05001233300020160243802 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez del circuito. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: prescripción. Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. Subtema 2: imprescriptibilidad de aportes para pensión de jubilación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 14 de junio de 2023, que declaró la nulidad parcial de los actos demandados, ordenó el pago de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y negó las demás pretensiones.

I. SÍNTESIS DEL CASO Jairo Edmundo Hidalgo Dávila, en condición de juez penal del circuito, presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Seccional de Administración Judicial, con el objetivo de obtener el pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual. La Dirección Seccional de Administración Judicial negó la solicitud al considerar que la prima especial no tiene carácter salarial.

El demandante afirmó que los actos administrativos que negaron su petición son nulos, porque se expidieron con violación de las garantías constitucionales de los trabajadores. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Jairo Edmundo Hidalgo Dávila, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 3 de noviembre de 2016, con las siguientes: Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.

Pretensiones (i) Inaplicar por inconstitucionales e ilegales los siguientes decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014. (ii) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 15-5690 del 27 de noviembre de 2015, proferida por el director ejecutivo seccional de administración judicial de Medellín, por medio de la cual le negó al actor la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de prestaciones.

Asimismo, solicitó la nulidad del acto presunto derivado del silencio administrativo frente al recurso de apelación interpuesto. (iii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar al demandante la prima especial en un porcentaje mensual del 30 % de todas las primas y prestaciones sociales percibidas durante el tiempo que ejerció el cargo de juez penal del circuito, comprendido entre el 24 de septiembre de 2001 y el 28 de febrero de 2011.

(iv) Ordenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reajustar las sumas de condena conforme con el IPC, año por año, hasta el pago total. (v) Condenar en costas a la entidad demandada y ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 20111. 2.1.2. Hechos 2.

Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Laboró al servicio de la rama judicial desde el 24 de septiembre de 2001 hasta el 28 de febrero de 2011, en el cargo de juez penal del circuito. El último cargo que ocupó fue el de juez 003 penal del circuito de Rionegro. (ii) Durante el tiempo de servicio recibió de manera fraccionada el sueldo mensual, pues se le pagó el 70 % como de la remuneración y el 30 % restante como prima especial, circunstancia que redujo la base de liquidación de las prestaciones, pues la prima especial no se pagó como una adición mensual.

(iii) El 4 de noviembre de 2016 (sic) solicitó la reliquidación y pago de la prima especial como una adición a la remuneración mensual ordenada por el Gobierno nacional, en cuantía equivalente al 30 % de la asignación mensual, así como la reliquidación de las prestaciones sociales liquidadas con el 70 1 Samai, índice 2, ED_EXPDIGITA_ONEDRIVE_20231122(.zip) NroActua 2, 01ExpedienteEscaneadoGMGM, folios 2 a 3. 2 Samai, índice 2, ED_EXPDIGITA_ONEDRIVE_20231122(.zip) NroActua 2, 01ExpedienteEscaneadoGMGM, folios 4 a 5.

(i) Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación el 14 de abril de 2016, respecto del cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial guardó silencio, con lo que se configuró un acto presunto. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículo 53;

Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; Decreto 717 de 1978, artículo 12; Ley 270 de 1996, artículo 152 numeral 7. 4. En el concepto de violación, el demandante afirmó que el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado respecto del concepto de las primas de cualquier orden constituye una flagrante violación del artículo 53 de la Constitución Política, porque estas conllevan un beneficio, un incremento, una adición que retribuye la actividad laboral cumplida, siendo un contrasentido aceptar que estas, por más exentas que estén de constituir factor salarial, representen una merma a la remuneración mensual. 5.

Advirtió que la entidad demandada interpretó de manera errónea los decretos salariales de los funcionarios judiciales al liquidar la prima especial como una fracción de la remuneración mensual equivalente al 30 %, pues en lugar de sumar dicho porcentaje lo redujo del salario mensual, lo que afectó de manera evidente el salario y las prestaciones sociales. 2.2.

Contestación de la demanda 6. La apoderada de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «legalidad de los actos acusados y prescripción trienal». Manifestó que la prima sin carácter salarial establecida por el Gobierno nacional no contradice la Constitución ni la ley, toda vez que el legislador, por mandato constitucional, está facultado para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores de la rama judicial, de modo que tiene la libertad de determinar las prestaciones que no constituyen salario. 7.

Afirmó que los efectos de los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos hacia el futuro, lo que implica que la decisión judicial no es constitutiva de gasto. 8. Advirtió que los decretos 1388 del 28 de abril de 2010, 1039 del 4 de abril de 2011, 0874 del 27 de abril de 2012, aplicables a los servidores acogidos al nuevo régimen salarial, y 1405 de 2010, 1041 del 4 de abril de 2011 y 0848 del 25 de abril de 2012, para los no acogidos, por medio de los cuales el Gobierno nacional reglamentó la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se encuentran vigentes y gozan de presunción de legalidad hasta tanto no sean derogados o revocados por la autoridad competente, por ende, el pago de la remuneración y las prestaciones pagadas conforme a dichas normas se encuentra ajustado a derecho.

Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, mediante sentencia proferida el 14 de junio de 2023, declaró «parcialmente nulos» los actos administrativos demandados que negaron el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones, «en cuanto negaron hacer los aportes al Sistema General de Seguridad Social».

Como restablecimiento del derecho, le ordenó a la entidad realizar el pago de la diferencia de los aportes a la seguridad social en pensiones, correspondiente a los años 2001 a 2011. Negó las demás pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas4. 11. Para resolver el asunto, el tribunal advirtió que, comoquiera que se acreditó la reducción de la remuneración y lo que se pretende es el reconocimiento y pago de la prima especial desde el 24 de septiembre de 2001 hasta el 28 de febrero de 2011, debe estudiarse el fenómeno de la prescripción en los términos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019, según la cual, como la prima se causaba sobre el monto que fija el Gobierno nacional anualmente, los reparos que el beneficiario tuviera sobre ello podían presentarse desde la expedición del respectivo decreto. 12.

Con fundamento en lo anterior, afirmó que la exigibilidad del derecho a la prima especial se consolidó desde la entrada en vigor de la Ley 4 de 1992 y la expedición del Decreto 57 de 1993, esto es, a partir del 7 de enero de 1993, y se causa de manera anual con la expedición de los decretos que dicta el Gobierno nacional para fijar la remuneración mensual que incluía esa prima.

Lo anterior evidencia que el interesado podía presentar la reclamación de pago desde que se expedía cada uno de los decretos que disponían el pago del sueldo mensual fraccionado en remuneración (70 %) y en prima especial (30 %). 13. Advirtió que en el presente asunto el último pago recibido por el actor a título de prima especial como fracción del sueldo mensual fue realizado el 28 de febrero de 2011 y las diferencias fueron solicitadas el 6 de noviembre de 2015, petición que fue negada por la administración mediante acto expreso expedido el 27 de noviembre de 2015.

En este orden, concluyó que el término trienal de prescripción no fue interrumpido porque entre la causación del derecho y la reclamación pasaron 4 años, 8 meses y 8 días, «operando lastimosamente en este asunto la figura de la prescripción para el reajuste de todas las prestaciones adeudadas». Lo anterior con excepción de los aportes a la seguridad social en pensión generados por la disminución de la base de liquidación equivalente al 30 % de la asignación básica, durante los años 2001 a 2011. 3 Samai, índice 2, ONEDRIVE_20231122(.zip) NroActua 2, 01ExpedienteEscaneadoGMGM, folios 112 a 126. 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 31, archivo 4_SENTENCIA(.pdf) NroActua 31.

La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la orden de pago por carecer de disponibilidad presupuestal para reconocer mayores valores a los previstos en la nómina del demandante y todos los demás beneficiarios de condenas, circunstancia que desconocería las normas orgánicas del presupuesto que impiden afectar apropiaciones presupuestales sin el respectivo certificado de disponibilidad del Ministerio de Hacienda. 15.

Además, advirtió que en el presente caso operó la prescripción de las obligaciones, porque el actor presentó la reclamación de pago de las diferencias causadas con motivo de la errada liquidación de las prestaciones y de la omisión de pago de la prima especial el 6 de noviembre de 2015, esto es, más de tres años después del retiro del servicio. 16.

Por último, señaló que la entidad ha pagado la prima especial a partir de enero de 2021 por virtud del Decreto 272 de 2021, expedido para dar cumplimiento a lo ordenado en las sentencias de los conjueces, específicamente la proferida 2 de septiembre de 2019. Es inviable, presupuestalmente, presentar fórmula conciliatoria para las obligaciones anteriores al 1 de enero de 20215. 2.4.2.

Parte demandante 17. El demandante presentó reparos en punto a la prescripción ordenada en la sentencia, para lo cual reiteró lo dispuesto en los artículos 41 y 102 de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, según los cuales el término de prescripción es de 3 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, conteo que se interrumpe por un lapso igual con el simple reclamo escrito ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. 18.

Con base en lo anterior, afirmó que la prescripción requiere necesariamente que el derecho sea exigible, puesto que a partir de ese momento se cuenta el término trienal con el que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción. En el presente asunto, la obligación se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad dictada el 29 de abril de 2014, y como la solicitud fue radicada el 4 de noviembre de 2016 (sic), no operó el fenómeno prescriptivo6. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 19. Mediante auto del 26 de agosto de 20247, el despacho ponente admitió los recursos de apelación conforme a lo previsto en el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 33. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 34. 7 Samai, índice 5.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según lo previsto el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2.

Problemas jurídicos 21. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por las partes8, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 22. ¿La obligación derivada de la reliquidación de las prestaciones sociales por motivo de la reducción de la base salarial y el pago de la prima especial surgió a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad proferida el 29 de abril de 2014? 23.

¿Se configuró la prescripción extintiva de los derechos reclamados por el demandante, al transcurrir más de 3 años desde el conocimiento de reducción de la base de liquidación de las prestaciones por motivo del fraccionamiento de la remuneración mensual y la fecha de la reclamación administrativa? Si la respuesta es afirmativa, procederá la Sala a determinar si la prescripción también se aplica a los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones ordenados por la sentencia apelada. 24.

¿La imposibilidad presupuestal alegada por la entidad demandada constituye un argumento válido para negar el derecho al pago de la diferencia de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones ordenada en la sentencia, por motivo de la omisión de pago de la prima especial como una adición a la remuneración mensual y las diferencias salariales causadas por la disminución de la base de liquidación? 3.3.

Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 25. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 26.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19939 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen 8 CGP, artículos 320 y 328. 9 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 27.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones10, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 28.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 29. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»11. 30.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional 10 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»12. 31.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 32. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»13.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200914. 33. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 14 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»15.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 34. Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 a la interrupción». 35. En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal.

Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 3.4. Caso concreto 36. Las certificaciones del 2 de julio de 2013, expedida por la coordinadora del área de Administración Documental de la Dirección Seccional de Administración Judicial16 y del 5 de febrero de 2016, proferida por la coordinadora del área de talento humano y la coordinadora de administración documental de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia17, demuestran que el demandante ejerció el cargo de juez penal del circuito de manera ininterrumpida, así: Cargo Desde Hasta JUEZ 001 PENAL DEL CIRCUITO DE CISNEROS 24/09/2001 06/07/2003 JUEZ 001 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO DE RIONEGRO 07/07/2003 30/09/2003 JUEZ 001 PENAL DEL CIRCUITO DE CISNEROS 01/10/2003 31/10/2005 JUEZ 003 PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO DE RIONEGRO 01/11/2005 28/02/2011 37.

Sobre el pago de la prima especial, las certificaciones del 5 de febrero de 2016, proferida por la coordinadora del área de talento humano y la coordinadora de administración documental de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia, y del 4 de febrero de 201618, dan cuenta del pago de la remuneración mensual y de la prima especial durante las vigencias 2001 a 2011.

A manera de ejemplo, se relacionan los pagos realizados durante las vigencias que se muestran a continuación: Vigencia Sueldo mensual Prima especial Total sueldo + prima especial Remuneración Gobierno nacional Decreto fijó remuneración mensual 2001 $2.621.210 $786.363 $3.407.573 $3.407.573 Decreto 2720 de 2001 2002 $2.745.194 $823.558 $3.568.752 $3.568.752 Decreto 673 de 2002 2003 $2.849.786 $854.936 $3.704.722 $3.704.722 Decreto 3569 de 2003 2004 $2.968.337 $890.502 $3.858.839 $3.858.839 Decreto 4172 de 2004 2005 $3.131.597 $939.479 $4.071.076 $4.071.076 Decreto 936 de 2005 2006 $1.587.534 $476.260 $2.063.794 $4.274.630 Decreto 389 de 2006 2007 $1.959.492 $587.847 $2.547.339 $4.466.989 Decreto 618 de 2007 16 Samai, índice 2, 01ExpedienteEscaneadoGMGM, folio 35. 17 Samai, índice 2, 01ExpedienteEscaneadoGMGM, folios 38 a 43. 18 Samai, índice 2, 01ExpedienteEscaneadoGMGM, folio 36.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 38. A partir de lo anterior, para la Sala es claro que al demandante se le pagaron los salarios y se le liquidaron sus prestaciones con una base salarial reducida en el 30 %, el cual se pagaba a título de prima especial, fraccionamiento que la entidad estimó procedente porque los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional prevén esa forma de pago. 39.

Así, por ejemplo, el Decreto 2720 de 2001, vigente para el periodo reclamado por el demandante, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar, dispuso lo siguiente: Artículo 7º. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 40.

Al respecto, es del caso reiterar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó la creación de una prima especial no inferior al 30 % ni superior al 60 % del sueldo básico, sin carácter salarial. La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial constituye factor salarial solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual».

En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 41. En atención a lo expuesto, es posible afirmar que el demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la decidida en la sentencia proferida por la Sala de Conjueces el 2 de septiembre de 2019, en la que se demostró el fraccionamiento de la remuneración mensual, al pagar el 70 % por concepto de sueldo y el 30 % por concepto de prima especial.

Por tal motivo, al actor le asiste el derecho a la reliquidación de las prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual, dado que la prima especial no formaba parte de ese porcentaje, sino que constituye un emolumento adicional equivalente al 30 %. En consecuencia, procede la nulidad total de los actos que le negaron el derecho, distinto es que la obligación derivada de su reconocimiento se encuentre prescrita. 42.

En lo concerniente a la prescripción, el demandante presentó reparos, dado que, a su juicio, el derecho surgió a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad dictada el 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, por lo que no transcurrieron más de tres años desde esa fecha y la presentación de la reclamación (6 noviembre de 2015). 43.

Frente a esta figura, viene oportuno precisar que la sentencia SUJ-016-CE-S2- 2019 del 2 de septiembre de 2019, señaló que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993», de manera que, aun cuando el reconocimiento del derecho se puede solicitar en cualquier tiempo, el efecto económico está sometido al término de prescripción trienal, por lo que es a partir de la reclamación administrativa que se contabiliza la prescripción trienal. 44.

Para la fijación de la regla de prescripción trienal, la sentencia del 2 de septiembre de 2019 señaló que, comoquiera que la reglamentación de los salarios se actualiza anualmente «al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación». 45.

Bajo esta tesis jurisprudencial, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, porque la obligación derivada del derecho del actor a la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100 % de la remuneración mensual y el pago de la prima especial como una adición a ese porcentaje surgió a partir de la expedición anual de los decretos que disponían el pago de este último emolumento como una fracción del sueldo mensual, aplicados durante todo el periodo de ejercicio del cargo de juez (24 de septiembre de 2001 a 28 de febrero de 2011). 46.

Ahora, resulta oportuno señalar que el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, establece que las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben «en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y «el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada (…) interrumpe el término de prescripción»19. 47.

En este caso, la Resolución DESAJMR15-5690 del 27 de noviembre de 2015 evidencia que el actor solicitó la reliquidación de las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración mensual y el pago de la prima especial como una adición del sueldo mensual el 6 de noviembre de 2015. Asimismo, las certificaciones incorporadas al expediente dan cuenta de que el actor ejerció el cargo de juez hasta el 28 de febrero de 2011, es decir, que entre la fecha de retiro y la solicitud de pago transcurrieron 4 años, 8 meses y 8 días. 48.

Teniendo en cuenta lo anterior, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa, pues según lo expuesto en precedencia operó el fenómeno prescriptivo sobre las obligaciones derivadas del derecho que tenía el actor, pues entre la causación de las diferencias en la liquidación de las prestaciones y la omisión de pago de la prima especial como una adición de la remuneración mensual, transcurrió un término superior al trienal previsto en las normas citadas. 49.

La prescripción extintiva del derecho configurada en el caso bajo estudio no impacta en el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por 19 Artículo 102. Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.

El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 tratarse de una prestación irrenunciable e imprescriptible, al tener el propósito de asegurar un ingreso económico cuando se materializa el riesgo de vejez cubierto por las respectivas cotizaciones. 50.

Ahora, como la orden del tribunal en ese sentido se circunscribió al pago de la diferencia causada por la reducción de la remuneración mensual, resulta procedente adicionarla para ordenar, además, el pago correspondiente al 30 % adicional de la prima especial, tal como lo establece la Ley 4 de 1992, al prever que únicamente constituye factor salarial para los aportes a pensión de jubilación. Por tanto, la reliquidación de estos aportes procede por el periodo de vinculación del actor a la rama judicial en condición de juez, concluido el 28 de febrero de 2011, circunstancia que descarta la aplicabilidad del Decreto 272 de 2021. 51.

Por último, la Sala precisa que la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a los aportes a pensión no constituye una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 52. Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación del reajuste con inclusión de la prima especial bajo el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 53.

Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), con el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.

Al respecto, la Corte Constitucional20 ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 3.5. Conclusión 54. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones tomando como base el 100 % del salario básico, así como al pago de la prima especial en cuantía equivalente al 30 % de la remuneración mensual.

No obstante, dado que operó el fenómeno jurídico de la prescripción, el restablecimiento debe limitarse a la reliquidación y pago de los aportes a pensión de jubilación, tal y como lo ordenó el tribunal. Por lo tanto, hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia para declarar la nulidad total de los actos administrativos demandados, decretar la excepción de prescripción extintiva y ordenar el pago de las diferencias de aportes para pensión tomando como base el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % de la prima especial, tal como lo establece la ley. 20 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998, SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4. Costas 55. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario21 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 56.

Por lo tanto, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en esta instancia, dado que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. MODIFICAR la sentencia dictada el 14 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, que declaró la nulidad parcial de los actos demandados y ordenó el pago de la diferencia de los aportes a pensión de jubilación a favor del demandante Jairo Edmundo Hidalgo Dávila. En su lugar, se dispone: Primero. Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 15-5690 del 27 de noviembre de 2015 y del acto presunto causado por el silencio de la administración frente al recurso de apelación, por medio de los cuales la entidad demandada negó el reconocimiento y pago del 30 % de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual, causadas durante los años 2001 a 2011, periodo en el cual el actor ejerció el cargo de juez del circuito.

Segundo. Declarar probada la excepción de prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del reconocimiento del 30 % de la prima especial y de la reliquidación de las prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual. 21 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2016-02438-02 (7404-2023) Demandante: Jairo Edmundo Hidalgo Dávila Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Tercero. Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de Jairo Edmundo Hidalgo Dávila, entre el 24 de septiembre de 2001 y el 28 de febrero de 2011, siempre que la entidad no los hubiera realizado, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 14 de junio de 2023.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.