Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar S.A. Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Electoral Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila - Comfamiliar S.A. Temas: Competencia de la Sección Primera para conocer de la nulidad de actos administrativos expedidos a partir del ejercicio de la función de control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Subsidio Familiar sobre las Cajas de Compensación Familiar.

AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA Sería del caso resolver sobre el recurso de apelación presentado por el demandante, contra la sentencia del 19 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, de no ser porque se evidencia que el asunto no es competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El señor Aníbal Andrés Charry Bressan, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda en la que solicitó la nulidad de la Resolución 758 del 3 de noviembre de 2022 «Por la cual se adopta una decisión dentro de la medida cautelar de Intervención Administrativa Total de la Caja de Compensación Familiar de Huila – COMFAMILIAR HUILA», proferida por el superintendente de subsidio familiar, mediante la cual nombró al señor Juan Carlos Carvajal Rodríguez como director Administrativo de la Caja de Compensación Familiar de Huila – Comfamiliar Huila. 1.2.

Hechos 2. Expone el demandante los siguientes: 3. De conformidad con lo establecido en el numeral 24 del artículo 5 del Decreto 2595 de 2012 y el artículo 2.2.7.7.18 del Decreto 1072 de 2015, la Superintendencia de Subsidio Familiar, mediante la Resolución 0469 del 25 de julio de 2022, adoptó la medida cautelar de Intervención Administrativa Total para la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila, por el término de 12 meses; no obstante, esta Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar S.A. Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co resolución no fue debidamente notificada a los órganos del nivel directivo de esa corporación, es decir, a la Dirección Administrativa y al Consejo Directivo. 4.

Dicha resolución está viciada de falsa motivación, ya que adoptó la intervención administrativa como una medida cautelar previa a la suspensión o liquidación de la personería de la corporación, previéndose como inoperante cuando en el territorio sólo exista una única caja de compensación, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 789 de 2002. 5.

Pese a la falta de notificación de la mencionada resolución, la Superintendencia de Subsidio Familiar expidió la Resolución 0758 del 3 de noviembre de 2022, en que la dispuso la separación del cargo del director Administrativo de la corporación al señor Juan Carlos Varela Morales y en su lugar nombró a Juan Carlos Carvajal Rodríguez. 6.

La Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas para Asuntos de Trabajo y la Seguridad Social, mediante comunicación del 13 de diciembre de 2022, solicitó la intervención de las Procuradurías Delegadas de Vigilancia (reparto), al encontrar reparos que suponían la existencia de vicios en el proceso de elección y nombramiento del señor Carvajal Rodríguez. 7.

A través de diferentes medios de comunicación se conoció el contenido del auto de fecha 7 de noviembre de 2023 expedido por la Procuraduría Delegada Primera para la Vigilancia Administrativa en el proceso IUS E-2022-619102 – IUC d-2022-2731020, por el cual se ordenó la suspensión provisional por el término de tres (3) meses del señor Luis Guillermo Pérez Casas1, como consecuencia de las irregularidades en que incurrió en la expedición del acto demandado. 8.

Según la decisión de la Procuraduría, en la expedición de la Resolución 0758 del 3 de noviembre de 2022, se desconoció la lista de elegibles contenida en la Resolución 04982 del 5 de agosto del mismo año, pues por Resolución 06793 del 2 de octubre siguiente, se modificó el procedimiento de elección para que en cualquier momento pudieran incluirse nuevas personas a la lista de elegibles, con lo que se evadió el carácter obligatorio e inmodificable de la lista incluida desde el 5 de agosto de 2022. 1.3.

Trámite de primera instancia 9. El 19 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila dictó sentencia y declaró probada la excepción de caducidad del medio de control4. 10. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación5 que fue concedido en auto del 6 de febrero de 20256. 1 Superintendente del Subsidio Familiar que expidió la Resolución 758 del 3 de noviembre de 2022 2 «Por medio de la cual se conforma la Lista de Elegibles para el cargo de Agente Especial de Intervención y el cargo de director Administrativo de las Cajas de Compensación Familiar con medida cautelar de Intervención Administrativa, de conformidad con lo previsto en la Resolución No. 0275 del 13 de mayo de 2022 modificada por la Resolución 0321 del 31 de mayo de 2022» 3 «Por la cual se modifican las resoluciones 275 de mayo 13 de 2022 y 321 del 31 de mayo de 2022» 4 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «098SalidaSentenc_DECLARACA_202300365ANIBALCHARR» 5 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «102_RecursodeApelaciónParteDemandante» 6 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «105AutoConcedeRe_CONCEDEAP_20230036500ANIBALAND» Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar S.A. Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Trámite en esta Sección 11. Recibido el expediente y repartido a quien funge como ponente7, en auto del 20 de marzo de 2025 se admitió el recurso8 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 12. De conformidad con el numeral 3º del artículo 125 de la Ley 1437 el 2011, este despacho es competente para dictar la presente providencia. 2.2.

Actos electorales 13. De conformidad con el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, «[c]ualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas». 14.

De la redacción de la norma antes trascrita, se puede concluir con claridad que el legislador, en el ámbito de su autonomía, determinó la procedencia de un medio de control específico respecto de tres categorías de actos, los cuales son aquellos de (i) elección por voto popular o por cuerpos electorales; (ii) los de nombramiento y (iii) los de llamamiento. 15.

De lo anterior se desprende que esa delimitación normativa permite determinar qué tipo de decisiones son las que pueden ser controladas en su legalidad a través de este medio de control, el cual, es importante resaltar, cuenta con una regulación procesal especial consagrada en los artículos 275 y siguientes de la ley 1475 del 2011. 16.

Por lo dicho, el contencioso electoral es un juicio de validez objetivo, que implica la revisión de los específicos tipos de actos que han sido fijados por el legislador, con el fin de asegurar su legalidad y con ello la legitimidad de las autoridades en el marco de los principios constitucionales que rigen su actuar. 17. Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado sobre estos conceptos lo siguiente: «i) El originado en la elección popular, la cual está precedida por voto popular y cuyo acto constituye, por su naturaleza, la expresión más directa de la democracia, pues materializa la voluntad del electorado en la designación de los dignatarios del Estado que se someten a esa forma de escogencia. Un ejemplo de esta clase actos son las designaciones hechas para elegir alcaldes, congresistas, etc.; ii) El acto de llamamiento, que se utiliza para proveer curules ante las vacancias temporales o absolutas que se generen al interior de una corporación pública de elección popular y que son ocupadas por los candidatos no elegidos que según el orden de inscripción o votación obtenida, le sigan en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral; 7 Expediente digital SAMAI - Índices 00001 a 00004 8 Expediente digital SAMAI – Índice 00005 Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar S.A. Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co (iii) El de elección por cuerpos colegiados a través del cual, en aplicación del sistema de pesos y contrapesos, se designan servidores públicos, en los diferentes niveles nacional y territorial; y (iv) Los actos de nombramiento, a través de los cuales se proveen los diversos cargos de la función pública a efectos de que el designado adquiera la categoría de servidor público.

Así pues, la Sección Segunda de esta Corporación frente a esta clase de acto ha entendido que: “Respecto a la naturaleza jurídica del acto de nombramiento, esta Corporación9 ha señalado que se trata de un acto condición que está sujeto a la verificación de unos presupuestos legales que conducen a formalizar el nombramiento y a completar la investidura de servidor.”10 Es de advertir que aunque los actos de nombramiento son expresión propia de la función administrativa, como el legislador los enlistó como acto electoral la Sala los conoce como tal, pese a que no responden a la lógica de la función electoral.

Ahora bien, debido a esta “doble naturaleza” que el ordenamiento jurídico quiso asignarle al acto de nombramiento, la Sala Electoral ha establecido que, aquel, en principio, puede controlarse mediante dos vías distintas, dependiendo de la pretensión de la demanda»11 (subraya fuera del texto original). 2.2. Caso concreto 18. Como viene de indicarse, el señor Aníbal Andrés Charry Bressan, a través del contencioso electoral, formuló la siguiente pretensión: Se DECLARE la nulidad de la Resolución No. 758 del 03 de noviembre de 2022 “Por la cual se adopta una decisión dentro de la medida cautelar de Intervención Administrativa Total de la Caja de Compensación Familiar de Huila – COMFAMILIAR HUILA”, proferido por el Superintendente de Subsidio Familiar, por medio de la cual se nombró al señor JUAN CARLOS CARVAJAL RODRIGUEZ identificado con la cédula de ciudadanía número 1.095.909.534 expedida en Girón (Santander), en el cargo de Director Administrativo de la Caja de Compensación Familiar de Huila – COMFAMILIAR HUILA. 19.

El acto administrativo demandado, fue expedido por la Superintendencia del Subsidio Familiar, entidad creada mediante la Ley 25 de 198112 como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con personería jurídica y patrimonio autónomo y ejerce funciones de inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del Subsidio Familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos de la entidad vigilada13. 20.

Al verificar la Resolución 0758 del 3 de noviembre de 2022 «Por la cual se adopta una decisión dentro de la medida cautelar de Intervención Administrativa Total de la Caja de Compensación Familiar de Huila – COMFAMILIAR HUILA», se extraen los siguientes aspectos14: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de julio de 2011, consejero ponente Gustavo Gómez Aranguren, número interno 1997-2009: ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de agosto de 2007, Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón, número interno: 0905-2005. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de septiembre de 2017, radicación 54-001-23-33-000-2012- 00114-01 CP.

William Hernández Gómez. 11 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 30 de agosto del 2018. Radicación 25000-23-41-000-2018-00165-01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 “Por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones.” 13 Artículo 2º Ibidem 14 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «037_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda_Indice_46_4» Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar S.A. Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co i) Que la Caja de Compensación Familiar del Huila, es una entidad sometida a la supervisión, inspección, vigilancia y control por parte de esa Superintendencia y de acuerdo al artículo 5º, numeral 24 del Decreto 2595 de 201215, es función del despacho del Superintendente, entre otras, la de «Designar Director Administrativo y agente especial para la administración y representación jurídica de la Caja de Compensación Familiar intervenida…». ii) Que mediante Resolución 0469 del 25 de julio de 2022 proferida por dicha Superintendencia, se adoptó una medida cautelar de Intervención Administrativa Total para la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila, por el término de doce (12) meses. iii) Que una vez revisada y evaluada la terna presentada por la Superintendencia Delegada para la Responsabilidad Administrativa y las Medidas Especiales, el Superintendente del Subsidio Familiar designó como director Administrativo de Comfamiliar Huila al señor Juan Carlos Carvajal Rodríguez. iv) Que en relación con la vinculación a la Caja de Compensación Familiar del director Administrativo designado, el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, señala que: «Las personas naturales que sean designadas por la (sic) Superintendencias de Subsidio y Salud para los procesos de intervención, se entenderán vinculadas por el término en que dure su labor o por el término en que dure su designación. Se entenderá, cuando medie contrato de trabajo, como contrato a término fijo las vinculaciones antes mencionadas (…)». 21.

De lo citado se infiere, que el acto administrativo cuestionado se expidió en el curso de la intervención administrativa de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila, dispuesta mediante la Resolución 0469 del 25 de julio de 2022, en ejercicio de una competencia de carácter policivo conferida por el legislador a la Superintendencia del Subsidio Familiar, entre otros, en el artículo 17 de la Ley 25 de 1981, y que el ejercicio del cargo del designado Carvajal Rodríguez, no se da mediante una relación legal y reglamentaria. 22.

En este sentido, el acto administrativo atacado deviene de una actuación administrativa adelantada por la Superintendencia del Subsidio Familiar, que contiene la designación del demandado para el cargo de director Administrativo de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar Huila, lo que permite concluir que una decisión en tal sentido no corresponde en su naturaleza a un acto electoral de aquellos cuya legalidad se estudia a través del medio de control de la referencia. 23.

Ahora, frente a los actos expedidos por la Superintendencia del Subsidio Familiar, la presidencia de esta corporación16, al dirimir un conflicto negativo de competencias suscitado entre las Secciones Primera, Segunda y Quinta, precisó: “(…) 2.2. Naturaleza jurídica de los actos demandados 15 «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias.» 16 Expediente digital SAMAI 11001-03-25-000-2016-00137-00 - Índice 00078 «CUADERNO PRINCIPAL 1», pág. 268 a 274 Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar S.A. Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co 2.2.1.

La Ley 25 de 1981, que modifica el régimen de subsidio familiar, dispone en su artículo 39 que las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista por el Código Civil, las cuales cumplen funciones de seguridad social y se encuentran sometidas al control y vigilancia del Estado, función ejercida por la Superintendencia17 de Subsidio Familiar. 2.2.2.

El Decreto 2595 de 2012, señala en su artículo 2, numeral 51, que la Superintendencia de Subsidio Familiar debe velar porque no se presenten situaciones de conflictos de interés entre las entidades sometidas a su control y vigilancia y entre éstas con terceros y velar por el cumplimiento del régimen de incompatibilidades e inhabilidades para el ejercicio de funciones directivas y de elección dentro de la organización de las entidades bajo su vigilancia. Asimismo, dentro de las especiales funciones asignadas al superintendente está comprendida la de aprobar los actos de elección y de decisión de las asambleas de afiliados y organismos directivos de las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control (art. 50, numeral 11, Decreto 2595 de 2012). 2.2.3.

Conforme al mandato legal y reglamentario analizado, la Superintendencia de Subsidio Familiar en ejercicio de su función de control, inspección y vigilancia debe aprobar la elección del director administrativo de la caja de compensación (representante legal) efectuada por el consejo directivo, y una vez se emita el acto administrativo aprobatorio, la respectiva caja procede a su vinculación mediante un contrato individual de trabajo.

De acuerdo con lo anterior, la naturaleza de los actos demandados está dada a partir del ejercicio de la función de control, inspección y vigilancia que la Superintendencia de Subsidio Familiar sobre las cajas de compensación familiar. (…) 2.3.4 La naturaleza de los actos administrativos demandados dicen relación con las funciones de inspección, vigilancia y control ejercidas por la Superintendencia de Subsidio Familiar frente a las cajas de compensación familiar.

No se trata propiamente un acto electoral o de un acto de naturaleza laboral, que encajen en las competencias de la Sección Segunda ni de la Sección Quinta de esta Corporación. Veamos: 2.3.5. No se trata de un acto de contenido laboral administrativo de conocimiento de la Sección Segunda, toda vez que no subyace allí una relación legal y reglamentaria de una persona con el Estado.

El director administrativo de COMFABOY tiene una relación laboral con una persona de derecho privado, como lo es la Caja de Compensación de Boyacá y la actuación de la Superintendencia dice relación con sus funciones de vigilancia y control. 2.3.6. Tampoco es de conocimiento de la Sección Quinta (aquel que declara una elección o hace un nombramiento o designación), porque, se reitera, fueron emitidos por una autoridad en ejercicio de la función de control y vigilancia expresamente otorgada por la ley.

Como consecuencia de lo analizado se concluye que el asunto no es del resorte de las secciones Segunda o Quinta sino de la Sección Primera (…)”.18 (Negrillas del despacho y subrayadas propias de la providencia). 24. Así las cosas y descendiendo al caso concreto, se concluye que la Resolución 0758 del 3 de noviembre de 2022 «Por la cual se adopta una decisión dentro de la medida cautelar 17 En concordancia con los principios constitucionales, la Ley 489 de 1998 en sus artículos 66 y 82 dispone que las Superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que esta señale -con personería jurídica o sin ella- que cumplen funciones de inspección o vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República, previa autorización legal.

En otras palabras, a través de estas entidades el Presidente de la República ejerce el control administrativo interno o función de policía administrativa. 18 Consejo de Estado-Presidencia. Proveído del 13 de febrero de 2017. Radicación: 11001-03-25-000-2016-00137-00. Magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Aníbal Andrés Charry Bressan Demandado: Juan Carlos Carvajal Rodríguez, director de la Caja de Compensación Familiar del Huila – Comfamiliar S.A. Radicación: 41001-23-33-000-2023-00365-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co de Intervención Administrativa Total de la Caja de Compensación Familiar de Huila – COMFAMILIAR HUILA», no contiene una decisión de índole electoral, por cuanto su expedición se fundamenta en el ejercicio de la función de control, inspección y vigilancia que la Superintendencia de Subsidio Familiar ejerce sobre las cajas de compensación familiar, razón por la que no procede su censura a través del medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA. 25.

De conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado19, la Sección Primera conoce de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones; de los de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones; las controversias en materia ambiental; las apelaciones contra sentencias de tribunales sobre pérdida de investidura, entre otros, razón por la que el presente proceso, es de conocimiento de esa Sección. 26.

Considerando lo expuesto, se procederá a remitir el presente asunto a la Sección Primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto se, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de la Sección para conocer del proceso de la referencia, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el presente asunto a la Sección Primera del Consejo de Estado para provea sobre el particular, según en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx» 19 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado