REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: BEDER ENRIQUE GUERRA ALFARO Demandado: SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.
IMPROCEDENCIA DEL AMPARO POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: el demandante indicó que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la providencia judicial proferida en el marco de un proceso de nulidad electoral por haber incurrido en un defecto fáctico. Sin embargo, la Sala confirmará la providencia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la parte actora es emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso de nulidad electoral.
La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante en contra de la sentencia de 5 de mayo de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso: “Primero. - Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.”. (archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas del original Índice 20 SAMAI de la primera instancia).
I.
ANTECEDENTES La demanda 1) El 28 de febrero de 20251, el actor presentó acción de tutela en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de La Guajira, con el fin de que se protegiera su derecho constitucional fundamental del debido proceso, y por tanto, se accediera a las siguientes súplicas: 1 Índice 2 SAMAI de la primera instancia 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela “Respetuosamente solicitamos: Primero. Que se declare que la sección quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de la Guajira vulneraron el derecho fundamental al debido proceso al proferir la sentencia Consejo de Estado, sección quinta, de noviembre 7 de 2024, radicación #44001-23-40-000-2024- 00050-01, siendo demandado el Concejal de Fonseca Deiber Alberto Guerra Bula, para el período 2024- 2027, M.P Pedro Pablo Vanegas Gil, mediante la cual se confirmó la sentencia de agosto 22 de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de la Guajira, Segundo. Que como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la sentencia de noviembre 7 de 2024 proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad electoral de Beder Enrique Guerra Alfaro contra la elección del concejal del municipio de Fonseca, Deiber Alberto Guerra Bulla.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrilla del original – índice 2 SAMAI de la primera instancia). Hechos y fundamentos de la vulneración 1) El 20 de febrero de 2024, promovió demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del concejal del municipio de Fonseca (La Guajira), Deiber Alberto Guerra Bula, por la causal de doble militancia por haber participado en una consulta interna de su partido político Colombia Humana. 2) En sentencia de 22 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de La Guajira negó las pretensiones de la demanda tras evidenciar que no existían pruebas concluyentes que permitieran demostrar la doble militancia. 3) Presentó recurso de apelación en el que argumentó una indebida valoración probatoria de las pruebas allegadas al expediente, pues, estaba claramente probada su participación en el partido político Colombia Humana, la doble militancia y una actitud parcializada en favor del demandado. 4) En sentencia de 7 de noviembre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó en su totalidad la sentencia de primera instancia, previa consideración que la certificación emitida por la vicepresidenta y secretaria general del partido, en la que se afirma que el demandado obtuvo el aval para participar en las elecciones territoriales de 2023, no es suficiente para desvirtuar el contenido de la constancia emitida por la Junta de Coordinación Municipal de Colombia Humana. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela Fundamentos de la vulneración La parte demandante afirmó que las sentencias de 22 de agosto de 2024 y 7 de noviembre de 2024 incurrieron en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria porque no se le otorgó el valor suficiente a la certificación del 21 de mayo de 2024, la cual demostraba que el demandado participó en la consulta interna de su partido político -Colombia Humana- para ser candidato al Concejo Municipal de Fonseca y, aunque renunció, finalmente se presentó como candidato al partido Esperanza Democrática, lo cual configura la doble militancia. En el mismo sentido, aclaró que si se tenían dudas respecto a la certificación de 21 de mayo de 2024 de Colombia Humana debían ordenarse pruebas de oficio, conforme con los artículos 169 y 170 del CGP.
Actuaciones de primer grado Mediante auto del 12 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a las autoridades demandadas, así como la vinculación a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al señor Deiber Alberto Guerra Bula, para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues, la Sección Quinta del Consejo de Estado sí valoró y justificó, en debida forma, la certificación del 21 de mayo de 2024, por lo que acceder a las pretensiones del actor implicaría dejar de lado el restante material probatorio aportado e invadir la órbita de competencia del juez natural.
Impugnación La parte demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia, concedida en auto de 30 de mayo de 20252. 2 Índice 38 SAMAI de la Primera instancia 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela Precisó que el fallo de primera instancia no se ajusta a la realidad procesal, puesto que está debidamente demostrado que el señor Deiber Alberto Guerra Bulla participó en la consulta interna del partido Colombia Humana y, aunque renunció el 29 de julio de 2023, eso no le permitía inscribirse por el partido Esperanza Democrática.
No pretende generar una instancia adicional al proceso ordinario, ni tampoco imponer su criterio personal, no obstante, el caso adolece de una evidente violación del debido proceso, por lo que se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional. De igual manera, indicó que se configuró la causal de doble militancia contenida en el artículo 107 de la Constitución Política, concordante con los artículos 2 y 7 de la Ley 1475 de 2011, pues, el señor Deiber Alberto Guerra Bulla participó en la consulta interna del partido Colombia Humana el 23 de abril de 2023, donde resultó ganador con 69 votos, lo que le permitió recibir el aval de dicha colectividad.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de la Guajira y a la Sección Quinta del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de las sentencias de 22 de agosto de 2024 y 7 de noviembre de 2024 proferidas por dichas autoridades judiciales.
En primera instancia, a través de sentencia del 5 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela tras encontrar insatisfecho el requisito de relevancia constitucional. En la impugnación, la parte demandante sostuvo que sí se cumple con el requisito de relevancia constitucional pues se evidencia la vulneración del debido proceso.
De igual manera, la Sala considera preciso advertir que, si bien la acción de tutela se dirigió indistintamente contra los fallos de primera y segunda instancia, proferidos en el trámite del proceso ordinario, lo cierto es que en este caso el análisis se limitará a este último por cuanto fue el que definió la situación jurídica particular.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente, por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederán a exponerse: 1) En su escrito de tutela, el actor alegó que el Tribunal Administrativo de La Guajira y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en un defecto fáctico por no valorar en debida forma el certificado del 21 de mayo de 2024. 2) No obstante, de entrada, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos con ocasión de la presentación del recurso de apelación en contra de la sentencia de primera 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela instancia, oportunidad en la cual la parte demandante indicó, en similares términos a los que ahora plantea, que no se valoró la certificación emitida por la secretaria general del movimiento político Colombia Humana, suscrita el 21 de mayo de 2024. 3) Para resolver esos planteamientos, en sentencia del 7 de noviembre de 2024, la Sección quinta del Consejo de Estado se pronunció, de manera expresa, así: “69.
Previo a abordar el estudio de la controversia, la Sala estima necesario enlistar las pruebas que resultan relevantes para el caso concreto: (…). 12.Certificación suscrita el 21 de mayo de 2024 por la vicepresidenta y secretaria general del movimiento Colombia Humana, en la que se indicó que el demandado participó en la consulta obteniendo 69 votos para ser candidato al Concejo de Fonseca, razón por la cual se le otorgó el aval correspondiente; sin embargo, precisó que para la fecha en que se expidió el documento, el demandado no se encuentra afiliado a la colectividad.
(…). 74. Al respecto, puede inferirse de toda la documentación aportada, que no existe discrepancia en el hecho de que Dieber Alberto Guerra Bula sí participó en la consulta interna del partido Colombia Humana llevada a cabo el 23 de abril de 2023, de conformidad con las afirmaciones hechas en la demanda y la respuesta dada por el movimiento político el 21 de mayo de 2024 al requerimiento realizado por el Tribunal Administrativo de La Guajira, prueba que no fue controvertida por las partes y concuerda con lo afirmado por la RNEC en el oficio DDG-REG- M-FON- 79 de 20 de marzo de 2024 donde indicó que sí realizó 75.
Al respecto, puede inferirse de toda la documentación aportada, que no existe discrepancia en el hecho de que el movimiento político Colombia Humana sí realizó una consulta interna para escoger el candidato de dicha agrupación para las elecciones del Concejo de Fonseca (La Guajira), y que Dieber Alberto Guerra Bula sí participó en ella, la cual, se llevó a cabo el 23 de abril de 2023. 76.
La sala arriba a esta conclusión no solo de las afirmaciones hechas en la demanda y la respuesta dada por el movimiento político el 21 de mayo de 2024 al requerimiento realizado por el Tribunal Administrativo de La Guajira, prueba que no fue controvertida por las partes, sino que además, concuerda con lo afirmado por la RNEC en el oficio DDG-REG-M-FON- 79 de 20 de marzo de 202438 donde indicó que sí realizó dicho mecanismo preelectoral Indebida valoración probatoria de la certificación emitida por la vicepresidenta y secretaria general de Colombia Humana el 21 de mayo de 2024 y suscrita por Carmen Cecilia Anachury Díaz, en cumplimiento al requerimiento realizado por el tribunal. 104.
Frente a ello, el Ministerio Público en el recurso formulado adujo que el tribunal no podía exigir, a la colectividad, aportara el aval correspondiente, pues la respuesta al requerimiento realizado fue dada en los términos exigidos, pues el tribunal solicitó: «certifique si para las 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela elecciones territoriales del año 2023 en el municipio de Fonseca se llevó a cabo una consulta interna o consulta ciudadana para escoger la lista de candidatos al concejo de dicha municipalidad y, de ser así, si en dicha consulta participó el ciudadano Deiber Alberto Guerra Bula (…) y si como producto de la misma se le otorgó aval por esa colectividad al aludido ciudadano» 105.
Es decir, para el recurrente, a diferencia de lo indicado por el tribunal, el partido no tenía la obligación de enviar el aval que acreditara el respaldo del movimiento al demandado, sino que bastaba con que así lo certificara, sin que fuese posible, además, someter a cuestionamientos la respuesta por el simple hecho de haber sido expedida en la ciudad de Cartagena. 106.
Al respecto, la agencia fiscal señaló que los partidos políticos pueden ser del orden nacional y su sede de funcionamiento no necesariamente debe ser la ciudad de Bogotá, por lo que lugar de expedición del documento no tiene la entidad suficiente para poner en tela de juicio la idoneidad o capacidad probatoria del mismo. 107. Sin embargo, este no fue el argumento determinante, para resolver la controversia, como pasará a explicarse. 108.
En torno a ello, el Tribunal Administrativo de La Guajira indicó que dicha prueba resulta insuficiente para dar por acreditada la participación de Deiber Alberto Guerra Bula en la consulta interna, pues aunque allí se manifestó que el demandado hizo parte de esa instancia preelectoral, lo cierto es que de la imagen adjuntada con ella, mediante la cual se pretendía sustentar tal afirmación, no fue posible establecer que los resultados allí contenidos correspondan a una consulta interna, la fecha en que se realizó y si estuvo dirigida a la escogencia de candidatos al Concejo de Fonseca para las elecciones territoriales de 2023.
(…). 110. Sin embargo, a diferencia de lo expuesto por los recurrentes, el tribunal no puso en duda la legitimidad de la certificación, sino que de lo allí expuesto no se podía concluir con toda certeza que se hubiera desarrollado la consulta, el resultado de la misma, la fecha de celebración y el objeto por el que se llevó a cabo, para lo cual, concluyó que por las circunstancias particulares del caso debía realizar una valoración probatoria rigurosa con todos los medios de prueba allegados al plenario, para poder tener una comprensión y adecuado esclarecimiento de los hechos ocurridos en el curso de la consulta interna y la consecuente participación del demandado en la contienda electoral. 111.
Al respecto, esta Sala de decisión comparte lo afirmado por el tribunal, pues como se expuso en el aparte anterior de la presente providencia, el a quo realizó un estudio detallado y sistemático de todo el acervo probatorio, circunstancia que, contrario a lo esperado, en vez de traer certezas de lo ocurrido, sembró más dudas frente a lo ocurrido, por lo cual, mal hubiera hecho en determinar la configuración de la causal de nulidad alegada.
(…). 114. En consecuencia, contrario a lo afirmado en los recursos formulados, no se restó valor probatorio a dicho documento por el simple hecho de haber sido expedido en Cartagena, sino que luego de un análisis juicioso del tribunal, lo llevó a concluir que los hechos 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela que pretendían ser acreditados con este, no gozaban de plena certeza para entenderlo como verdades certeras que permitieran la configuración de la causal de nulidad alegada.
Conclusión, que comparte la presente sala.”. (negrillas de la Sala Índice 14 SAMAI de la primera instancia) 4) De acuerdo con lo expuesto, es claro que para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional los demandantes expusieron similares argumentos a los planteados en el recurso de apelación con base en los cuales cuestionó la valoración probatoria realizada por el juez de primera instancia. 5) No obstante, frente a tales argumentos la autoridad judicial accionada se pronunció expresamente en el fallo objeto de reproche para sostener que sí se analizó en debida forma la certificación del 21 de mayo de 2024, no obstante, tras analizar todo el material probatorio, concluyó que los hechos que pretendían ser acreditados con este, no gozaban de plena certeza para entenderlo como verdades certeras que permitieran su configuración. 6) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de “error” a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y que fueron resueltos de manera suficiente y exhaustiva en la providencia de segunda instancia que puso fin al proceso. 7) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate meramente legal y probatorio que era propio del trámite del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia con el único fin de proponer una mejor solución al caso y únicamente porque las partes se encuentran en desacuerdo con la valoración de las pruebas, en tanto no le fueron favorables a sus intereses. 8) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01160-01 Demandante: Beder Enrique Guerra Alfaro Acción de tutela F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.