CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1o.) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Referencia: Acción de tutela Actora: NINFA MARINA GONZÁLEZ BEJARANO TESIS: SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO QUE DENEGÓ EL AMPARO SOLICITADO.
LA PROVIDENCIA CUESTIONADA NO INCURRIÓ EN LAS IRREGULARIDADES ADUCIDAS POR LA ACTORA. LA DECISIÓN FUE RAZONABLE Y ADMISIBLE, CONFORME CON LAS PARTICULARIDADES DEL CASO. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN INFUNDADO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA DIGNIDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL TRABAJO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 24 de mayo de 2023, proferida en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 que denegó el amparo solicitado. 1 En adelante SECCIÓN TERCERA. 2 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora NINFA MARINA GONZÁLEZ BEJARANO, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad, al acceso a la administración de justicia y al trabajo, los cuales estima vulnerados por la SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 7 DEL CONSEJO DE ESTADO2 al proferir la sentencia de 27 de septiembre de 2023, dentro del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000-2023- 00949-00.
I.2.- Hechos Indicó que el 16 de febrero de 1983 fue vinculada como empleada en provisionalidad a la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -DIAN- y, posteriormente, incluida en carrera 2 En adelante la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN. 3 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa a partir del 1o. de junio de 1993 en aplicación del artículo 116 del Decreto 2117 de 29 de diciembre 19923.
Explicó que los días 22 de septiembre de 2008 y 3 de julio de 2012 presentó ante la DIAN solicitudes de reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, las cuales fueron resueltas negativamente en los oficios 00360 de 14 de noviembre de 2008 y 001449 de 27 de julio de 2012. Manifestó que, ante la negativa de la entidad, promovió un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que fue identificado con el número único de radicación 250002342000-2015-03953-01 y atribuido para su trámite en primera instancia a la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA4 que, mediante sentencia de 5 diciembre de 2019, denegó las pretensiones al estimar que no cumplía con los requisitos de tiempo de servicio de experiencia altamente calificada. 3 “Por el cual se fusiona la dirección de impuestos nacionales y la dirección de aduanas nacionales en la unidad administrativa especial dirección de impuestos y aduanas nacionales y se dictan disposiciones complementarias.” 4 En adelante el TRIBUNAL. 4 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que la referida decisión fue confirmada en sentencia de 20 de enero de 2022 por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO5.
Explicó que al estimar que la referida providencia desconoció los principios de congruencia y non reformatio in pejus, promovió la acción de tutela identificada con el número único de radicación 110010315000-2022-02412-00, decidida en primera instancia a través de sentencia de 23 de junio de 2022 por la SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO que declaró improcedente la solicitud por subsidiariedad, por la existencia del recurso extraordinario de revisión. Agregó que la referida decisión fue confirmada por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO, mediante sentencia de 2 de septiembre de 2022.
Anotó que el 21 de febrero de 2023 interpuso el recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000-2023-00949-00, contra la sentencia de 20 5 En adelante la SECCIÓN SEGUNDA. 5 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de enero de 2022, por la configuración de la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA6, al estimar configurados los defectos de congruencia y desconocimiento del principio de non reformatio in pejus.
Precisó que, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2023, la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN del Consejo de Estado declaró infundado el recurso extraordinario de revisión, debido a que no encontró configurada la causal de revisión alegada. I.3.- Fundamentos de la solicitud Expuso que al proferir la sentencia cuestionada la autoridad judicial accionada no podía “[…] conceptuar que no está configurada la causal 5 del artículo 250 del CPACA sino para decidir de fondo por tratarse de un presupuesto procesal cuyo cumplimiento dio lugar al auto admisorio de la demanda del 29 de mayo de 2023 […]”.
Agregó que en la providencia la autoridad judicial señaló que “[…] no 6 En adelante CPACA. 6 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estableció cómo, en la sentencia objeto del presente recurso, se configuró alguna de las causales de nulidad […]”, situación que, en su sentir, no está prevista en la norma, por lo que exigió un requisito extralegal.
Anotó que ni el juez de tutela ni el de revisión han efectuado el estudio de sus reproches, puesto que se quedaron en la etapa de los presuntos presupuestos procesales. Precisó que, en ese orden de ideas, al proferir la sentencia cuestionada la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto procedimental al “[…] no fundamentarse la decisión en los hechos, derecho y peticiones contenidos en el recurso, como si no existieran, sino en un requisito inexistente que no haría procedente el recurso y cuyo incumplimiento lo daría por inadmitido fuera de la oportunidad procesal y, por ende, sin darse los presupuestos para estructurar una decisión de fondo, las violaciones ostensibles al debido proceso no se hacen esperar y entre ellas la transgresión al principio de la congruencia […]”.
Explicó que de igual forma se encuentra configurado el defecto sustantivo, al exigírsele un requisito inexistente, como fue el de “[…] 7 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecer cómo en la sentencia objeto del presente recurso se configuró alguna de las causales de nulidad previstas expresamente en la ley […]”.
Argumentó que, además, la providencia cuestionada carece de motivación y desconoce la Constitución, esto último por inaplicación del artículo 29 de la norma superior que prevé el derecho al debido proceso. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] PRIMERO.- Tutelar los derechos fundamentales y principios mínimos fundamentales que estimo vulnerados consagrados en los artículos 1, 13, 25, 29,53, 84 y 229 de la Constitución Nacional.
SEGUNDO. - Ordenar a la Sala Especial de Decisión No 7 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que revoque la sentencia del 27 de septiembre de 2023 impugnada y expida una nueva que resuelva de fondo el recurso extraordinario de revisión, como en derecho corresponde, y cesen las vulneraciones a los derechos fundamentales y principios mínimos fundamentales cuyo amparo solicito.
TERCERO: realizar todas las diligencias y actuaciones que fueren necesarias para hacer posible que las anteriores peticiones tengan cumplimiento […]”. 8 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- La SALA DE REVISIÓN manifestó que no participaría en el presente asunto como parte, no obstante, estar atenta a las determinaciones que se hagan en la sentencia respectiva.
II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA de esta Corporación, mediante sentencia de 24 de mayo de 2024, luego de determinar que la acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad, realizó un estudio del fondo del asunto, para concluir que no había lugar a conceder el amparo deprecado. Sostuvo que los argumentos de la actora se reducían a los defectos sustantivo y falta de motivación, razón por la cual le correspondería determinar si la autoridad judicial accionada exigió requisitos extralegales "[ ] para determinar la configuración de la causal 5 del artículo 250 del CPACA, para la procedencia del recurso extraordinario de revisión presentado y, si la decisión adoptada se emitió sin la debida motivación […]”. 9 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que, en efecto, en la providencia cuestionada se mencionó la falta de argumentación por parte de la accionante sobre la manera en que se configuró la nulidad alegada, consideración que “[…] no tenía lugar, en la medida en que, de acuerdo con esa misma providencia, la parte accionante había invocado la vulneración a los principios de no reformatio in pejus y congruencia, como causales de nulidad, lo que resultaba suficiente para proceder el estudio de la causal de revisión […]”.
Precisó que, no obstante, en la sentencia objeto de reparos en tutela se declaró infundado el recurso de revisión, debido a que no se encontraron configuradas las causales de nulidad invocadas, a saber, vulneración a los principios de no reformatio in pejus y congruencia. Anotó que, en relación con la nulidad por vulneración al principio de no reformatio in pejus, la autoridad accionada estableció que no hubo una afectación, por cuanto la sentencia de segunda instancia se limitó a confirmar la decisión adoptada por el juez de primera instancia. Agregó que respecto de la nulidad por la vulneración al principio de congruencia, en la providencia objeto de tutela se determinó que 10 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] la demandante busca discutir el fundamento jurídico de la decisión recurrida” con lo que “pretende revivir una instancia procesal, lo cual no es viable en el marco del recurso de revisión […]” Destacó que, si bien la accionante invocó la existencia de una incongruencia en la sentencia objeto de revisión, “[…] los cargos del recurso hacían alusión al indebido cómputo del tiempo de experiencia de 3 años que tenía la demandante y al desconocimiento del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997, reparos que no exponían una falta de congruencia, sino que reiteraban los fundamentos de legalidad discutidos en el proceso ordinario […]”.
Concluyó que en ese orden de ideas la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN no incurrió en defecto alguno como lo adujo la actora, razón por la cual no había lugar a conceder el amparo deprecado. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia proferida en primera instancia indicando que las sentencias proferidas en el proceso ordinario, el recurso de revisión y la decisión de a quo son incongruentes, porque no están en consonancia con los hechos y pretensiones de sus 11 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandas.
Aclaró que su disenso radica en el hecho de que la autoridad judicial accionada haya exigido requisitos diferentes a los previstos en el artículo 252 del CPACA para la procedencia del recurso de revisión, al requerirle argumentar “[…] cómo, en la sentencia objeto del presente recurso, se configuró alguna de las causales de nulidad previstas expresamente en la ley […]”.
Agregó que las “[…] anteriores situaciones no las considera el juez de tutela, quien pareciera asumir la competencia que es propia del juez de revisión con la pretensión de cubrir sus deficiencias, revisando el fallo, lo cual es contrario a derecho […]”. Anotó que la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN debió pronunciarse frente a su escrito de tutela “[…] no simplemente limitarse a acatar la decisión que se adopte para responder ante las graves violaciones al debido proceso y derechos fundamentales […]”. 12 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Cuestión previa Previo a resolver el asunto sub examine, la Sala advierte que el señor consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, mediante escrito visible en el índice 4 del expediente digital7, manifestó su impedimento para actuar en el proceso de la referencia, por cuanto como integrante de la Sala núm. 7 Especial de Decisión participó en la adopción de la sentencia de 27 de septiembre de 2023, proferida 7 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 13 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000-2023-00949-00, objeto de la presente tutela.
Por lo anterior, considera que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal -en adelante CPP-. Para resolver, SE CONSIDERA: La causal prevista en el numeral 6 del artículo 56 del CPP, prevé lo siguiente: “[…] Causales de impedimento. Son causales de impedimento: 6.
Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar […]” (Resaltado fuera del texto original). 14 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, los hechos que soportan el impedimento manifestado por el señor consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, configuran la causal alegada, como quiera que el citado magistrado suscribió la sentencia de 27 de septiembre de 2023, proferida por la Sala núm. 7 Especial de Decisión dentro del recurso extraordinario de revisión objeto de la presente solicitud de amparo.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado consejero para intervenir en la acción constitucional de la referencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose 15 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es 16 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos 17 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] 18 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 27 de septiembre de 2023, proferida por la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN dentro del recurso extraordinario de revisión identificado con el número único de radicación 110010315000-2023-00949-00.
A través de la referida providencia la autoridad judicial accionada declaró infundado el recurso interpuesto contra la sentencia dictada el 20 de enero de 2022 por la SECCIÓN SEGUNDA del Consejo de 19 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002342000 2015 03953 01, a través de la cual le fue negado a la actora el reconocimiento de una prima técnica como funcionaria de la DIAN.
El disenso de la actora deviene del hecho de que, en su sentir, la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN no decidió de fondo sus reproches, al exigirle requisitos procesales no dispuestos en el artículo 252 de CPACA, en particular, especificar la manera en que se configuraron las causales de nulidad de la sentencia invocadas, situación a partir de la cual aquella estima que se configuraron los defectos sustantivo, procedimental, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución. En el curso de la primera instancia la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación estudió el caso a partir del marco jurídico de los defectos sustantivo y decisión sin motivación, para establecer que no había vulneración alguna, comoquiera que la decisión cuestionada obedeció a que no se configuraron las causales de nulidad alegadas, no así a la falta de estudio de estas. 20 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la impugnación, la actora insistió en sus argumentos iniciales y destacó que su inconformidad deviene de las exigencias que, en su sentir, hizo la autoridad judicial de requisitos adicionales a los previstos en el artículo 252 del CPACA, además reprochó que el a quo no haya estudiado todos los defectos que planteó en su demanda.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia impugnada, para lo cual, en primer lugar, debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser así, establecer si la SALA DE REVISIÓN vulneró los defectos invocados, al haber proferido la sentencia de 27 de septiembre de 2024.
La Sala observa que en el presente caso, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuraron los defectos alegados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los 21 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable8, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.
Visto que el presente asunto cumple con los requisitos generales de procedibilidad, la Sala hará mención al marco jurídico de los defectos alegados por la actora, para enseguida efectuar el estudio del fondo del asunto. Del defecto sustantivo En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional9 ha precisado que este se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”. 8 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 22 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 200910, la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional11 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no 10 M.P Mauricio González Cuervo. 11 Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 23 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.
Del defecto procedimental En relación con el defecto procedimental, esta Sala ha señalado12 lo siguiente: “[…] La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos de defectos procedimentales: el denominado defecto procedimental absoluto y el llamado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Se ha señalado que el defecto procedimental absoluto se configura cuando “[…] el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso […]”13.
De otra parte, se ha afirmado que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto tiene lugar cuando el funcionario, por el apego excesivo e irrestricto a las formas, termina generando un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones se convierten en una clara denegación de justicia14. Se incurre en esta modalidad cuando, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de marzo de 2019, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001031500020180402301. [13] “Sentencia T-327 de 2011”. [14] “Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva”. 24 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre varias interpretaciones posibles, el juez prefiere aquella que no favorece el principio pro homine e impide al ciudadano el acceso efectivo a la administración de justicia […]”.
Conforme con lo expuesto en cita, al alegarse el defecto procedimental contra una providencia judicial, lo correcto es que el interesado ilustre la manera en que la autoridad judicial accionada desconoció el trámite establecido para la adopción de aquella, esto es, que demuestre que el proceso judicial que dio lugar a la decisión acusada fue adelantado sin observar el trámite que las normas adjetivas establecen para tal efecto.
De la falta de motivación La exigencia de motivación de las decisiones judiciales constituye una garantía de quienes concurren a la administración de justicia, en la medida que permite a estos conocer las razones y fundamentos de la decisión respectiva, blindándolos así de actuaciones arbitrarias y discrecionales. Respecto del deber de motivación de las decisiones judiciales, el numeral 7 del artículo 42 del Código General del Proceso prevé: 25 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
ARTÍCULO
42. DEBERES DEL JUEZ. Son deberes del juez […] 7. Motivar la sentencia y las demás providencias, salvo los autos de mero trámite. La sustentación de las providencias deberá también tener en cuenta lo previsto en el artículo 7 sobre doctrina probable […]”. De la violación directa de la Constitución Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela encuentra su sustento en el artículo 4° de la Constitución Política, según el cual “[…] la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]”. La referida Corporación Judicial15 ha señalado que este defecto se estructura cuando una sentencia judicial desconoce o inaplica determinados postulados del texto superior, bien sea porque los omite por completo, los contradice, o les atribuye un alcance insuficiente. 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-490 de 13 de septiembre de 2016, M.P.: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO. 26 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la configuración de esta causal como requisito de procedibilidad, la Corte16 ha sostenido que el juez ordinario desconoce la Constitución Política cuando: “[…] (i) Deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, es decir, cuando (a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y (c) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales y no tiene en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. (ii) Aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. Hace referencia al deber de aplicar las normas constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad. […]”.
Caso concreto A través de la sentencia de 27 de septiembre de 2023, la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN de esta Corporación declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la actora, con base en el siguiente análisis: “[…] 9.1.- En primer lugar, la recurrente no estableció cómo, en la sentencia objeto del presente recurso, se configuró alguna de 16 Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, sentencia T-587 de 21 de septiembre de 2017, C.P.: ALBERTO ROJAS RÍOS. 27 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las causales de nulidad previstas expresamente en la ley, lo cual es necesario para la procedencia del recurso con base en la causal 5° del artículo 250 del CPACA.
Las causales de nulidades procesales son taxativas. En ese sentido, la nulidad que se origina en la sentencia debe estar expresamente consagrada en una norma de carácter legal: por ejemplo, se profiere la sentencia sin dar traslado a alegatos o se toma la decisión por un número distinto de los magistrados que deben hacerlo. Así, las nulidades deben ser definidas previamente por normas de carácter general: el legislador indica qué vulneraciones específicas del debido proceso pueden dar lugar a que la sentencia sea nula. 9.2.- El artículo 29 constitucional consagra una causal de nulidad en su inciso final: <>.
La norma constitucional también define previamente los supuestos de hecho para que haya una nulidad. El mismo constituyente estableció que no toda violación al debido proceso genera nulidades. Se reitera, entonces, que corresponde al legislador (o al constituyente) calificar previamente cuáles son las irregularidades que dan lugar a esa sanción (nulidad) sobre los actos procesales. 10.- En gracia de discusión, no es cierto que la sentencia hubiera incurrido en las irregularidades alegadas: por una parte, no hubo afectación al principio de non reformatio in peius porque la sentencia de segunda instancia se limitó a confirmar la decisión adoptada por el juez de primera instancia; por la otra, es claro que lo alegado no constituye una violación al principio de incongruencia, pues la demandante busca discutir el fundamento jurídico de la decisión recurrida: pretende revivir una instancia procesal, lo cual no es viable en el marco del recurso de revisión […]”.
Conforme con la trascripción en cita la autoridad judicial accionada determinó que la actora no estableció la forma cómo la providencia recurrida configuró la causal de nulidad invocada, pero en particular, advirtió que no se configuraron las irregularidades que se le atribuían a la sentencia allí cuestionada. 28 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, en relación con el presunto desconocimiento al principio de non reformatio in peius que la actora alegaba en el recurso extraordinario de revisión, la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN de esta Corporación encontró que la providencia recurrida no adolecía de dicha irregularidad, comoquiera que en esta la SECCIÓN SEGUNDA del Consejo de Estado solo había confirmado la decisión del TRIBUNAL en la que se le había negado el reconocimiento de la prima especial reclamada.
En segundo lugar, respecto de la falta de congruencia, la autoridad judicial accionada indicó que los argumentos de la actora no estaban dirigidos a demostrar este defecto, sino a discutir el fundamento de la decisión recurrida para revivir una instancia procesal. En ese orden de ideas, la Sala no encuentra que al proferir la providencia cuestionada, la SALA ESPECIAL DE REVISIÓN de esta Corporación haya incurrido en los defectos sustantivo, procedimental, decisión sin motivación, violación directa de la Constitución, ni cualquier otra irregularidad, derivada del hecho de que haya señalado que correspondía a la actora establecer cómo la sentencia objeto del recurso estaba incursa en la causal de nulidad invocada. 29 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, los numerales 2 y 3 del artículo 252 del CPACA, prevén que corresponde al recurrente indicar los hechos y omisiones que le sirvan de fundamento, así como indicar de forma precisa y razonada la causal invocada, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO 252. REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: 1. La designación de las partes y sus representantes. 2. Nombre y domicilio del recurrente. 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer […]”.
(Destacado fuera de texto) Ahora bien, no es cierto que la falta de prosperidad del recurso extraordinario de la actora haya obedecido únicamente a su falta de argumentación, puesto que como se indicó tal situación devino del hecho de que la autoridad judicial no haya encontrado configuradas las irregularidades cuya existencia aquella alegaba, lo cual en todo caso resultaba razonable.
En efecto, teniendo en cuenta que de forma general el principio de la no reformatio in pejus es una garantía para que al apelante único no le sea desmejorada su situación, era razonable que la autoridad judicial accionada haya denegado su desconocimiento, comoquiera 30 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que a través de la sentencia de 20 de enero de 2022, la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación confirmó en su integridad la decisión en la que fueron denegadas las pretensiones de la actora, sin disponer consecuencia jurídica adicional que empeorara su posición. Asimismo, comoquiera que en el recurso extraordinario de revisión los argumentos de la actora respecto de la presunta falta de congruencia de la providencia recurrida estaban dirigidos a demostrar el cumplimiento de los requisitos de la prima especial17, no así la correspondencia entre las partes de la sentencia o de esta con los argumentos planteados por las partes, era claro que no había lugar a entender que dicha irregularidad estaba configurada.
Por lo anterior, comoquiera que los argumentos planteados por la actora en su impugnación no tienen vocación de prosperar, puesto que no se advierte que la actuación cuestionada haya sido arbitraria o haya vulnerado sus derechos fundamentales, tal situación impone a la Sala confirmar la decisión impugnada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 17 En los antecedentes de la providencia cuestionada, respecto del los argumentos de la actora, la autoridad judicial accionada resumió: “[…] 6.2.- Se vulneró el principio de congruencia porque la demandante tenía derecho a la prima técnica pero la sentencia de segunda instancia: (i) cuantificó inadecuadamente la experiencia de tres años que tenía la demandante y (ii) desconoció el régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 […]”. 31 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el señor consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, para intervenir en la acción constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida 32 Número único de radicación: 110010315000-2024-01919-01 Actora: Ninfa Marina González Bejarano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y aprobada por la Sala en la sesión del día 1o. de agosto de 2024.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.