 3). 24) El 13 de marzo de 2018 y el 25 de septiembre de 2018, la contadora pública María Luisa Parra Murillo presentó un dictamen pericial y su complementación, con el propósito de determinar el valor de las cesantías y sanciones moratorias adeudadas a los extrabajadores del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó (fls. 741 a 757 cdno. 3). 2.2 Análisis del caso concreto 1) La parte actora pretende que se declare la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que durante el trámite de la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó no ejerció una supervisión efectiva sobre la gestión de los agentes interventores; alega que estos, en la condición de administradores de la entidad, no realizaron un control adecuado sobre el manejo de los recursos, circunstancia que generó un incremento significativo del Jun 30/2007 Dic 31/2008 Dic 31/2009 Dic 31/2010 Dic 31/2011 Dic 31/2012 May 03/2013 Dic 31/2013 Dic 31/2014 PASIVO 15.700.733 24.840.58 2 87.506.163 70.417.524 66.411.896 66.739.891 66.890.173 98.412.997 146.530.681 Cuentas por pagar 12.528.014 22.132.23 5 69.041.832 51.534.118 49.319.412 49.788.927 49.731.299 11.176.565 26.221.634 Obligaciones laborales 1.981.412 1.307.865 6.520.374 7.116.059 7.288.334 7.355.886 7.553.827 1.995.832 6.817.656 Pasivos estimados 843,626 843.626 11.367.598 11.447.268 9.279.996 9.035.320 9.035.321 30.794.150 113.491.391 Otros pasivos 347.681 556.856 576.359 320.079 524.154 559.758 569.726 54.446.450 0 Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 20 pasivo institucional7, como consecuencia de dicha situación, el organismo fue finalmente liquidado y el Departamento del Chocó se vio obligado a asumir las obligaciones remanentes. 2) La Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar las negará, por no estar acreditada la existencia de un daño antijurídico ni mucho menos su atribución a la entidad demandada. 3) El daño alegado, consistente en el aumento del pasivo del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó durante y por la intervención técnica y administrativa ordenada por la Superintendencia de Salud, no se encuentra acreditado. 4) En efecto, aunque para demostrar la existencia del daño se aportaron en el proceso los siguientes documentos: i) “informe de liquidación” elaborado por la Gobernación del Chocó el 12 de septiembre de 2012, ii) solicitud elevada por la Gobernación del Chocó el 10 de octubre de 2012 para el levantamiento de la medida de intervención, iii) informe final de la intervención suscrito por la Superintendencia de Salud el 18 de diciembre de 2012, iv) Decreto número 099 mediante el cual dispuso la supresión y liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó y, v) balances presentados por el contador de la dirección territorial de salud en los que se consignan cifras de incremento del pasivo, lo cierto es que, los anteriores carecen de la fuerza probatoria necesaria, pues, no permiten establecer si el aumento correspondió a nuevas obligaciones surgidas durante la intervención o, por el contrario, a la depuración contable de deudas preexistentes que no habían sido registradas.

Al respecto, es pertinente recordar que la medida de intervención técnica y administrativa se adoptó, entre otras razones, porque la institución carecía de información contable y financiera. 5) Los mismos documentos que reposan en el expediente y a los que se hizo alusión indican que la realidad financiera del Departamento Administrativo de Salud y 7 Entre las principales acciones y omisiones atribuidas a los agentes interventores se encuentran las siguientes: i) la no suspensión de los procesos de ejecución en curso contra la entidad, en contravía de lo dispuesto en el artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el artículo 22 de la Ley 510 de 1999; ii) la no consignación de las cesantías de los trabajadores entre los años 2006 y 2013, a pesar de la transferencia de recursos por parte de la Nación, que generó múltiples demandas laborales y, iii) la no transferencia de los recursos de rentas cedidas a los municipios del Chocó entre los años 2007 y 2013, los cuales fueron objeto de medidas cautelares a pesar de la prohibición legal, sin que se adoptaran medidas para evitar dicha afectación. Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 21 Seguridad Social del Chocó no pudo establecerse con certeza y suficiencia que la información disponible no reflejaba su verdadero estado8. 6) Ahora bien, al expediente también se aportaron diferentes cuadros en formato excel y estados financieros -saldos y movimientos (2007-2014), ejecución de ingresos y gastos (2009-2014), control interno contable (2008-2013), notas generales a los actos contables (2011-2012), activos y pasivos (2008-2014), ejecución presupuestal (2007-2014), así como también estados financieros de los años 2008, 2013 y 2014-; no obstante, estos documentos tampoco permiten demostrar el daño alegado en la medida en que se limitan a reflejar cifras contables sin explicar si corresponden a obligaciones nuevas o a pasivos antiguos depurados y, carecen de un análisis técnico que precise la realidad financiera de la entidad. 7) En tales condiciones no es posible afirmar, con la idoneidad y el rigor exigidos, que se produjo un detrimento patrimonial durante la administración de los agentes interventores y que la misma fue por causa de aquellos. 8) En todo caso, aun si en gracia de discusión se aceptara la existencia del daño alegado, consistente en un aumento del pasivo, se concluye que aquel no sería imputable a la Superintendencia de Salud por las razones que se exponen a continuación. 9) Para acreditar las omisiones atribuidas a la Superintendencia Nacional de Salud únicamente fueron aportados al expediente, dentro de la oportunidad procesal 8 El “informe de liquidación” elaborado por la Gobernación del Chocó el 12 de septiembre de 2012, señaló: “(…) Aún persisten las deficiencias identificadas por la Supersalud en el manejo presupuestal, contable y de tesorería, lo cual en buena medida es determinante del deterioro sostenido del funcionamiento del sistema en el departamento.” (fls. 104 a 128 cdno. 1); en la solicitud elevada por la Gobernación del Chocó el 10 de octubre de 2012 para el levantamiento de la medida de intervención, se manifestó lo siguiente: “(…) el pasivo de la entidad, en lugar de ser depurado y disminuir, hoy permanece con cifras inviables y que debido a la ausencia de información y de consolidación de la misma no refleja la realidad de Dasalud, siendo desconocido el verdadero estado de la entidad.” (fls. 227 a 229 cdno. 1); en el informe final de la intervención suscrito por la Superintendencia de Salud el 18 de diciembre de 2012, se indicó: “(…) En cuanto al hallazgo de la carencia de información contable lo que genera incumplimiento a las normas contables, el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó logró la presentación de los estados financieros de la entidad correspondiente a los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y los trimestres del año 2012, sin embargo es claro que, el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó presentó de manera permanente indicadores negativos, y los resultados financieros no pudieron ser depurados en su totalidad en especial las cuentas por pagar, lo que permite establecer que los estados financieros no demuestran la razonabilidad financiera de la entidad (…).

Como se refleja en el balance general la situación financiera de la entidad no pudo ser superada en especial por el comportamiento creciente del pasivo desde el 2007 que correspondía a $21.023 millones, $24.841 millones para el 2008, $87.507 millones para el 2009, $70.418 millones para el 2010; $66.412 millones para el 2011, y a octubre 31 de 2012 se encuentra en $66.312 millones, con la participación de las cuentas antes descritas; sin embargo se requiere continuar con la depuración contable en especial de las cuentas por pagar.” (fls. 652 a 670 cdno. 2).

Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 22 correspondiente, los elementos de prueba relacionados en el acápite de hechos probados de esta providencia. 10) En ese contexto, debe destacarse que las escasas piezas documentales suministradas al proceso no permiten determinar, de forma clara y con el rigor exigido, las actuaciones desarrolladas por los agentes interventores ni constatar si la Superintendencia Nacional de Salud adoptó medidas de supervisión o correctivas frente a su gestión, conforme a las exigencias del marco normativo. 11) En efecto, si bien el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, el Decreto 1015 de 2002 y el capítulo XIII de la Ley 510 de 1999 prevén que la Superintendencia Nacional de Salud tiene la facultad de intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, y que le corresponde designar un agente especial -quien ejerce funciones públicas de manera transitoria- para administrar la entidad intervenida, bajo la supervisión y seguimiento del organismo de vigilancia y control, lo cierto es que, en el presente caso, las pruebas aportadas no permiten establecer cómo se desarrolló el trámite de intervención del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó. 12) En ese sentido era indispensable que, en la oportunidad procesal correspondiente, se hubiera aportado la totalidad del expediente administrativo de la intervención9, por cuanto constituye la fuente documental oficial que da cuenta de todas las decisiones adoptadas, los informes de gestión presentados por los agentes interventores, las órdenes impartidas, los seguimientos realizados y las respuestas institucionales de la demandada frente a los hallazgos; en consecuencia, este material es esencial para valorar si un incremento del pasivo del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó obedeció a una conducta omisiva atribuible a la accionada o si, por el contrario, respondió a causas ajenas a su competencia; de modo que, la ausencia de este elemento probatorio impide emitir un juicio objetivo y completo sobre la supuesta inactividad injustificada de la Superintendencia en el cumplimiento de sus deberes legales. 9 Se pone de presente que, aunque la Superintendencia Nacional de Salud aportó junto con el recurso de apelación copia de varias piezas del expediente administrativo relacionado con la intervención técnica y administrativa del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, mediante providencia del 11 de julio de 2024 se negó su incorporación al proceso por no cumplir con los requisitos legales exigidos para la práctica de pruebas en esa etapa procesal (índice 30 SAMAI).

Es preciso recordar que es deber del demandante, en su condición de sujeto activo del proceso, proporcionar con la demanda o solicitar oportunamente los elementos de prueba necesarios para acreditar los supuestos fácticos constitutivos de sus pretensiones, especialmente tratándose de omisiones que constituyen el núcleo de su medio de control.

Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 23 13) Cabe señalar igualmente que la existencia aislada de actos administrativos mediante los cuales se removieron a los agentes interventores, la solicitud y comunicación de levantamiento de la medida de intervención, el informe final de gestión del último interventor, el informe final expedido por la entidad demandada, el decreto de liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, entre otros documentos parciales, no permiten concluir con el grado de suficiencia y certeza requeridos que la Superintendencia incurrió en una actuación negligente u omisiva. 14) Es oportuno resaltar que, aun cuando el Gobernador del Chocó, a través del Decreto número 099 del 3 de mayo de 2013, dispuso la liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó y afirmó que el trámite de intervención no cumplió con su propósito de recuperar la institución, además de advertir que la Superintendencia Nacional de Salud conocía desde años atrás ciertas irregularidades en el manejo de los gastos de funcionamiento sin haber adoptado medidas eficaces, lo cierto es que, tales afirmaciones no resultan suficientes para demostrar, de manera fehaciente y precisa, la existencia de una omisión imputable, toda vez que, sus manifestaciones no están respaldadas por un acervo documental que permita examinar las actuaciones del ente estatal y constatar si incurrió en conductas negligentes frente a los interventores que designó. 15) Lo antedicho también se predica del informe final de gestión presentado el 18 de diciembre de 2012 por la Superintendencia Nacional de Salud en el que se indicó que la situación financiera de la entidad intervenida no pudo ser superada, en especial por el comportamiento creciente del pasivo y que las obligaciones de la institución no fueron controladas en debida forma, pues, los documentos allegados al plenario no permiten establecer si tal situación fue consecuencia de manejos inadecuados por parte de los agentes interventores o si obedeció a causas externas a su gestión. 16) En la demanda se advirtió que, según el informe final presentado por uno de los interventores en el mes de mayo de 2012, se habría evidenciado una falta de compromiso por parte de los agentes para implementar y ejecutar el plan de acción trazado; no obstante, dicho documento no fue aportado al proceso ni decretado Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 24 como prueba, de modo que, no es posible conocer su contenido10.

En todo caso, esa afirmación tampoco encuentra respaldo en los documentos que fueron allegados al expediente en la oportunidad procesal correspondiente. 17) Por otro lado, cabe advertir que, si bien en las conclusiones del informe de liquidación del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó suscrito el 12 de septiembre de 2012 se señaló que la Gobernación del Chocó advirtió que i) la intervención administrativa no cumplió su propósito, ii) en el informe de gestión presentado por uno de los interventores en mayo de 2012 se evidenció la falta de compromiso por parte de los funcionarios para ejecutar el plan de acción diseñado para recuperar la entidad, iii) no se realizó una adecuada asignación de recursos, iv) la Superintendencia Nacional de Salud no mostró disposición alguna para modificar las prácticas de los interventores y, v) pese a conocer desde años atrás los porcentajes de ingresos por rentas cedidas superaban de forma reiterada el límite legal, la Superintendencia no adoptó medida alguna al respecto; lo cierto es que, como ya se ha reiterado, de los documentos aportados en tiempo oportuno no es posible establecer con claridad las actuaciones de los agentes interventores ni constatar si la entidad demandada ejerció labores de supervisión o adoptó medidas correctivas frente a las presuntas negligencias; además, se trata de un documento que contiene apreciaciones de carácter subjetivo, pues, carece de respaldo probatorio suficiente para concluir que la entidad demandada incurrió en una conducta negligente. 18) En esas condiciones, no es posible establecer, idóneamente y fehacientemente, si la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en una omisión en el ejercicio de sus funciones de vigilancia respecto de la gestión de los agentes interventores y, por ende, no hay lugar a atribuirle responsabilidad extracontractual. 19) Finalmente, es menester anotar que la Sala no comparte la conclusión a la que arribó el a quo, según la cual la Superintendencia Nacional de Salud incumplió su deber de vigilancia sobre las actuaciones de los agentes interventores del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó, pues, tal afirmación carece de sustento probatorio y no se apoya en un análisis serio y detallado del material aportado al proceso. 10 Si bien en la demanda se puso de presente que mediante un informe de mayo de 2012 se habría evidenciado la falta de compromiso por parte de los agentes para implementar y ejecutar el plan de acción trazado, lo cierto es que, dicha prueba no fue aportada al proceso.

En efecto, en el acápite de “pruebas aportadas con la demanda” no aparece relacionada como medio probatorio ni tampoco fue solicitada o decretada dentro del trámite judicial. Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 25 Efectivamente, la sentencia de primera instancia se limitó a citar normas legales para sostener, de manera categórica, que hubo un incumplimiento de los deberes de la entidad demandada sin valorar las pruebas allegadas ni confrontarlas con los hechos expuestos en la demanda.

La decisión del tribunal se basó en una simple conjetura, sin verificar con el rigor exigido las actuaciones adelantadas por la entidad accionada durante el trámite de intervención. 3. Conclusión Se procederá a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a los requerimientos de la demanda y, en su lugar, se denegaran los mismos. 4.

Condena en costas De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 4 del artículo 365 del CGP se condenará en costas en ambas instancias a la parte demandante, las cuales deberán incluir las agencias en derecho que se hubieren causado. Por lo tanto, las costas procesales deberán ser liquidadas de manera concentrada por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó, según dispone el artículo 366 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Revócase la sentencia proferida el 21 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo del Chocó, la cual queda así:

PRIMERO: Deniéganse las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Condénase en costas de primera instancia a la parte demandante en favor de la parte demandada, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 2º) Condénase en costas de segunda instancia a la parte demandante en favor de la parte demandada, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. Expediente 27001-23-33-000-2015-00096-01 (67.760) Actor: Departamento del Chocó Reparación directa Apelación sentencia 26 3º) En firme este fallo, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.