Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: MARÍA DEL SOCORRO BAUTE DE CASTILLO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso ejecutivo y en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María del Socorro Baute de Castillo contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 3 de mayo de 20231, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, la señora María del Socorro Baute de Castillo pidió la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la contradicción entre los autos dictados por el Tribunal Administrativo del Cesar el 21 de octubre de 2021 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001333300520210012700 y el 11 de noviembre de 2022, en el proceso ejecutivo con radicado 20001333300120140048202, que le impidieron tener un juez natural o medio de control para cuestionar los descuentos realizados por la UGPP, al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se declare la comisión de defectos censurables constitucionalmente en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar de fecha 10 de noviembre de 2022, entre ellos: el DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO- INCONGRUENCIA O CONTRADICCIÓN SUSTANCIAL RESPECTO A LA PROCEDENCIA O IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y/O EL COBRO EJECUTIVO; así́ como a su vez la VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN- ART 29 DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA- ART 48 SEGURIDAD SOCIAL EN MODALIDAD DE GARANTÍA, DEVENGO Y DISFRUTE OPORTUNO DE LAS MESADAS PENSIONALES, o cualquier otro defecto que encuentre probado el juez constitucional. 2.
Que se declare la comisión de una transgresión directa a contenidos o derechos fundamentales los cuales ameritan tutela constitucional, entre ellos DEBIDO PROCESO- ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SEGURIDAD SOCIAL- DERECHO A PERCIBIR OPORTUNA E INTEGRALMENTE DE LA MESADA PENSIONAL COMO ÚNICO INGRESO. 1 Índice 1 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo del Cesar a que en el término legal se sirva proferir una nueva providencia en tenor del desarrollo constitucional y normativo procedente que omita la transgresión de derechos fundamentales como lo expuesto. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para la reliquidación pensional Mediante sentencia del 4 de agosto de 2016, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001333300120140048200, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. PAP051803 del 2 de mayo de 2011 (que reconoció pensión de jubilación a la señora María del Socorro Baute), RDP 009505 y RDP 014693 del 19 de marzo y 9 de mayo de 2014 (que denegaron la reliquidación de la pensión) y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión teniendo en cuenta el promedio del 75 % de todos los factores devengados en el último año de servicios con efectos fiscales a partir del 10 de febrero de 2009.
Además, ordenó a la UGPP que realizara la deducción de los aportes a salud y pensión que no se hubieran descontado. Mediante sentencia del 9 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar adicionó la decisión de primera instancia para precisar que los factores que debían tenerse en cuenta para la reliquidación pensional ordenada eran los de sueldo básico, incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados, incentivo de localización, prima de alimentación, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad, quinquenio y subsidio de alimento.
En Resolución No. RDP 033735 del 29 de agosto de 2017, la UGPP cumplió la orden judicial y, entre otras cosas, en el numeral octavo de la parte resolutiva descontó la suma de $20.924.467 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. El 9 de octubre de 2017, la señora Baute de Castillo pidió a la UGPP que ajustara la liquidación de aportes ordenada en la sentencia y aplicara la prescripción de que trata el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Además, pidió que se certificara la forma en que fueron calculados los aportes no efectuados para pensión de factores y se enviara copia de los certificados que sirvieron como fundamento de la liquidación. El 24 de octubre de 2017, la UGPP le informó a la actora que, a partir del 28 de febrero de 2017, la liquidación de los descuentos por aportes no realizados la hacía conforme con el Acta No. 1362 del 20 de enero de 2017, que adoptó la metodología actuarial en garantía de la sostenibilidad financiera.
El 16 de agosto de 2018, la señora Baute de Castillo le pidió a la UGPP que certificara sobre cuáles factores se efectuaron deducciones por aportes a pensión de conformidad con las leyes 4 de 1966, 62 de 1985 y 100 de 1993. El 19 de noviembre de 2020, la señora Baute de Castillo le pidió a la UGPP que modificara la Resolución RDP33375 del 29 de agosto de 2017 y ordenara el reintegro de la suma de $20.599.148,87 descontados por concepto de aportes no realizados y que debieron ser pagados producto de la reliquidación pensional.
Mediante Resolución No. RDP 002169 del 1° de febrero de 2021, la UGPP modificó la Resolución No. RDP 033735 del 29 de agosto de 2017, para, entre otras cosas, precisó que el descuento de las mesadas atrasadas por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados ascendía a la suma de $25.152.953,39. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
Actuaciones judiciales adelantadas para la devolución de descuentos por los factores no cotizados Inconforme con los descuentos ordenados, la señora Baute de Castillo inició proceso ejecutivo ante el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar a continuación del proceso ordinario, que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación para que librara mandamiento de pago por los dineros descontados excesivamente por concepto de descuento por aportes a pensión no realizados y que debieron ser pagados como reajuste pensional.
En providencia del 12 de diciembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar libró mandamiento de pago a favor de la señora María del Socorro Baute de Castillo y en contra de la UGPP por la suma de $20.924.467 más los intereses moratorios. Mediante providencia del 6 de noviembre de 2020, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar declaró la ilegalidad del auto del 12 de diciembre de 2018, la inexistencia de un título ejecutivo claro y, en consecuencia, denegó el mandamiento de pago.
Inconforme con la decisión, la demandante apeló y el Tribunal Administrativo del Cesar por auto del 10 de noviembre de 2022 la confirmó. Expuso que los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP dio cumplimiento a las sentencias que ordenaron la reliquidación de la pensión de la señora Baute de Castillo habían creado o modificado una situación jurídica, por lo que excepcionalmente eran susceptibles de control judicial.
En atención a lo dispuesto en el auto del 6 de noviembre de 2020, dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar dentro del proceso ejecutivo, la señora María del Socorro Baute Castillo optó por promover un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó en el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar bajo el radicado 20001333300520210012700 para que se declarara la nulidad de los artículos 8 y 9 de la Resolución No. RDP 033735 del 19 de agosto de 2017 y 1º y 2º de la Resolución No. RDP 002169 del 1 de febrero de 2021, que, a juicio de la demandante, realizaron descuentos indebidos, al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional.
Por auto del 15 de julio de 2021, el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por considerar que el acto no era susceptible de control judicial por tratarse de actos de ejecución. La demandante apeló y el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto del 21 de octubre de 2021, la confirmó básicamente por las mismas razones del a quo. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia acusada incurrió: Violación directa de la constitución. Aunque la demandante alega la configuración del defecto sustantivo, lo cierto es que los argumentos se encaminan a demostrar la violación directa de la Constitución. En efecto, a juicio de la actora, la decisión del 10 de noviembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso ejecutivo, vulneró los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, al dejar a la demandante sin un juez natural o medio de control que le permita cuestionar los descuentos excesivos hechos por parte de la UGPP, al calcular los valores no cotizados por los nuevos factores incluidos producto de la reliquidación pensional.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el Tribunal Administrativo del Cesar desconoció que previamente (mediante auto del 21 de octubre de 2021) ya había confirmado el rechazo de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que pretendía que se declarara la nulidad de los actos administrativos que calcularon los valores a descontar por concepto de las cotizaciones no realizadas, bajo el argumento de que los actos administrativos demandados no podían ser objeto de control judicial por tratarse de actos de ejecución y que, en consecuencia, debía acudir a la demanda ejecutiva.
Que, justamente por lo anterior, resulta contradictorio que, al analizar la demanda ejecutiva, también concluya que es improcedente para discutir los descuentos hechos por la UGPP. Que eso demuestra que el Tribunal Administrativo del Cesar es incongruente al determinar el medio de control procedente para formular las pretensiones de reintegro de los descuentos indebidamente realizados.
La actora precisó que, en todo caso, en los procesos que ha promovido la inconformidad no se ha planteado frente al descuento, pues fue ordenado en providencia judicial, sino que se cuestiona la metodología que empleó la UGPP para realizar dicho descuento. 5. Trámite procesal Por auto del 11 de mayo de 2023, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar y, como terceros con interés, al juez primero Administrativo de Valledupar y al director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 18 de mayo de 20232. 6. Intervenciones La presidenta del Tribunal Administrativo del Cesar pidió que se denegara la solicitud de amparo. Dijo que la decisión del 10 de noviembre de 2022 que declaró la improcedencia del medio de control ejecutivo para cuestionar la forma en que la UGPP efectuó́ los descuentos por aportes pensionales no vulneró los derechos fundamentales de la actora y se soportó en diferentes providencias del Consejo de Estado.
El subdirector de defensa judicial y pensional de la UGPP pidió que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se denegaran las pretensiones. Expuso que la actora pretendía usar la tutela como una instancia adicional sobre una discusión que fue resuelta por el juez natural, que además no existía violación a los derechos fundamentales alegados.
El Juez Primero Administrativo de Valledupar no se pronunció pese a que, como se vio, fue notificado en debida forma. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora María del Socorro Baute de Castillo para amparar los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que estimó vulnerados por las decisiones contradictorias dictadas por el Tribunal Administrativo del Cesar en dos procesos judiciales, que le impidieron tener un juez natural o medio de control para 2 Índices 7 y 8 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionar los descuentos realizados por la UGPP, al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional. La Sala anticipa que amparará los derechos fundamentales de la actora, porque el tribunal demandado se contradijo al dictar las providencias del 11 de noviembre de 2022 en el proceso ejecutivo con radicado 20001333300120140048202 y del 21 de octubre de 2021 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001333300520210012700, y esa contradicción terminó por afectar los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de la demandante.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida por la señora María del Socorro Baute cumple los requisitos generales de procedencia la acción de tutela contra providencia judicial. 3.1.
La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que la Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo del Cesar, al decidir dos procesos judiciales, incurrió en la contradicción a la que alude la demandante. La verificación de esa circunstancia tiene evidente relevancia constitucional, pues está directamente relacionada con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, que no se agota con la mera interposición de demandas, sino que incluye el derecho a tener una decisión de fondo, bien sea favorable o desfavorable. 3.2.
La demanda de tutela también cumple con el requisito de inmediatez, porque, según la demandante, la contradicción del tribunal demandado se materializó con la última de las providencias, es decir, el auto del 11 de noviembre de 2022, dictado en el proceso con radicado 20001333300120140048202, que confirmó la improcedencia de la demanda ejecutiva por inexistencia del título.
Si bien no obra en el expediente digital ni en Samai registro de la fecha de notificación de la providencia, lo cierto es que incluso entre la fecha de la providencia (11 de noviembre de 2022) y la presentación de la tutela (3 de mayo de 2023) no ha transcurrido el término razonable de seis meses establecido por la Sala Plena de esta Corporación5. 3.3.
La demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dado que promovió los medios de control que estimó procedentes para cuestionar los 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 5 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.
Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co descuentos realizados por la UGPP al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional y, en ambos casos, interpuso recurso de apelación en contra de las decisiones de primera instancia que declararon improcedentes los medios de control.
Además, tampoco era viable que la señora Baute presentara recurso extraordinario de revisión en contra de los autos: (i) del 21 de octubre de 2021 dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001333300520210012700 y (ii) del 11 de noviembre de 2022, dictado en el proceso ejecutivo con radicado 20001333300120140048202 porque en los términos del artículo 2486 del CPACA, ese recurso sólo procede contra sentencias y en este caso se trató de autos que declararon la improcedencia de uno y otro medio de control.
Y aunque, en gracia de discusión, se aceptara que el recurso extraordinario de revisión también procede contra autos, lo cierto es que tampoco se configura ninguna de las causales de que trata el artículo 2507 del CPACA. 3.4. Así mismo, advierte la Sala que la actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la existencia de dos decisiones contradictorias entre sí y adoptadas por un mismo tribunal, que le impidieron obtener una decisión de fondo frente a la inconformidad por la forma en que fueron calculados los descuentos realizados por parte de la UGPP, al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional 3.5.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la actora cuestiona las decisiones adoptadas en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en otro ejecutivo. 4. Análisis del caso concreto En el caso concreto, la Sala encuentra que la demandante promovió 2 procesos, como pasa a exponerse: El primero, de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001333300520210012700 para que se declarara la nulidad de los artículos 8 y 9 de la Resolución No. RDP 033735 del 19 de agosto de 2017 y la Resolución No. RDP 002169 del 1° de febrero de 2021, en el que el juzgado de primera instancia, por auto del 15 de julio de 2021, rechazó la demanda por considerar que el acto no era susceptible de control judicial al tratarse de actos de ejecución. Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 21 de octubre de 2021, básicamente 6 ARTÍCULO 248.
PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 7 ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por las mismas razones del a quo.
El segundo, de ejecución de sentencia a continuación del radicado 20001333300120140048200, para que se librara mandamiento de pago y se ordenara reintegrar los descuentos, a su juicio excesivos, realizados por la UGPP al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional. El 12 de diciembre de 2018, el a quo libró mandamiento de pago, pero luego declaró ilegal esa decisión y la revocó por inexistencia de un título ejecutivo claro.
El Tribunal Administrativo del Cesar por auto del 10 de noviembre de 2022 confirmó la decisión y señaló que los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP dio cumplimiento a las sentencias que ordenaron la reliquidación de la pensión de la señora Baute de Castillo habían creado o modificado una situación jurídica, por lo que excepcionalmente eran susceptibles de control judicial.
De lo anterior, la Sala advierte que, en efecto, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en contradicción de sus propias decisiones, pues mientras en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho concluyó que el medio de control adecuado era la demanda ejecutiva, en el proceso ejecutivo que adelantó la actora estimó que el medio procedente era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esa contradicción del tribunal cerró las posibilidades de la señora Baute de Castillo de tener una acción judicial para acceder a la administración de justicia y obtener una decisión de fondo sobre el eventual reintegro de los valores descontados por concepto de aportes no realizados producto de la reliquidación pensional. La Sala ve en la actuación del Tribunal Administrativo del Cesar el desconocimiento de los deberes de los funcionarios judiciales previstos en la Ley 270 de 1996 y, en especial, la inobservancia del principio de eficiencia que implica “ser diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de la calidad de los fallos que deban proferir conforme a la competencia que les fije la ley” 8 y el deber de “respetar, garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso”9.
Someter al usuario de la administración de justicia a acatar decisiones contradictorias de la misma autoridad judicial y que, además, le impiden determinar cuál es la acción procedente para obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones, desconoce los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
Sobre el núcleo esencial de estos derechos la Corte Constitucional ha señalado que: El derecho a la administración de justicia ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.
Aquella prerrogativa de la que gozan las personas, naturales o jurídicas, de exigir justicia, impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, distintas obligaciones para que dicho servicio público y derecho sea real y efectivo. En general, las obligaciones que los estados tienen respecto de sus habitantes pueden dividirse en tres categorías, a saber: las obligaciones de respetar, de proteger y de realizar los derechos humanos. Con base en esta clasificación, a continuación se determinará el contenido del derecho fundamental a la administración de justicia. En primer lugar, la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización. Asimismo, conlleva el deber de inhibirse de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género, la nacionalidad y la casta.
En segundo lugar, la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del titular del derecho. En tercer lugar, la obligación de realizar implica el deber del Estado de (i) facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo el goce del derecho.
Facilitar el derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y medidas que garanticen 8 Artículo 7. 9 Artículo 9. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que todas las personas, sin distinción, tengan la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la normativa proporciona para formular sus pretensiones10.
(…) el debido proceso comporta al menos los derechos (i) a la jurisdicción, que a su vez conlleva las garantías a un acceso igualitario de los jueces, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la Ley; y (iii) el derecho a la defensa11.
Ahora, si bien la demandante pretende que se declare que la acción ejecutiva es procedente para cuestionar la forma en que fueron calculados los descuentos realizados por parte de la UGPP al cumplir la sentencia que ordenó la reliquidación pensional, lo cierto es que, para la Sala, a la autoridad judicial demandada le asiste razón al señalar que no es la acción ejecutiva el medio de control procedente para cuestionar excepcionalmente las resoluciones dictadas en cumplimiento de la orden de reliquidación de la mesada pensional de la actora con el consecuente descuento de los aportes no realizados por haberse tratado de actos que crearon una situación jurídica nueva.
De hecho, esta Corporación ha aceptado la posibilidad de cuestionar excepcionalmente actos de cumplimiento cuando crean situaciones jurídicas nuevas12, incluso en casos donde se discuten valores pagados o descontados por concepto de reajuste pensional, la Sección Segunda13 ha señalado que: “excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos: cuando: i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad” Además, las Secciones Segunda14 y Tercera15 del Consejo de Estado han indicado que las obligaciones no son claras cuando en los fallos que conforman el título ejecutivo no se establece un procedimiento “preciso para que la UGPP realizara los descuentos por aportes no efectuados”.
Entonces, el tribunal demandado acertó al señalar que el medio de control idóneo en el caso de la demandante era el de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, como la señora Baute ya había iniciado ese medio de control y fue rechazado con anticipación por ese mismo tribunal, la Sala concluye que la mejor forma de proteger los derechos fundamentales de la actora es dejar sin efectos la providencia del 21 de octubre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001333300520210012700, y ordenar a esa autoridad judicial que dicte una nueva decisión, en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
Queda así resuelto problema jurídico propuesto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 10 Sentencia T-283 de 2013. 11 Sentencia C-163 de 2019. 12 Al respecto, ver sentencia del 9 de abril de 2014, expediente 73001-23-31-000-2008-00510-01, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y sentencia del 27 de junio de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2019-01763-00, dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 13 Al respecto, ver: Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A del 13 de agosto de 2020.
Expediente 25000234200020140010901. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia de la Sección Segunda, Subsección B del 7 de septiembre de 2021. Expediente 11001-03-15-000-2021- 05138-00. C.P. Carmelo Perdomo Cueter. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 13 de enero de 2020, radicado No. 11001- 03-15-000-2019-04626-01, C.P.: William Hernández Gómez. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 2 de noviembre de 2021, radicado NO. 11001- 03-15-000-2021-06733-00, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02246-00 Demandante: María del Socorro Baute de Castillo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora María del Socorro Baute de Castillo, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Dejar sin efecto la providencia del 21 de octubre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001333300520210012700. 3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar que, en los 10 días siguientes a la notificación de la presente providencia, dicte una nueva decisión, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 4.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 6. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN