1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: TODOMAR CHL S.A.S. Accionado: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencias judiciales-Improcedencia por incumplimiento del principio de subsidiariedad por cuanto no se agotaron los medios de defensa judicial- El recurso extraordinario de revisión se encuentra en curso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA De conformidad con el artículo 86 de la Constitución política, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 080 de 2019, la Sala resuelve la acción de tutela promovida por Todomar CHL S.A.S1, sociedad que actúa a través de apoderado judicial, contra la Sentencia del 20 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
A su juicio, dicha decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al derecho a la propiedad privada.
ANTECEDENTES 1. El presente caso corresponde a una acción de tutela contra una providencia judicial, por lo que los antecedentes tendrán el siguiente orden en la exposición: (i) los hechos que dieron origen al proceso ordinario y el trámite de este; y (ii) los argumentos que fundamentaron la interposición de la acción de amparo constitucional, así como las pretensiones formuladas por el demandante.
Antecedentes del proceso ordinario 2. El 1 de julio de 1997, el Fondo Rotatorio Regional del Atlántico -Hoy Agencia Logística de las Fuerzas Militares2- celebró un contrato de arrendamiento con Todomar CHL S.A.S3 -en adelante Todomar-. En dicho negocio jurídico, se 1 En adelante Todomar. 2 En adelante la Agencia. 3La Sala constata que la sociedad TODOMAR C.H.L. MARINA S.A. fue constituida mediante Escritura Pública n.º 1388 del 22 de mayo de 1997, otorgada ante la Notaría Cuarta de Cartagena e inscrita en la Cámara de Comercio el 6 de junio de 1997, bajo el número 21.458 del libro respectivo.
Posteriormente, según consta en el Acta del 1.º de octubre de 2010 de la Asamblea de Accionistas —inscrita en la misma Cámara de Comercio el 29 de diciembre de 2010, bajo el número 69.328 del Libro IX—, la sociedad se transformó de sociedad anónima a sociedad por acciones simplificada (S.A.S.) y adoptó la denominación actual de TODOMAR CHL S.A.S. La Sala advierte que el escrito de tutela y en el memorial del poder allegado con los anexos demanda, la denominación de la sociedad es: TODOMAR CHL S.A.S. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 contempló entregar a título de tenencia un área total de 3.107 m2 por un plazo de duración de 5 años y un canon mensual de $5.875.000. 3.
El 24 de enero de 2003, la Agencia Logística promovió demanda a través del medio de control de controversias contractuales contra Todomar, en la que pretendió que se declarara la renovación del contrato de arrendamiento No. 123/97 a partir del 2 de julio de 2002, así como la revisión del canon, debido a la ocupación de un área mayor a la originalmente pactada. 4.
Mediante decisión del 27 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda, por cuanto el contrato No. 123/97 había terminado por vencimiento de términos el 30 de junio de 2002. Adicionalmente, declaró de oficio la nulidad absoluta de la cláusula décima quinta del contrato en la cual se estipulaba la prórroga automática del contrato. 5.
El 20 de marzo de 2013, la Agencia Logística interpuso una segunda demanda a través del medio de control de controversias contractuales en contra de Todomar, la cual cursó ante el Tribunal Administrativo de Bolívar. Esto con el fin de pretender la restitución del inmueble ocupado por Todomar. 6. Mediante Sentencia del 11 de febrero de 2022, la Sala de Decisión 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar declaró parcialmente probada la excepción de cosa juzgada relacionada con el pago de las presuntas diferencias derivadas del canon de arrendamiento por la ocupación de un área mayor a la pactada en el contrato4.
Además, dicha autoridad judicial ordenó a Todomar la restitución del inmueble dado en arrendamiento, en las mismas condiciones en que le fue entregado por parte de la agencia y dio por terminado el Contrato de Arrendamiento No. 123 de 1 de julio de 1997. Finalmente, frente al pago de las diferencias relativas al canon de arrendamiento, por la ocupación de un área mayor a la pactada en el contrato, se declaró la excepción de cosa juzgada parcial, habida consideración de la decisión adoptada en la referida Sentencia de 27 de julio de 2017. 7.
Mediante sentencia del 20 de mayo de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que Todomar continúa ocupando el inmueble objeto del contrato de arrendamiento, de ahí que persiste la obligación de restituir la cosa. Fundamentos de la demanda de tutela5 8.
La accionante afirmó que la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia, en tanto la interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable derivado de la sentencia proferida el 20 de mayo de 2024 por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación. 4 La firma Topógrafos del Caribe, contratada por la Agencia, determinó que la sociedad demandada ocupaba 9.208,90 m2, pese a que el contrato fue por 3.107,80 m2. 5 La tutela se presentó el 19 de junio de 2025.
Índice electrónico 01 de SAMAI. “REPARTO Y RADICACIÓN DEL PROCESO REALIZADAS EL jueves, 19 de junio de 2025 con secuencia: 6013” Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 9. Sostuvo que se satisface el requisito de subsidiariedad, en la medida en que no cuenta con un medio judicial ordinario eficaz e idóneo para proteger sus derechos fundamentales.
Aunque interpuso recurso extraordinario de revisión contra dicha sentencia, explicó que este tiene carácter residual, no suspende los efectos de la decisión cuestionada ni impide su ejecución, y su resolución podría demorar lo suficiente como para que el perjuicio se materialice. En consecuencia, alegó que la revisión no constituye un mecanismo eficaz para evitar el daño inminente que busca prevenir con esta acción de amparo constitucional. 10.
La accionante justificó la necesidad de esta tutela por la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable que amenaza los derechos fundamentales de Todomar. Señaló que la ejecución de la sentencia cuestionada podría ordenar la restitución inmediata del inmueble, sin que se haya resuelto previamente su situación jurídica como poseedora material ni se le haya garantizado el ejercicio efectivo del derecho de defensa en esa condición. 11.
Advirtió que dicha ejecución podría causar la demolición de instalaciones o el despojo de la posesión, sin una decisión judicial que defina con garantías la titularidad del predio, lo que vulneraría los derechos a la propiedad, al debido proceso y al acceso a la justicia. Por ello, concluyó que la tutela es urgente y procedente, ante la falta de un medio judicial eficaz para evitar ese perjuicio irremediable. 12.
Ahora bien, la sociedad tutelante indicó que la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y el derecho a la propiedad privada. 13. En primer lugar, la tutelante alegó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, al considerar que las decisiones adoptadas a lo largo del proceso resultan contradictorias entre sí. Señaló que la sentencia del 27 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró que el Contrato de Arrendamiento No. 123 de 1997 había finalizado por vencimiento del plazo el 30 de junio de 2002 y declaró la nulidad absoluta de la cláusula décima quinta, que preveía la prórroga automática del contrato.
No obstante, la providencia del 11 de febrero de 2022, emitida por la Sala de Decisión 7 del Tribunal Administrativo de Bolívar, ordenó la restitución del inmueble en las mismas condiciones en que fue entregado, dando por terminado nuevamente el contrato, sin tener en cuenta los efectos jurídicos de la sentencia anterior. Esta decisión fue confirmada por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación. 14.
A juicio de la tutelante, dicha contradicción desconoce que la nulidad de la cláusula contractual produce efectos “ex tunc”, es decir, desde el origen del contrato, y que la terminación por vencimiento del plazo se produjo el 30 de junio de 2002. En consecuencia, la acción de restitución del bien solo podía ejercerse dentro de los dos años siguientes a dicha fecha. 15.
Afirmó que el Consejo de Estado en providencia del 20 de mayo de 2024 reconoció parcialmente la excepción de cosa juzgada, pero no explicó de forma Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 clara ni suficiente por qué limitó sus efectos.
Esta omisión vulnera el artículo 29 de la Constitución y afecta la seguridad jurídica y la confianza legítima de Todomar en las decisiones judiciales previas. 16. En segundo lugar, manifestó una afectación del derecho al acceso a la administración de justicia, al desconocer los efectos de una decisión judicial previa sin garantizar un espacio adecuado para ejercer el derecho de defensa.
En el primer proceso contencioso6, se declaró la terminación del contrato de arrendamiento y se resolvieron asuntos relacionados con el uso del inmueble, lo que permitió a Todomar hacer valer sus derechos ante la jurisdicción. Sin embargo, la decisión adoptada posteriormente el 20 de mayo de 2024 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro de un nuevo proceso sobre los mismos hechos y pretensiones, revivió los efectos de una relación contractual ya extinguida por vencimiento del plazo, contrariando lo resuelto con anterioridad. 17.
A juicio de la accionante, esta situación compromete la estabilidad de las decisiones judiciales, impone una carga procesal desproporcionada a Todomar y priva de valor el ejercicio previo del derecho de defensa. Entonces, la tutela se justifica como mecanismo para evitar esta indefensión y garantizar un acceso efectivo a la justicia. Esta afectación también incide en el derecho de Todomar a permanecer en el inmueble, el cual como se detallará más adelante es de propiedad privada y no pertenece a la Agencia Logística. 18.
En tercer lugar, la tutelante alegó la vulneración del derecho fundamental a la propiedad privada, en tanto la orden de restitución contenida en la Sentencia del 20 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, recae sobre un inmueble de naturaleza privada, cuya titularidad estatal no ha sido declarada ni probada en el proceso.
A pesar de que la Alcaldía de Cartagena solicitó el reconocimiento como propiedad pública, la Agencia de Logística no acreditó tal condición ni promovió un procedimiento expropiatorio, como lo exige el artículo 58 de la Constitución Política. Por ello, cualquier medida que prive a Todomar del uso y goce del inmueble carece de justificación legal y configura una afectación inconstitucional a la propiedad privada, además de un posible enriquecimiento sin causa a favor del Estado. 19.
Asimismo, señaló que Todomar ha ejercido la ocupación material del predio de forma pública, pacífica y continua desde la terminación del contrato de arrendamiento el 30 de junio de 2002, consolidando una situación posesoria legítima conforme al artículo 762 del Código Civil. La orden de restitución desconoce esta situación fáctica y jurídica, al pretender interrumpirla sin trámite judicial ni reconocimiento de la posición de Todomar como tenedora o poseedora legítima.
Ejecutar dicha orden equivaldría a un desalojo forzoso y arbitrario, sin título jurídico que lo respalde, lo cual vulnera también el artículo 29 superior. 20. En suma, según la accionante, la medida cuestionada desconoce principios esenciales como la legalidad en la adquisición de bienes por parte del Estado, la garantía de la propiedad privada y el respeto a la posesión legítima, configurando 6 Sentencia del 27 de julio de 2017.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 una actuación desproporcionada e inconstitucional que justifica la intervención del juez constitucional. 21. Finalmente, la peticionaria concluyó que la Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, que ordena la restitución del inmueble, configura una amenaza real, grave e inminente a los derechos fundamentales de Todomar CHL S.A.S., particularmente al derecho a la propiedad, al debido proceso y a la estabilidad jurídica. 22.
La demandante afirmó que el cumplimiento de esta orden implicaría el desalojo forzoso de un bien ocupado legítimamente desde 2002, sin que exista una declaratoria de utilidad pública, en el marco de un proceso expropiatorio ni claridad sobre la titularidad del predio. Esta situación genera una afectación patrimonial irreversible, al poner fin a una actividad económica sostenida durante años, sin compensación ni oportunidad efectiva de defensa. 23.
Manifestó que promovió un recurso extraordinario de revisión, y que su trámite es notoriamente prolongado y no suspende los efectos de la sentencia. Permitir la restitución mientras se resuelve ese recurso equivaldría a consolidar un perjuicio irreversible, que no podría ser reparado ni siquiera en caso de revocatoria posterior del fallo.
Por tanto, la acción de tutela se configura como el único mecanismo eficaz para prevenir la consumación de ese daño, y su procedencia excepcional se justifica plenamente a la luz del artículo 86 de la Constitución Política. Pretensiones 24. Conforme a lo dispuesto en el escrito de tutela, se formularon las siguientes pretensiones (se transcribe con posibles errores): “Primero. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada y demás derechos adquiridos conforme a la ley civil de la sociedad accionante TODOMAR CHL S.A.S., los cuales están en actual peligro y en inminencia de ser vulnerados por la ejecución de las sentencias de primera y segunda instancia emitidas dentro del proceso con radicado No. 13001-23-33-000-2013-00154-01 (69052), por medio de la cual se confirma la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Segundo. Que, como medida de protección constitucional, y a fin de evitar la acusación de perjuicios irremediables, se suspendan provisionalmente los efectos de la sentencia del Consejo de Estado, proferida el 20 de mayo de 2024 por la Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 13001-23- 33-000-2013-00154-01 (69052), hasta tanto se resuelva de manera definitiva el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra dicha providencia. Tercero. Que se ordene a las autoridades accionadas abstenerse de ejecutar cualquier actuación administrativa o judicial que tenga por objeto la restitución material del inmueble en disputa, mientras se resuelve de fondo el recurso extraordinario de revisión en curso”7. 7Índice electrónico 02 de SAMAI.1_DemandaWeb_Demanda_TutelaTodomarMedidaP(.pdf) NroActua 2.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 Trámite en primera instancia 25. Mediante auto del 24 de junio de 20258, el despacho sustanciador admitió la presente acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar a la parte demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como vincular al Tribunal Administrativo de Bolívar y a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, en calidad de terceros con interés. Finalmente, reconoció personería jurídica adjetiva a Guillermo Orlando Cáez Gómez.
Intervenciones 26. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado9 manifestó que la providencia del 20 de mayo de 2024 contiene los fundamentos fácticos y jurídicos necesarios para que el juez constitucional adopte la decisión que en derecho corresponda. En consecuencia, el magistrado ponente de la sentencia objeto de control expresó su disposición para acatar lo que resuelva la Sala que conozca de la presente acción de tutela. 27.
El Ministerio de Defensa Nacional – Armada Nacional de Colombia10 solicitó declarar improcedente la presente acción de amparo constitucional, por no cumplir el requisito de subsidiariedad. Señaló que el accionante pretende usar esta vía excepcional como un mecanismo paralelo para controvertir decisiones judiciales ejecutoriadas. 28.
Destacó que la sociedad accionante ya interpuso el recurso extraordinario de revisión, medio judicial idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos. Además, sostuvo que no existe perjuicio irremediable, pues la alegada afectación patrimonial deriva de la obligación de restituir un bien ocupado sin justo título desde hace más de veinte años, lo cual no configura una vulneración de derechos fundamentales. 29.
La Agencia Logística de las Fuerzas militares11 señaló que la discusión sobre la naturaleza jurídica del predio, esto es, si pertenece al Estado o constituye un bien de carácter privado no ha sido objeto de debate en ninguno de los procesos judiciales tramitados hasta la fecha. En consecuencia, solicitó dar estricto cumplimiento al artículo 253 del CPACA, el cual consagra el deber de garantizar la efectividad de las decisiones judiciales y salvaguardar la seguridad jurídica.
Enfatizó que el cumplimiento de las órdenes judiciales no constituye una mera obligación procesal, sino que representa una manifestación esencial del principio de supremacía del orden jurídico y del Estado de Derecho. 30. El Tribunal Administrativo de Bolívar12 solicitó ser desvinculado por carecer de legitimación en la causa por pasiva.
Afirmó que no emitió la decisión 8 Índice electrónico 05 de SAMAI. 28Autoqueadmite_320250387700ADMITETO(.pdf) NroActua 5. 9 Índice electrónico 013 de SAMAI. 35CONTESTACIONDE_Contestaciontutela20(.pdf) NroActua 13. 10Índice electrónico 015 de SAMAI.35_MemorialWeb_Respuesta-CONTESTACIONACCION(.pdf) NroActua 15. 11Índice electrónico 016 de SAMAI.36_MemorialWeb_Respuesta-Tutela202503877pd(.pdf) NroActua 16. 12 Índice electrónico 017 de SAMAI.44RECIBEMEMORIAL_InformeTutela1100103(.pdf) NroActua 17.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 judicial cuya suspensión se solicita ni ha vulnerado los derechos fundamentales invocados. 31. Señaló que la acción de tutela se dirige exclusivamente contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, debido a la sentencia del 20 de mayo de 2024, mediante la cual se ordenó la restitución de un inmueble a favor de la Agencia Logística.
Para el interviniente, según el accionante, dicha orden desconoce una sentencia previa con autoridad de cosa juzgada y vulnera su derecho de defensa al no haber sido reconocido como poseedor del predio. 32. Por tanto, la pretensión de la parte actora recae únicamente sobre una actuación atribuible al Consejo de Estado, y no guarda relación con el Tribunal, lo que hace improcedente su vinculación al presente trámite constitucional.
CONSIDERACIONES 33. La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 201913.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión 34. A partir de lo expuesto en los antecedentes, corresponde a la Sala verificar en primer lugar, si la acción de tutela interpuesta cumple con los requisitos generales de procedencia fijados por la jurisprudencia constitucional. Una vez superados la Sala abordara el siguiente problema jurídico: ¿La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al derecho a la propiedad privada del accionante? 35.
En tal propósito, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional en torno a los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales; (ii) el deber del accionante de agotar previamente los medios ordinarios de defensa disponibles; y (iii) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión como mecanismo idóneo y eficaz en el ámbito contencioso-administrativo.
Finalmente, con base en estas reglas, se valorará si se cumplen los presupuestos de procedencia en el caso concreto. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales 36. En la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional “sistematizó” los requisitos para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales.
En dicha decisión, la Corte estableció una distinción entre requisitos de carácter general, y requisitos de carácter específico o defectos. 13 Reglamento interno de esta corporación, puntualmente el artículo 13- “Distribución de los procesos entre las secciones”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 37.
Los primeros constituyen condiciones previas que deben cumplirse en su totalidad, para que el juez pueda asumir el conocimiento de fondo del caso analizado10. Una vez superados estos requisitos de forma, es procedente el estudio de fondo. Por su parte, los requisitos específicos hacen alusión a los defectos presentes en la providencia cuestionada, los cuales serían la causa directa de la vulneración de los derechos fundamentales11. 38.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar14; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela15, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional16 o el Consejo de Estado17, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-18;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable19 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
Improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en los eventos donde no se han agotado todos los medios de defensa judicial o existen recursos en trámite 39. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución política, la acción de tutela es de carácter subsidiario y, por tanto, sólo procede cuando no exista otro mecanismo judicial eficaz para la protección del derecho amenazado o vulnerado, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable y se interponga como 14 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 15 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 17 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 19 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 mecanismo transitorio. Así, este principio impone a los ciudadanos la obligación de agotar previamente los recursos ordinarios y extraordinarios que ofrece el ordenamiento jurídico, por lo que evita que la tutela se convierta en una vía preferente o supletoria de los mecanismos establecidos en otras jurisdicciones. 40.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha identificado tres supuestos que hacen improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales20: “(i) cuando el proceso judicial se encuentra en curso, (ii) cuando el accionante no ha agotado los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa previstos en la ley, y (iii) cuando se pretende utilizar la tutela para reabrir etapas procesales precluidas por no haber ejercido oportunamente los recursos legales disponibles”. 41.
En particular, si el proceso judicial aún está en trámite, la intervención del juez constitucional resulta improcedente, dado que la tutela no constituye una vía alterna ni paralela al proceso ordinario. Por tanto, no es admisible que el accionante alegue la vulneración de derechos fundamentales si no ha solicitado su protección en el marco del proceso judicial correspondiente.
El recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como mecanismo de defensa idóneo y eficaz 42. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, consagra el recurso extraordinario de revisión como un mecanismo excepcional para impugnar sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces, tribunales y secciones del Consejo de Estado en materia contencioso-administrativa. 43.
Este recurso procede en situaciones inusuales en las que resulta necesario invalidar una sentencia en firme, ya sea por hechos nuevos, circunstancias desconocidas al momento de fallar o por la existencia de fraude, error o ilicitud. Su propósito es restaurar la justicia material y corregir decisiones contrarias al orden jurídico, aun cuando hayan adquirido fuerza de cosa juzgada. 44.
En esa línea, la Sentencia C-450 de 2015 reiteró que la revisión busca analizar hechos nuevos que alteren el sentido de justicia de una decisión ejecutoriada. Por ello, su procedencia depende del cumplimiento estricto de los requisitos legales. 45. El artículo 250 de la misma ley establece las causales específicas de procedencia: “Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 20 Corte Constitucional, Sentencias SU-062 de 2018 y T-016 de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 46. En ese contexto, la Corte ha considerado que este recurso es idóneo y eficaz cuando se alega la vulneración del derecho al debido proceso por parte de una sentencia ejecutoriada. Incluso ha reconocido que, en ciertos casos, este mecanismo y la acción de tutela podrían tener una identidad de causa y objeto, lo cual impediría su uso simultáneo21,al respecto afirmó que “los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”22.
En efecto, el medio de defensa es idóneo, cuando “es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales”23; y es eficaz en el evento en que “la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental”24. 47. En consecuencia, la tutela solo será procedente si el recurso de revisión no ofrece una protección al derecho fundamental invocado o si las causales legales no abarcan los hechos denunciados.
En palabras de la Corte, “la tutela se torna improcedente si el debido proceso puede protegerse de manera eficaz mediante el recurso extraordinario de revisión”25. Análisis del caso concreto 48. La Sala desarrollará, en primer lugar, el análisis de la legitimación en la causa por activa y por pasiva. Posteriormente, abordará el principio de subsidiariedad, frente al cual concluirá que no se acredita en el presente caso.
La legitimación en la causa por activa y pasiva 49. Todomar CHL S.A.S cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa, toda vez que es la sociedad directamente afectada por la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esto se debe a 21 Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 2024. 22 Corte Constitucional, Sentencia SU-026 de 2021. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-060 de 2024. 24 Corte Constitucional, Sentencias SU-026 de 2021, SU-263 de 2015, T-713 de 2013, T-553 de 2012 y T-649 de 2011. 25 Corte Constitucional, Sentencia SU-263 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 que la sociedad figuró como demandante en el proceso que culminó con las decisiones impugnadas y es la titular del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 50.
De igual manera, se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la acción de tutela se dirigió contra la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, autoridad judicial que dictó la providencia a la que se le atribuye la transgresión de los derechos fundamentales reclamados por la tutelante. 51.
El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó ser desvinculado por carecer de la falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala advierte que dicha autoridad judicial fue quien profirió la sentencia de primera instancia, la cual fue confirmada por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación. Por lo tanto, su permanencia en el proceso resulta necesaria para garantizar un pronunciamiento integral y efectivo sobre las pretensiones formuladas por la parte accionante.
Subsidiariedad 52. Todomar CHL S.A.S promovió acción de tutela contra la Sentencia del 20 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Sostuvo que dicha providencia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la propiedad privada. 53.
La Sala advierte que del material probatorio allegado la parte actora interpuso recurso extraordinario de revisión contra la mencionada sentencia, identificado con el radicado 11001031500020250388600, el cual actualmente se encuentra “al despacho por reparto”26, según consta en el estado procesal. Esta circunstancia evidencia que el proceso judicial no ha concluido y que existe un mecanismo en curso diseñado específicamente para revisar la decisión cuestionada. 54.
El trámite de dicho recurso garantiza de manera efectiva la protección de los derechos fundamentales cuya vulneración alega la parte accionante, en particular, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Por esta razón, no resulta procedente acudir a la acción de tutela como mecanismo principal de protección de derechos fundamentales, dado que el ordenamiento jurídico ya dispone de una vía judicial ordinaria que se encuentra activa y que, en principio, ofrece una respuesta frente a las pretensiones planteadas en esta acción. 55.
En particular, el actor alega que, mediante decisión del 27 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la terminación del contrato de arrendamiento No. 123/97 objeto de litigio. Sin embargo, a través de Sentencia del 11 de febrero de 2022, la Sala de Decisión Siete del Tribunal Administrativo de 26 Índice electrónico 03 de SAMAI del proceso del recurso extraordinario de revisión. “FDR-recurso extraordinario de revisión promovido contra la providencia de 20 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado Sección Tercera Subsección B, dentro del expediente C.C. 13001-23-33-000- 2013-00154-01 int 69052”.
Consejera ponente: María Adriana Marín. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 12 Bolívar ordenó a Todomar la restitución del inmueble arrendado en las mismas condiciones en que le fue entregado por parte de la Agencia Logística27.
Esta segunda decisión fue confirmada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 20 de mayo de 2024. 56. A juicio del actor, el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Consejo de Estado omitieron aceptar en su integridad la excepción de cosa juzgada. Por el contrario, realizaron una declaratoria parcial de la misma, sin reconocer plenamente los efectos jurídicos de la sentencia proferida el 27 de julio de 2017, dentro del proceso radicado bajo el número 13001-23-31-000-2003-00055-00, en la cual se declaró la terminación del mencionado contrato de arrendamiento. 57.
La Sala reconoce que el actor anexó con la demanda una copia del recurso extraordinario de revisión que interpuso contra de la Sentencia del 20 de mayo de 2024, emitida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado28. En dicho recurso el actor alegó que la providencia cuestionada mediante la presente acción de tutela incurre en la causal 8 del artículo 250 CPACA29.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión constituye un medio idóneo y eficaz para controvertir la decisión judicial que, a su juicio, vulneró de sus derechos fundamentales. Esto se debe a que la causal alegada cuenta con una identidad con los defectos en tutela, al punto que se pueden ventilar en un recurso extraordinario. 58.
De igual manera, la empresa accionante no indicó alguna circunstancia particular que evidenciara que acudir el mecanismo extraordinario de revisión sea desproporcionado. La compañía no es un sujeto de especial protección constitucional, de modo que el recurso no constituye una barrera de acceso. Además, Todomar pidió únicamente la protección de los derechos al debido proceso, administración de justicia y propiedad, lo que demuestra la eficacia del recurso, ya que se trata de dos derechos fundamentales de procedimiento que pueden ser protegidos de manera integral por recurso extraordinario y otro que no tiene dicha entidad. 59.
Adicionalmente, la Sala no encuentra la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional. Conforme a la jurisprudencia constitucional, para que se configure un perjuicio irremediable y la acción de tutela proceda de manera transitoria, deben concurrir los siguientes elementos30: (i) inminencia, esto es, que el daño esté próximo a ocurrir y exista un grado considerable de certeza sobre su materialización;
(ii) gravedad, en cuanto implique un detrimento serio sobre un bien jurídico relevante; (iii) urgencia, entendida como la necesidad de adoptar medidas inmediatas para evitar la consumación del daño; y (iv) la impostergabilidad de la protección, es decir, que no 27 Este proceso se identificó con el radico No 13001-23-33-000-2013-00154-00. 28 Índice electrónico 02 de SAMAI. 45_DemandaWeb_Anexos_P19Recursoderevision(.pdf) NroActua 2. 29 “Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” 30 Corte Constitucional, Sentencia SU-179 de 2021. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 13 exista otro mecanismo oportuno y eficaz que permita conjurar la afectación de derechos fundamentales. 60.
En el presente caso, no se acreditan tales condiciones en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y administración de justicia. En primer lugar, no se advierte la inminencia del daño alegado, pues la decisión judicial cuestionada actualmente está en estudio mediante el recurso extraordinario de revisión, lo cual indica que, si bien el proceso en su cause ordinario concluyó, existe un trámite en curso que podría modificar la decisión impugnada y romper la cosa juzgada de la decisión expedida31.
Así, podría resolverse la posible afectación de los derechos mencionados y restablecer la justicia material que la empresa demandante aludió como quebrantada32. Por tanto, no hay certeza sobre un inminente daño que sea irreparable, como es pasar por alto otra decisión judicial. 61. En segundo lugar, no se demuestra la gravedad del perjuicio, en tanto los efectos adversos alegados por la parte actora aún no se han concretado en relación con los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En cualquier caso, su eventual configuración podría ser evitada mediante el fallo que llegue a adoptarse dentro del recurso extraordinario de revisión, que constituye un mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para garantizar el debido proceso y la protección de los derechos sustanciales. 62.
En tercer lugar, la urgencia de las medidas de protección tampoco se encuentra acreditada, toda vez que no se ha demostrado que el trámite del recurso de revisión resulte insuficiente o tardío para evitar el presunto perjuicio. Además, no se requieren alternativas urgentes para evitar el presunto daño, ya que este puede restablecerse con la revisión del fallo impugnado.
Por el contrario, dicho mecanismo se encuentra en curso y constituye una vía procesal idónea y eficaz para controvertir la providencia que se considera lesiva, sin que sea necesario acudir al amparo constitucional de manera excepcional. De comprobarse alguna de ellas, el juez contencioso administrativo está facultado para declarar fundado el recurso extraordinario de revisión y, en consecuencia, ordenar a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado emitir una nueva decisión ajustada a derecho. 63.
Ahora bien, en lo que respecta al derecho a la propiedad privada, si bien la accionante alega su vulneración, la Sala observa que no se cumple el estándar constitucional exigido por la jurisprudencia de la Corte para que este derecho sea susceptible de protección a través de la acción de tutela. En efecto, según reiterada doctrina constitucional, la propiedad privada solo adquiere el carácter de derecho fundamental cuando su afectación compromete directamente el núcleo esencial de la dignidad humana, es decir, cuando las limitaciones al uso, goce o usufructo de un bien afectan de forma grave y directa condiciones mínimas de existencia del titular33, lo que no aplica para las personas jurídicas. 31 Corte Constitucional, Sentencia C-450 de 2015.
En dicha decisión, la Corte Constitucional reiteró la jurisprudencia del Consejo de Estado que establece lo siguiente: “recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original”. 32Ibid. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-454 de 2012.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 14 64. En el caso concreto, Todomar no acreditó que sus representantes enfrentaran una afectación a la dignidad humana o condiciones materiales de subsistencia. Por tanto, la presunta vulneración no trasciende al ámbito de protección reforzada que exige la Corte para considerar que el derecho a la propiedad adquiere una dimensión fundamental y, en consecuencia, pueda ser tutelado de manera directa por esta vía excepcional.
La Sala precisa que el mecanismo adecuado para obtener la protección al derecho a la propiedad privada son los mecanismos ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. 65. De acuerdo con los parámetros fijados por la Corte Constitucional, la tutela resulta improcedente cuando el proceso judicial se encuentra en trámite o cuando el accionante no ha agotado los medios ordinarios o extraordinarios de defensa judicial.
Aunado a ello, la jurisprudencia ha sostenido que no es admisible promover la acción de amparo como vía paralela o sustitutiva del recurso extraordinario de revisión, menos aun cuando este se encuentra en curso. 66. Por tanto, al existir un proceso pendiente mediante el cual pueden resolverse de fondo las pretensiones de la parte actora, la acción de tutela se declarará improcedente por no satisfacer el requisito específico de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Todomar CHL S.A.S contra la Sentencia del 20 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ AUSENTE CON PERMISO Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03877-00 Accionante: Todomar CHL S.A.S. Accionado: Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 15 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF