CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA TESIS: ENTIDAD FINANCIERA VULNERA EL DERECHO COLECTIVO AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA DE LA POBLACIÓN CIEGA Y SORDOCIEGA, PUES NO CUENTA CON PROGRAMA O PROTOCOLO QUE INCORPORE PARÁMETROS DEL ARTÍCULO 8º DE LA LEY 982 DE 2005.
DERECHO COLECTIVO: GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Y A LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA contra la sentencia de 11 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas1, 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que declaró la amenaza del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El ciudadano JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presentó demanda ante el Tribunal contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL3 y el BANCO DE OCCIDENTE4, tendiente a que se protejan los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 En adelante el Ministerio. 4 En adelante el Banco. 3 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.
Hechos Indicó como hechos los siguientes: “[…] La entidad bancaria ACCIONADA, presta sus servicios PÚBLICOS en un inmueble de atención al PÚBLICO en general y no cuenta en el inmueble donde presta sus servicios con profesional interprete acreditado por el Ministerio de Educación Nacional, tal como lo ordena la Ley 382 de 2005 (SIC), art.8.
La vulneración y agravio ocurre a lo LARGO y ANCHO DEL TERRITORIO PATRIO, el Ministerio accionado, incumple su función deber al permitir la vulneración y desconocimiento de la ley referida en mi demanda […]”. I.3. Pretensiones El actor solicitó lo siguiente: “[…] 1. Se ordene al vasco (SIC) ACCIONADO, que contrate de planta a un guía interprete y a un intérprete o contrate con entidad idónea certificada por el Ministerio de Educación Nacional para que de planta se atienda a dicha población objeto de la Ley 982 de 2005, art. 8, en un término NO MAYOR A 30 DIAS. 2.
Se ordene por parte del Juez, en el AUTO ADMISORIO DE MI ACCIÓN, al representante legal de la entidad accionada, aportar copia de la representación legal. 3. Aplicar art. 34 Ley 472 de 1998 y se concedan COSTAS a mi favor por los demandados, ordenando en la sentencia el día mes y año en que se pagaran las costas. 4. Solicitar por parte del H Juez que de aplicación EN EL AUTO ADMISORIO DE MI ACCIÓN a los arts. 86 y 96 CGP, además aplicar art. 199 CPC y art.145 CPACA por remisión expresa art. 44 ley 472 de 1998. 5.
Requiero que la información a la comunidad de reza (SIC) el art 21 de la ley 472 de 1998, se ordene realizar a la entidad accionada, la realice el juzgado o se ordene a la emisora de la policía o aplique art 60ª de la ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 14 de la ley 285 (sic) 4 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2009, se informe por cartelera del despacho o por página web de la rama judicial, o por bando (sic) a fin de que se cumpla la a quo cumpla (sic) art 5 ley especial 472 de 1998, bajo GRAVEDAD DE JURAMENTO, manifiesto no tener vínculo laboral, para informar la comunidad, pues lo poco que percibo económicamente lo empleo en mi subsistencia, mínimo vital. 5.
Notificar a la entidad demandada al correo electrónico a las entidades demandadas según CGP […]”. I.4. Defensa I.4.1.- El BANCO afirmó que en desarrollo de su objeto social tiene abiertas oficinas al público en las que brinda atención a los clientes, vela por la protección de todas las personas sin discriminación alguna y acata las disposiciones normativas sin afectar ningún derecho colectivo.
Precisó que la entidad cuenta con personal calificado que presta servicios idóneos a todas las personas que concurren a sus oficinas, en especial a aquellas que padecen algún tipo de discapacidad. Argumentó que las personas sordociegas están en un grado muy alto de discapacidad por lo que ameritan un tutor o curador, y que el Código Civil señala como incapaces absolutas a las personas con discapacidad auditiva que no pueden darse a entender por escrito. 5 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que adoptó un protocolo de atención a personas con discapacidad auditiva, visual y física aplicable a nivel nacional a todas las oficinas y canales de servicio, el cual es de obligatorio cumplimiento para todos los empleados que tienen contacto “con la población discapacitada”; y que anualmente garantiza la capacitación de los funcionarios para el desarrollo de tal fin.
Puso de manifiesto que dentro de su protocolo de atención cuenta con equipos de cómputo para acceder vía internet a la plataforma virtual dispuesta por el MINISTERIO DE LAS TELECOMUNICACIONES para la población con discapacidad auditiva, en la que el usuario o cliente interactúa con el centro de relevo y señas con el fin de obtener orientación mediante el lenguaje de señas, y una de esas sedes está ubicada en el Municipio de Manizales.
Arguyó que la Ley 1346 de 31 de julio de 20095, por medio de la cual se aprobó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, partió de la base de que no podía existir igualdad 5 Por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad”, adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
Dicha Ley fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-293 de 2010. 6 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co absoluta, por lo que limitó el principio de accesibilidad a lo que denominó “ajustes razonables”, razón por la que, a su juicio, es injustificadamente gravoso pretender que en cada oficina se cuente con un intérprete para sordociegos, máxime si ya ha adoptado medidas para garantizar los derechos de la población con discapacidad auditiva.
Afirmó que no es cierto que vulneró los derechos colectivos de la población en condición de discapacidad o que ejecutó faltas graves y discriminatorias en su contra, ya que, por el contrario, las personas en condición de discapacidad gozan de trato preferencial y prioritario en los diferentes canales de atención para la realización de operaciones financieras, sin que hasta el momento de la contestación de la demanda existieran quejas o reclamos al respecto.
Propuso las siguientes excepciones: - «INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN A DERECHOS COLECTIVOS DE PARTE DEL BANCO DE OCCIDENTE»: Se refirió a los mismos argumentos previamente expuestos, en el sentido de reiterar el hecho de que contratar a un intérprete para la atención de cada persona en condición de discapacidad que se acerque a cada una de 7 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus oficinas, resulta irrazonable y desproporcionado, más aún si se tiene en cuenta que ha implementado protocolos de atención a esta población. - «INEXISTENCIA DEL COLECTIVO»: La fundamentó en que si bien el accionante se refirió a la población en condición de discapacidad que sería cliente o usuaria del banco, lo cierto es que no estableció un número, ni los individuos que conforman ese supuesto grupo objeto de trato discriminatorio, circunstancia que, en su criterio, le corresponde probar al accionante.
Precisó que no puede trasladársele, como entidad privada, la obligación contenida en el artículo 4º de la Ley 982 de 2 de agosto de 20056; y que lo pretendido con la presente acción corresponde a una acción de cumplimiento y no a una popular, por lo que es al Estado al que se le debe exigir la observancia de la mencionada norma. - «IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN»: Afirmó que analizada la demanda y las pruebas aportadas por el actor, se debía concluir que 6 Por la cual se establecen normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordociegas y se dictan otras disposiciones. 8 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se vulneró ningún derecho colectivo, pues ha obrado en cumplimiento de la Ley. - «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA RESPECTO DEL BANCO DE OCCIDENTE»: Indicó que en ningún momento afectó los derechos colectivos de las personas en condición de discapacidad y que muestra de ello es que no existe queja o reclamo alguno que así lo indique, evidenciándose así el cumplimiento de las obligaciones y disposiciones pertinentes, razón más que suficiente para afirmar que no estaba legitimado en la causa. - «CARENCIA DE PRUEBA, POR NO EXISTIR NINGUNA, QUE DEMUESTRE LA VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS QUE CITA LA ACTORA»: Aseveró que, de acuerdo con los hechos narrados en la demanda, no hay prueba que dé cuenta de la vulneración de derechos colectivos y, por el contrario, se pudo establecer que obró conforme a la Ley.
I.4.2.- EL MINISTERIO manifestó que de acuerdo con las competencias constitucionales y legales que le fueron asignadas no existe vinculo jurídico con los derechos colectivos alegados que le sea 9 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imputable, ya que si bien tiene el deber de reconocimiento de la labor de los intérpretes, lo cierto es que ello no implica mantener personal capacitado para la atención de personas con limitaciones físicas y mucho menos hacerlo al servicio de entidades particulares.
Argumentó que la Ley que establece la equiparación de oportunidades para las personas sordas y ciegas es la Ley 982, en virtud de la cual y con base en el artículo 5º se expidió la Resolución núm. 10185 de 2015 que tiene por objeto regular el trámite que se debe adelantar ante la entidad por parte de los interesados en obtener reconocimiento o convalidación como intérpretes oficiales del lenguaje de señas en Colombia.
Arguyó que el demandante ha impetrado de manera sistemática una serie de acciones judiciales, situación que, en su criterio, debe ser considerada como un abuso del derecho y entorpecimiento de la labor jurisdiccional. Puso de presente que el Juzgado Segundo Civil de Circuito de Manizales, dentro del proceso con número de radicación 2017- 000096, profirió la sentencia de 21 de mayo de 2019 dentro de la acción popular propuesta por el aquí accionante, contra las mismas 10 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partes y el mismo objeto, por lo que habría acaecido el fenómeno de la cosa juzgada.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, cosa juzgada e inepta demanda, ésta última la sustentó en el hecho de que, a su juicio, el actor no expuso hechos que pudieran ser aceptados o negados, ni tampoco delimitó los derechos colectivos presuntamente vulnerados, motivo por el que la demanda no es apta “para que los demandados se defiendan”, ni para que el Juez determine la ocurrencia de afectación alguna.
I.5. Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 3 de septiembre de 2020, la cual se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio de las partes. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 11 de junio de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 11 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, se refirió a la excepción de cosa juzgada formulada por el MINISTERIO respecto de la cual puso de manifiesto que en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Manizales, dentro de la acción popular de radicado núm. 2017- 00096, se estudiaron las mismas pretensiones que en el presente asunto pero de una sede diferente del BANCO en el Municipio de Medellín, razón que declaró no probada la excepción propuesta.
Luego de abordar la protección especial de personas en condiciones físicas de debilidad manifiesta, estimó que, en el caso particular, resultó probada la amenaza y vulneración de los derechos colectivos de la población sorda y sordociega, pues la actividad desarrollada por el BANCO en la carrera 23 núm. 65A-41 del Municipio de Manizales es un servicio público respecto del cual esa población tiene derechos que deben ser protegidos.
Consideró que las pruebas aportadas por la accionada no satisfacen lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 982, el cual se refiere a que las entidades gubernamentales y no gubernamentales que ofrecen servicios al público deben incorporar paulatinamente dentro de los programas de atención al cliente el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieren, 12 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio, en atención a que un aviso, un equipo de cómputo, una diadema y un protocolo no suplen la obligación de la entidad bancaria de incorporar dentro de sus programas de atención al cliente, conforme lo ordena la norma.
Estimó que no existe prueba de que el BANCO, en la oficina ubicada en la carrera 23 núm. 65A – 41 de Manizales, hubiese adoptado las herramientas adecuadas para la atención de personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas, ya que el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos, que consistía en asegurar a los miembros de la comunidad el acceso a la prestación de los mismos en condiciones de eficiencia y oportunidad adecuadas, no estaba garantizado.
Sostuvo que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, si bien las medidas que ha adoptado el BANCO son ayudas útiles para esa población, lo cierto es que no garantizan efectivamente el acceso al servicio público bancario, en los términos establecidos por la Ley 982. Argumentó que han transcurrido más de 15 años desde la expedición de la norma que dispuso medidas a cargo de las entidades que 13 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestaban servicios públicos para el acceso efectivo de la población sorda y sordociega, sin que se advierta avance alguno en la materia, pues la aplicación paulatina de intérpretes y de guías intérpretes no puede ser indefinida en el tiempo.
Destacó que el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas ciegas y sordo – ciegas que lo requieran es un derecho de aquellos calificados como sociales progresivos, por su contenido prestacional y exigibilidad indirecta, razón por la que la decisión del caso concreto debía estar orientada a la implementación paulatina, esto es, en un período razonable, del servicio de que trata el artículo 8° de la Ley 982 para garantizar el derecho colectivo al acceso a los servicio públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Puso de presente, en cuanto a las costas, que de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 6 de agosto de 2019, en el caso concreto, el actor popular no incurrió en gastos o expensas durante el trámite del proceso ya que no allegó pruebas en las que se advirtiera gasto especial alguno en materia de pruebas o en alguna de las etapas procesales; asimismo, consideró que no se causaron agencias en derecho, por cuanto la única actuación que ejecutó el actor fue la presentación de la demanda, pues no asistió a 14 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la audiencia de pacto de cumplimiento ni presentó alegatos de conclusión y, en general, no desplegó las actuaciones procesales necesarias para demostrar la afectación a los derechos colectivos.
En virtud de lo anterior, profirió las siguientes órdenes: “[…] Primero. DECLÁRASE probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” material, propuesta por el Ministerio de Educación Nacional. Segundo. DECLÁRANSE no probadas las excepciones denominadas “Inexistencia de violación a derechos colectivos de parte del Banco de Occidente”, “Inexistencia del colectivo”, “Improcedencia de la acción popular”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Banco de Occidente”, “subsidiariamente carencia de prueba, por no existir ninguna que demuestre la vulneración de los derechos colectivos que cita la parte actora”, propuestas por el Banco de Occidente S.A. y los medios de defensa designados como “inepta demanda” y “cosa juzgada” propuestos por el Ministerio de Educación Nacional.
Tercero. DECLÁRASE que el Banco de Occidente S.A., es responsable de la vulneración del derecho colectivo contenido en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, referido al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Cuarto. ORDÉNASE al Banco de Occidente S.A. en la sede de la carrera 23 No. 65ª – 41 de la ciudad de Manizales, elaborar y adoptar en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, un programa o protocolo de atención al cliente en el que se incluya la incorporación paulatina del servicio de interprete y guía interprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran, de manera directa o mediante convenios contratados con organismos que ofrezcan tal servicio.
Así mismo, el programa o protocolo mencionado deberá contener el procedimiento para fijar en lugar visible de la entidad bancaria la información correspondiente, con plena identificación del lugar o 15 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugares en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas.
Vencido el término concedido en esta providencia, el Banco de Occidente remitirá en el lapso de veinte (20) días, un informe al comité de verificación en el que detalle las actividades realizadas, el cual a su vez dentro del mismo periodo informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente. Quinto. NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.
Sexto. COFÓRMASE un comité de verificación que estará integrado por el señor Agente del Ministerio Público asignado al Despacho del Magistrado Ponente, quien lo presidirá, convocará e informará, al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, conforme a lo dispuesto en esta providencia. Séptimo. PUBLICAR la parte resolutiva de esta providencia en un diario de amplia circulación nacional, a costa del Banco de Occidente S.A. Una vez realizada la publicación mencionada, se deberá allegar constancia de su realización […]”.
III.- FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN El señor JAVIER ELIAS ARIAS IDÁRRAGA, en el escrito contentivo del recurso de apelación, solicitó la nulidad de la sentencia con base en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 121 del Código General del Proceso, para lo cual adujo que dos de los tres magistrados del Tribunal lo denunciaron penalmente, razón por la cual, en su criterio, estaban impedidos para fallar, sumado al hecho de que “no comprendía” cómo los Magistrados que adoptaron el fallo aceptaron un impedimento, pero nada dijeron frente al de ellos, pese a estar igualmente impedidos”. 16 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el fallo de primera instancia debe ser revocado para que se acceda a las pretensiones de la demanda en los mismos términos en que fueron elevadas, teniendo en cuenta que no es viable que se otorgue un término de seis (6) meses al demandado después de 15 años de expedición de la Ley 982, para que le dé cumplimiento.
Estimó que el tiempo prudencial para contratar un intérprete o un guía interprete debe ser de un mes o, en su defecto, que el demandado demuestre que se suscribió un convenio con una entidad idónea para tal fin, conforme a lo establecido en la citada Ley. A su juicio, el MINISTERIO también debe ser condenado, pues no determinó quiénes podían ser intérpretes o guías intérpretes, sumado al hecho de que no ejecutó acciones tendientes a que se diera cumplimiento a la Ley 982.
Concluyó que se debe condenar en costas, tanto de primera como de segunda instancia, pues “[…] gracias a la acción popular que tardo casi 4 años es que se amparó la amenaza, además para que se concedan costas en acción popular solo, solo, basta que la acción se haya amparado y ello ocurrió, aunque no como lo pedí, pero se amparó […]”. 17 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Conforme se advirtió en precedencia, los hechos que dieron origen a la presente acción son, en esencia que, el BANCO en la sede ubicada en la carrera 23 núm. 65A – 41 del Municipio de Manizales, no cuenta con un intérprete o guía intérprete autorizado por el MINISTERIO que atienda las necesidades de la población sorda y sordociega, en los términos establecidos por la Ley 982, circunstancia que, en su criterio, vulnera los derechos colectivos de la población en condición de discapacidad. 18 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primera instancia, el a quo declaró al BANCO DE OCCIDENTE S.A. responsable de la vulneración del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por lo que le ordenó que en la sede de la carrera 23 núm. 65A – 41 del Municipio de Manizales, elabore y adopte en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia, un programa o protocolo de atención al cliente en el que se incluya la incorporación paulatina del servicio de interprete y guía interprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran, de manera directa o mediante convenios contratados con organismos que ofrezcan tal servicio.
Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación en el que solicitó: i) el decreto de la nulidad de la sentencia con base en los artículos 121 del CGP y 84 de la Ley 472, y porque algunos de los magistrados del Tribunal lo habían denunciado penalmente y, en consecuencia, se encontraban impedidos para participar de la decisión; ii) que se revoque la providencia y se acceda a las pretensiones en los términos de la demanda; iii) que el MINISTERIO sea condenado en atención a que no ha determinado quiénes pueden ser intérpretes o guías intérpretes, sumado a que no ha ejecutado acciones tendientes a que se dé cumplimiento a la Ley 19 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 982 y; iv) que se condene en costas y agencias en derecho, pues actuó durante todo el proceso, el cual en primera instancia tuvo una duración de 4 años.
Cuestión previa Previo a plantear los problemas jurídicos relacionados con el derecho colectivo amparado y los responsables de su vulneración, la Sala se pronunciará respecto de las nulidades alegadas por el recurrente. Para resolver, se advierte que los artículos 121 del CGP y 84 de la Ley 472 disponen: “Artículo 121. Duración del proceso.
Salvo interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a un (1) año para dictar sentencia de primera o única instancia, contado a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo a la parte demandada o ejecutada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podrá ser superior a seis (6) meses, contados a partir de la recepción del expediente en la secretaría del juzgado o tribunal.
(…) Será nula la actuación posterior que realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia […]”. “ARTICULO
84. PLAZOS PERENTORIOS E IMPRORROGABLES. La inobservancia de los términos procesales establecidos en esta ley, hará incurrir al Juez en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo”. 20 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala indica, en relación con el citado artículo 121 del CGP, que la acción popular está reglamentada por la Ley 472, cuyo artículo 44 prevé que en los aspectos que no se encuentran regulados allí se aplicarán las disposiciones del estatuto que rige la Jurisdicción que está conociendo del proceso, esto es, el CGP o el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-.
Siendo ello así, comoquiera que la presente acción se tramita ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se deben observar las reglas previstas en la Ley 472 y en lo no regulado en ellas, las del CPACA. En consecuencia, debido a que la norma cuya aplicación pretende el demandante opera de manera especial para los procesos tramitados ante la Jurisdicción Civil, la nulidad fundamentada en aquella no prospera, más aún si se tiene en cuenta que la Ley 472 establece los términos de cada etapa procesal, los cuales no pueden estar sujetos al plazo del año previsto en el CGP. 21 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la aplicación del artículo 121 en los procesos tramitados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación ha sostenido que7: “[…] En efecto, el precepto citado no resulta aplicable en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, toda vez que tanto el C.C.A. como el CPACA contienen normas especiales sobre la duración de los procesos ordinarios y especiales que se adelantan ante esta jurisdicción; por consiguiente, el artículo 121 del C.G.P. se trata de una reproducción de la disposición contenida en el artículo 9° de la Ley 1395 de 2010 que era única y exclusivamente aplicable a la Jurisdicción Ordinaria Civil.
A contrario sensu, se itera, los artículos 179 y siguientes del CPACA establecen las etapas, los términos, y las competencias para surtir el proceso ordinario contencioso administrativo, circunstancia por la que no puede ser transpolado ese término de un año y seis meses de prórroga a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que, se insiste, tiene sus propias normas sobre duración y competencia dentro del proceso […]”.
Ahora, en cuanto al artículo 84 de Ley 472 invocado por el recurrente en respaldo de la nulidad de la sentencia, la Sala considera que no existe evidencia en el plenario que se hayan incumplido los términos legalmente establecidos para el trámite de la acción popular, pues lo que se observa es que se adelantaron todas y cada una de las etapas procesales correspondientes, incluyendo la resolución de manifestaciones de impedimentos, designación de conjueces y 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 6 de agosto de 2014, número único de radicación 2014-00003-01.
C.p. Enrique Gil Botero. 22 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión frente a sendas solicitudes elevadas por el demandante a lo largo del proceso. Por lo tanto, no hay lugar a afirmar que existió pretermisión o demora injustificada en las etapas procesales de la presente acción que generen nulidad de la decisión, aunado a que, conforme a lo establecido en el artículo 84 de la Ley 472, la inobservancia de los plazos allí señalados no da lugar a la configuración de nulidad alguna.
Ahora, en relación con la nulidad originada en que la sentencia apelada fue suscrita por magistrados que habían formulado denuncia penal en contra del actor y, por ende, se encontraban impedidos para dictar la sentencia, la Sala advierte que en el expediente obra memorial de 24 de noviembre de 2017, por medio del cual el Magistrado Augusto Ramón Chávez Marín informó al Tribunal que consideraba estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 8 del artículo 141 del CGP, debido a que había radicado una denuncia en contra del señor JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA por los delitos de injuria y calumnia8. 8 La denuncia fue presentada por los miembros del Tribunal para el año 2011, Drs.
Augusto Ramón Chávez Marín, Jairo Ángel Gómez Peña, William Hernández Gómez, Augusto Morales Valencia y Carlos Manuel Zapata Jaimes. 23 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, obra la denuncia presentada por la Magistrada Patricia Valera Cifuentes en el año 2011, cuando se desempeñaba como Juez Segunda Administrativa del Circuito de Manizales, en contra del aquí accionante por los delitos de injuria y calumnia, motivo por el cual manifestó, en escrito de 1o. de marzo de 2018, estar incursa en la misma causal de impedimento.
En igual sentido se pronunció la Magistrada Liliana del Socorro Ojeda Insuasty, por medio de memorial de 5 de abril de 2018 en el que indicó estar incursa en la referida causal de impedimento por haber denunciado penalmente al aquí demandante. Asimismo, los Magistrados Jairo Ángel Gómez Peña y Carlos Manuel Zapata Jaimes declararon incurrir en la misma causal de impedimento previamente señalada por haber presentado denuncia en contra del señor ARIAS IDÁRRAGA, por la comisión de los delitos previamente señalados.
En el plenario consta el siguiente trámite impartido a las manifestaciones de impedimento en mención: 24 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Mediante proveídos de 19 de enero y 28 de mayo de 2018 le fueron aceptadas las manifestaciones de impedimento a las doctoras Patricia Varela Cifuentes y Liliana del Rocío Ojeda Insuasty, respectivamente. - En auto de 28 de mayo de 20199 se declararon infundadas las declaraciones de impedimento manifestadas por los doctores Augusto Ramón Chávez Marín, Jairo Ángel Gómez Peña y Carlos Manuel Zapata Jaimes, en atención a que en el trámite del proceso penal por ellos adelantado se logró un acuerdo conciliatorio entre las partes, por lo que desapareció la razón que podría comprometer el juicio del juez y el principio de imparcialidad que rige las decisiones judiciales.
En cumplimiento de la decisión anterior, el proceso fue repartido al Magistrado Augusto Ramón Chávez Marín, quien avocó conocimiento por medio de auto de 21 de noviembre de 2018. Del anterior recuento, se evidencia que los Magistrados del Tribunal que participaron en la decisión de primera instancia manifestaron los respectivos impedimentos en los que estimaban estar incursos, 9 Proferido en Sala especial integrada por dos Conjueces y uno de los Magistrados del Tribunal. 25 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismos que no les fueron aceptados dentro de la presente actuación procesal, por lo que el trámite se adecuó a la ley y, por ende, la sentencia fue suscrita conforme a derecho.
Comoquiera que no hay causal de nulidad alguna que invalide el proceso, la Sala estudiará el fondo del asunto. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos por el recurrente, la Sala debe resolver (i) si el MINISTERIO está legitimado para responder por la vulneración del derecho colectivo amparado en la sentencia; (ii) si se debe revocar el fallo de primera instancia para acceder a las pretensiones de la demanda en los precisos términos en que estas fueron elevadas; y (iii) si se debe revocar la decisión del Tribunal de no condenar en costas y en agencias en derecho para, en su lugar, declararlas a favor del actor.
De la Legitimación en la causa del MINISTERIO Para efectos de determinar si el MINISTERIO se encuentra legitimado, es preciso establecer que la legitimación en la causa por 26 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona -natural o jurídica- contra quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra.
La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. Al respecto, la Corporación ha precisado que: “[…] La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, de tal suerte que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, la legitimación material es condición necesaria –aunque no suficiente- para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial […]”10 (Negrilla fuera de texto). 10 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 10 de diciembre de 2018. Consejero Ponente: Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 05001-23-31- 000-2009-00485-01(47697). 27 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala se referirá a las funciones que de manera genérica le corresponden a los Ministerios de acuerdo con lo establecido en el artículo 59 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199811, que dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 59.- Funciones.
Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales: 1. Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo. 2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones. 3.
Cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. 4. Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos públicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo. 5.
Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica. 6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución. 7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, 11 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 28 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas. 8.
Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y funciones en el respectivo sector. 9. Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de entidades y personas privadas12 en la prestación de servicios y actividades relacionados con su ámbito de competencia. 10.
Organizar y coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo correspondiente. 11. Velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su supervisión y seguimiento”. Como se observa, los Ministerios tienen asignadas funciones relacionadas con la presentación de proyectos de Ley de su área ministerial, elaboración de políticas generales, asesorías a los diferentes niveles gubernamentales, entre otras.
Además de dichas atribuciones generales, de forma específica, al Ministerio de Educación Nacional le fueron asignados los siguientes objetivos y funciones por medio del Decreto 5012 de 28 de diciembre 200913, el cual establece: “ARTÍCULO 1°. Objetivo. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos los siguientes: 12 Frase subrayada "y personas privadas" declarada exequible Sentencia C-702 de 1999 Corte Constitucional 13 Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias. 29 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.
Establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema. 1.2. Diseñar estándares que definan el nivel fundamental de calidad de la educación que garantice la formación de las personas en convivencia pacífica, participación y responsabilidad democrática, así como en valoración e integración de las diferencias para una cultura de derechos humanos y ciudadanía en la práctica del trabajo y la recreación para lograr el mejoramiento social, cultural, científico y la protección del ambiente 1.3.
Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior. 1.4.
Generar directrices, efectuar seguimiento y apoyar a las Entidades Territoriales para una adecuada gestión de los recursos humanos del sector educativo, en función de las políticas nacionales de ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y la eficiencia del servicio educativo y la pertinencia. 1.5. Orientar la educación superior en el marco de la autonomía universitaria, garantizando el acceso con equidad a los ciudadanos colombianos, fomentando la calidad académica, la operación del sistema de aseguramiento de la calidad, la pertinencia de los programas, la evaluación permanente y sistemática, la eficiencia y transparencia de la gestión para facilitar la modernización de las Instituciones de Educación Superior e implementar un modelo administrativo por resultados y la asignación de recursos con racionalidad de los mismos. 1.6.
Velar por la calidad de la educación, mediante el ejercicio de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y evaluación, con el fin de lograr la formación moral, espiritual, afectiva, intelectual y física de los colombianos. 1.7. Implementar mecanismos de descentralización, dotando el sector de los elementos que apoyen la ejecución de las estrategias y metas de cobertura, calidad, pertinencia y eficiencia. 1.8.
Propiciar el uso pedagógico de medios de comunicación como por ejemplo radio, televisión e impresos, nuevas tecnologías de la 30 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información y la comunicación, en las instituciones educativas para mejorar la calidad del sistema educativo y la competitividad de los estudiantes del país. 1.9.
Establecer e implementar el Sistema Integrado de Gestión de Calidad– SIG, articulando los procesos y servicios del Ministerio de Educación Nacional, de manera armónica y complementaria a los distintos componentes de los sistemas de gestión de la calidad, de control interno y de desarrollo administrativo, con el fin de garantizar la eficiencia, eficacia, transparencia y efectividad en el cumplimiento de los objetivos y fines sociales de la educación. 1.10.
Establecer en coordinación con el Ministerio de Protección Social los lineamientos de política, así como regular y acreditar entidades y programas de formación para el trabajo en aras de fortalecer el Sistema Nacional de Formación para el Trabajo– SNFT– ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1.
Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3.
Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 31 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. 2.8.
Definir lineamientos para el fomento de la educación para el trabajo y el desarrollo humano, establecer mecanismos de promoción y aseguramiento de la calidad, así como reglamentar el Sistema Nacional de Información y promover su uso para apoyar la toma de decisiones de política. 2.9. Dirigir la actividad administrativa del Sector y coordinar los programas intersectoriales. 2.10.
Dirigir el Sistema Nacional de Información Educativa y los Sistemas Nacionales de Acreditación y de Evaluación de la Educación. 2.11. Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa. 2.12.
Apoyar los procesos de autonomía local e institucional, mediante la formulación de lineamientos generales e indicadores para la supervisión y control de la gestión administrativa y pedagógica. 2.13. Propiciar la participación de los medios de comunicación en los procesos de educación integral permanente. 2.14. Promover y gestionar la cooperación internacional en todos los aspectos que interesen al Sector, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Relaciones Exteriores. 2.15.
Suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicio público educativo y designar de forma temporal un administrador especial de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 715 de 2001. 32 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.16.
Dirigir el proceso de evaluación de la calidad de la educación superior para su funcionamiento. 2.17. Formular la política y adelantar los procesos de convalidación de títulos otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras. 2.18. Formular políticas para el fomento de la Educación Superior. 2.19. Las demás que le sean asignadas”.
Como se puede observar de los objetivos y funciones antes señalados, tanto generales como específicos, el MINISTERIO está encargado de regular todos y cada uno de los aspectos de la educación en el país, dentro de los cuales se encuentran la formulación de políticas, formas de acceso a la educación, apoyo a entidades públicas y privadas, etc.
Ahora, en lo que tiene que ver con el deber que le fue asignado al MINISTERIO en el artículo 5º de la Ley 98214, consistente en otorgarle reconocimiento a las personas que deseen desempeñarse como intérpretes oficiales de la lengua de señas colombiana, previo el cumplimiento de requisitos académicos de idoneidad y de solvencia 14 Ley 982, ARTÍCULO 5°.” Podrán desempeñarse como intérpretes oficiales de la Lengua de Señas Colombiana aquellas personas nacionales o extranjeras domiciliadas en Colombia que reciban dicho reconocimiento por parte del Ministerio de Educación Nacional previo el cumplimiento de requisitos académicos, de idoneidad y de solvencia lingüística, según la reglamentación existente.
PARÁGRAFO. Las personas que a la vigencia de esta ley vienen desempeñándose como intérpretes oficiales de la Lengua de Señas, podrán convalidar dicho reconocimiento, presentando y superando las pruebas que para tal efecto expida el Ministerio de Educación Nacional”. 33 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lingüística, según la reglamentación establecida por esa cartera ministerial, así como el deber de convalidar a quienes a la vigencia de la mencionada Ley se desempeñaran como intérpretes oficiales de la lengua de señas, para lo cual debían presentar y superar las pruebas que para tal efecto expidiera el MINISTERIO, la Sala encuentra que no le otorga legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso.
Lo anterior, en atención a que lo pretendido por el actor con la presente acción popular se encamina a lograr que se ordene al BANCO la contratación en su planta de personal de un guía intérprete o un intérprete o, en su defecto, a una entidad idónea certificada por el MINISTERIO, pretensión que no guarda relación con las funciones generales y/o específicas de esa entidad así como tampoco con el deber contenido en el artículo 8º de la Ley 982, que establece: “ARTÍCULO 8o.
Las entidades estatales de cualquier orden, incorporan paulatinamente dentro de los programas de atención al cliente, el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio. De igual manera, lo harán las empresas prestadoras de servicios públicos, las Instituciones Prestadoras de Salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y en general las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que ofrezcan servicios al público, fijando en lugar visible la información 34 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente, con plena identificación del lugar o lugares en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas”.
De modo que, para la Sala, asistió razón al Tribunal al declarar que el MINISTERIO no está legitimado materialmente en la presente causa, debido a que el objeto de controversia planteado en el recurso de apelación consistente en que el MINISTERIO debía ser condenado al no haber determinado quiénes podían ser intérpretes o guías intérpretes, sumado al hecho de que no había ejecutado acciones tendientes a que se diera cumplimiento a la Ley 982, escapa al objeto de la litis, la cual se enmarca a la presunta vulneración de la órbita de protección en el presente caso, pues, como se indicó, tanto lo peticionado por el accionante como el análisis efectuado por el Tribunal frente a la protección de los derechos colectivos, se enmarcó en lo siguiente: “[…] De acuerdo con las pruebas practicadas en este proceso, la normativa y jurisprudencia que regulan la interpretación de intérpretes y guías intérpretes en las entidades que prestan servicios públicos, encuentra este Tribunal que la ausencia de una política clara en esa materia en el Banco de Occidente, sede de la carrera 23 No. 65A – 41 de la ciudad de Manizales, vulnera el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en tanto no se advierte por la Sala de Decisión un programa o protocolo que incorpore paulatinamente el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 982 de 2005 […]”.
Así las cosas, resulta claro que lo dicho por el apelante en su escrito implica una modificación de la causa petendi que no puede ser 35 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co avalada por el Juez Popular.
En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. De la orden de amparo dictada en primera instancia El apelante afirma que debe revocarse la sentencia de primera instancia para, en su lugar, acceder a la pretensión de protección de la población sorda y sordaciega usuaria del BANCO, en los precisos términos en que fue elevada, esto es: “[…] 1.
Que se ordene al vasco (SIC) ACCIONADO que contrate de planta a un guía interprete y a un intérprete o contrate con entidad idónea certificada por el Ministerio de Educación Nacional, para que de planta se atienda a dicha población objeto de la Ley 982 de 2005, art. 8, en un término NO MAYOR A 30 DIAS […]. Al respecto, se observa que en el fallo de primera instancia el a quo dispuso que el BANCO elabore y adopte en el término de seis (6) meses un programa o protocolo de atención al cliente en el que se incluya de manera paulatina el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran, atendiendo al contenido prestacional y exigibilidad indirecta del mencionado servicio. 36 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, el recurrente estima que lo ordenado por el Tribunal no es adecuado; sin embargo, no ofrece razones suficientes que justifiquen su posición o que le indique a la Sala que la decisión adoptada por el Tribunal no resulta razonable.
Por el contrario, lo que se advierte de la sentencia de primera instancia es que el Tribunal justificó la necesidad de la implementación de medidas en favor de la población sorda y sordociega, de manera paulatina, en atención a que las existentes en la sede del BANCO objeto de controversia no eran suficientes; y aún más, extendió el objeto de protección inicialmente invocado, puesto que lo reclamado por el accionante estaba limitado a la contratación de un “guía intérprete”, lo que resultaba insuficiente para satisfacer lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 982.
En ese orden, estimó que era necesario la elaboración de un “programa o protocolo de atención al cliente en el que se advierta la incorporación paulatina del servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio”. 37 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Sala advierte que comoquiera que la orden de amparo no se fundamenta única y exclusivamente en la contratación de un intérprete sino también en la elaboración de un programa o protocolo de atención al cliente, el término otorgado por el Tribunal para el efecto resulta ser suficiente y proporcional.
Es por esto que para la Sala no se advierte que la decisión no sea razonable, como lo reprocha el recurrente, de manera que la falta de argumentos que permitan concluir lo contrario obliga a que se confirme lo ordenado por el a quo. La condena en costas y agencias en derecho Finalmente, para determinar si se debe revocar la decisión del Tribunal de no condenar en costas y en agencias en derecho, la Sala debe referirse a las costas en el marco de la acción popular, las cuales se encuentran reguladas por el artículo 38 de la Ley 472, que ordena lo siguiente: “ARTICULO 38.
COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán 38 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.
Respecto de la condena en costas y el reconocimiento de agencias en derecho en acciones populares, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 6 de agosto de 201915, precisó el alcance del artículo anteriormente mencionado frente a las disposiciones que regulan el reconocimiento, condena y liquidación de costas.
En efecto, en esta oportunidad se consideró lo siguiente: “[…] 163. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 166.
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.
En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007- 2017-00036-01(AP)REV-SU. 39 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]” (Resaltado de la Sala).
En ese sentido, es importante traer a colación los artículos 365 y 366 del CGP que prevén el trámite de la condena y liquidación de las costas: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 40 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. […] 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá 41 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]” (Resaltado fuera de texto).
Descendiendo al caso en concreto, la Sala encuentra que no se acreditaron los supuestos contenidos en la sentencia de unificación que dan origen a la condena al pago de agencias en derecho, teniendo en cuenta que el juez de primer grado valoró en debida forma las circunstancias que le impidieron efectuar el reconocimiento de tales emolumentos, pues encontró que el actor no incurrió en gastos o expensas durante el proceso, pues ni siquiera allegó pruebas con el escrito de la demanda y, además, durante el trámite procesal no se advirtió que hubiese incursionado en ningún gasto especial, aunado a que la única actuación que efectuó en primera instancia fue la radicación de la demanda y su adición pues, como ya se indicó, no aportó ni pidió prueba, no participó de la audiencia de pacto de cumplimiento ni alegó de conclusión. Ahora, en segunda instancia interpuso el recurso de apelación sin que hubiera allegado elementos de juicio de los cuales se tenga certeza que el actor sufragó gastos para el impulso del proceso que deban ser reconocidos. 42 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, no le asiste razón al apelante al afirmar que ha debido reconocérsele costas y agencias en derechos, tanto en primera como en segunda instancia, por lo que se confirmará la decisión del Tribunal.
Del Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia Por último, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, el comité de verificación de la sentencia debe estar conformado por el Juez, -quien lo presidirá-, y las partes, razón por la que se modificará el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada para incluir al Magistrado ponente, como Presidente, y al BANCO, como la entidad llamada a responder por las órdenes impartidas y a rendir el informe correspondiente, según el amparo decretado por el Tribunal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA: 43 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: MODIFICAR el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 11 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, el cual quedará así: “[…] Sexto. CONFORMAR un comité de verificación que estará integrado por el Magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Caldas, quien lo presidirá, el señor Agente del Ministerio Público asignado al Despacho del Magistrado Ponente, y un representante del Banco de Occidente, para que rinda el correspondiente informe sobre la orden impartida y los avaneces de la misma. […]”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo apelado.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 23 de febrero de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente 44 Número único de radicación: 17001-22-13-000-2017-00820-01 Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.