CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO Asunto: Adecua medio de control y remite por competencia. AUTO INTERLOCUTORIO La señora Paola Andrea Holguín Moreno, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, presenta demanda ante esta Corporación tendiente a controvertir la constitucionalidad, previa suspensión provisional, de los efectos del Decreto núm. 949 de 28 de agosto de 2025, “Por el cual se modifica el Decreto 1047 de 2024”, expedido por el gobierno nacional, conformado por el presidente de la República y los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía y Comercio, Industria y Turismo.

Para resolver, se CONSIDERA: Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 135 del CPACA establece: «[…] Artículo 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]».

(Destacado fuera del texto). Por su parte, el artículo 111 ibidem, señala: «[…] Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional […]» (Destacado fuera del texto).

A partir del análisis de las citadas normas, la Jurisprudencia de la Corporación ha señalado que «[…] aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.

Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley […]».1 En este orden, por vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes2: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; 1 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Unitaria, providencia de 10 de octubre de 2012, emitida número único de radicación 11001 03 26 000 2012 00056 00, CP: Enrique Gil Botero. 2 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 4 de febrero de 2016, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 01059 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez;

Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 5 de diciembre de 2017, número único de radicación 1001 03 24 000 2016 00484 00, CP: Rocío Araujo Oñate; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 6 de junio de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2008 01255 00, CP: Oswaldo Giraldo López;

Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia 15 de enero de 2019, número único de radicación 11001 03 25 000 2018 01728 00 y 11001 03 25 000 2018 01730 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.

En el caso sub examine, la disposición acusada es el Decreto núm. 949 de 28 de agosto de 2025, “Por el cual se modifica el Decreto 1047 de 2024”, expedido por el gobierno nacional, conformado por el presidente de la República y los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía y Comercio, Industria y Turismo.

Sobre la norma controvertida el Despacho observa que no solo fue expedida en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, sino también en desarrollo de las leyes 13 de 1945, 28 de 1959, 170 de 1994, 1609 de 2013, 1841 de 2017 y 2294 de 2023, como el mismo decreto expresamente lo señala en su parte introductoria3.

Significa lo anterior que el acto 3 “[…] EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a lo dispuesto en la Ley 7ª de 1991, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 58, 93 y 95 de la Constitución Política, la Ley 13 de 1945, la Ley 28 de 1959, la Ley 170 de 1994, la Ley 1609 de 2013, la Ley 1841 de 2017, la Ley 2294 de 2023. […]”.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubiere expedido por expresa disposición constitucional, con el cual se pretenda desarrollar directamente preceptos superiores contenidos en la Constitución Política sin la existencia de una ley previa.

Por lo anterior, es claro que no se cumplen los requisitos para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia traída a colación en precedencia. Ahora, de acuerdo con el artículo 171 del CPACA, el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada».

Por consiguiente, el Despacho procederá a adecuar la demanda presentada por la señora Paola Andrea Holguín Moreno al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 ibidem. Adecuado el trámite de la demanda al del medio de control de nulidad, el Despacho advierte que en el presente caso se pretende la nulidad de un acto administrativo que versa sobre asuntos propios y exclusivos de la cartera ministerial de Comercio, Industria y Turismo, como se advierte no solo del encabezado de la disposición Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvertida, sino de su contenido literal, pues a través del mismo se modifica el Decreto núm. 1047 de 14 de agosto de 2024, el cual estableció la prohibición de las exportaciones de carbón al estado de Israel, por lo tanto la competente para conocer del presente proceso es la Sección Cuarta de esta Corporación, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 2019, modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, en concordancia con el artículo 149, numeral 1, del CPACA, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, normas que establecen: “[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Cuarta: 1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos, contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. 2.

Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral precedente. 3. Los procesos de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos a los de carácter laboral, relacionados con actos administrativos expedidos por las siguientes entidades: Consejo de Política Económica y Social - Conpes, Superintendencia Financiera de Colombia, Junta Directiva del Banco de la República, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. 4.

Los procesos relacionados con los actos administrativos que se dicten para la enajenación de la participación del Estado en una sociedad o empresa. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 6. Las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que fallen las excepciones y ordenen llevar adelante la ejecución en los procesos de cobro administrativo. 7.

Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. […]”. (Negrillas fuera del texto original). “[…]

ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos […]”.

Precisamente, en la Sección Cuarta ya se admitió una demanda de nulidad promovida contra el Decreto núm. 1047 de 14 de agosto de 2024, -objeto de modificación por el acto administrativo controvertido en el presente medio de control-, en el proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-27-000- 2024-00065-004, que se tramita en el despacho de la señora magistrada Claudia Rodríguez Velásquez, lo que corrobora la competencia de dicha sección. 4 Actores: Miguel Uribe Turbay y otros.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00358-00 Actora: PAOLA ANDREA HOLGUÍN MORENO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, el expediente se remitirá a la Sección Cuarta de esta Corporación, por ser la competente para conocer del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: ADECUAR el trámite de la demanda presentada por la señora Paola Andrea Holguín Moreno al de nulidad. REMITIR el expediente a la Sección Cuarta de esta Corporación, por ser la competente para su conocimiento, previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera