Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 68001-23-33-000-2025-00074-01 Demandante: ROBERTO SEDANO ARIZA Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y MUNICIPIO DE BOLÍVAR (SANTANDER) Tema: Revoca decisión de primera instancia. Declara improcedencia por requisito de subsidiariedad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 3 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Roberto Sedano Ariza, actuando mediante apoderado judicial, promovió acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante, MVCT) y el municipio de Bolívar (Santander). Mediante este medio de control pretende el obedecimiento del artículo 277 de la Ley 1955 de 2019. 2.

El accionante pretende que se ordene a las autoridades accionadas el acatamiento de la norma antes señalada y, en consecuencia, en un plazo razonable, estas procedan a expedir un acto administrativo de transferencia por enajenación directa de bienes fiscales de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 324-17237 y 324-17238, en favor de la parte actora. 1.2.

Hechos 3. El 15 de mayo de 2024, el actor solicitó al MVCT que emitiera a su favor la resolución de adjudicación o de transferencia de bienes fiscales por enajenación Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directa de los bienes identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 324-17237 y 324-172381.

Ello, conforme a lo dispuesto en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019. Según indica el accionante, la aplicación de la enajenación directa prevista por la norma requiere que el solicitante haya pagado los impuestos prediales de los inmuebles; requisito que se encuentra satisfecho en este caso2. Aunado a ello, alegó que ha poseído los inmuebles por más de 10 años. 4.

Así mismo, en dicha solicitud, pidió al MVCT que, de forma subsidiaria, procediera con el trámite previsto en el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015, «para que sea la Central de Inversiones (en adelante, CISA), quien gestione los inmuebles cuando la entidad territorial no los necesite o en el evento que no se acepte su enajenación». 5.

De acuerdo con la demanda, el Ministerio no resolvió la solicitud de enajenación directa, puesto que no expidió el referido acto administrativo, sino que ofreció los bienes inmuebles al municipio de Bolívar. Sin embargo, la entidad territorial no ha dado respuesta a dicho ofrecimiento. A juicio del demandante, esta situación ha impedido que se adelante el respectivo procedimiento administrativo o que se expida el correspondiente acto administrativo susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 6.

El 22 de julio de 2024, la parte actora pidió al municipio de Bolívar que expidiera el respectivo acto de enajenación directa3. En la petición, expuso que, en su opinión, cumple con todos los requisitos para ser beneficiario de la trasferencia de los bienes fiscales. 7. El 26 de agosto de 2024, el ente territorial le informó al actor que, para proceder a tramitar su solicitud, era necesario que allegara los certificados de libertad y tradición de los inmuebles.

Según el accionante, los documentos requeridos fueron aportados el 25 de septiembre de 2024, 8. El actor advierte que, a la fecha, ni el MVCT ni el municipio de Bolívar han llevado a cabo la transferencia de los bienes. 9. Debido a lo anterior, el actor consideró que solo cuenta con la acción de cumplimento para hacer efectiva la enajenación directa prevista en el artículo 277 1 En el asunto de esta solicitud también se indica «Constitución en Renuencia previo Acción de Cumplimiento», enviado a los siguientes correos electrónicos: comunicagtsp@minvivienda.gov.co, correspondencia@minvivienda.gov.co.

Ver folio 38 de la demanda de acción de cumplimiento. 2 El accionante advierte que ha pagado los impuestos referidos, con excepción del correspondiente al año 2025, que se encuentra en liquidación. 3 En el asunto de esta solicitud también se indica «Constitución en Renuencia previo Acción de Cumplimiento», enviado a los siguientes correos electrónicos: alcaldia@bolivar-santander.gov.co, notificacionjudicial@bolivar-santander.gov.co.

Ver folio 84 de la demanda de acción de cumplimiento. Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1955 de 2019. Máxime, si se tiene en cuenta que las accionadas no han expedido acto administrativo alguno, por lo que «no se podía acudir a los medios de control administrativos». 1.3.

Trámite de primera instancia 10. El 10 de febrero de 2025, la demanda fue presentada ante los juzgados administrativos de Bucaramanga. Sin embargo, mediante auto del 12 de febrero de 2025, el Juzgado 5 Administrativo Oral de Bucaramanga declaró su falta de competencia para conocer el presente asunto y, conforme a lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 de la Ley 1437 de 20114, lo remitió al Tribunal Administrativo de Santander. 11.

Por medio de auto del 13 de febrero de 2025, el magistrado ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de cumplimiento. En consecuencia, ordenó notificar personalmente al MVCT y al municipio de Bolívar. 1.4. Contestaciones 1.4.1. MVCT 12. Solicitó que se declare la improcedencia de la acción, con fundamento en los siguientes cuatro argumentos. 13.

Primero, adujo que los inmuebles cuya adjudicación solicita el demandante son bienes fiscales y, por tanto, imprescriptibles. Ello, conforme lo dispone el artículo 375 del Código General del Proceso y como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-530 de 1996, que sostuvo que los bienes fiscales «tampoco pueden adquirirse por prescripción».

Así, el señor Sedano Ariza no puede ser considerado poseedor de los bienes. 14. Segundo, expresó que el actor no cumple los requisitos previstos en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019. Sobre este punto, destacó que esta norma no contiene un deber absoluto e inobjetable, en la medida en que la solicitud de enajenación versa sobre bienes imprescriptibles y, previo a la adjudicación, debe verificarse el cumplimiento de varias condiciones, entre ellas, que se hayan realizado mejoras.

Este elemento está ausente, puesto que la información suministrada por el IGAC indica que el área construida en ambos predios es de «0.0M2». 4 «Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.» Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

Tercero, indicó que los referidos bienes inmuebles se encuentran exentos del pago de impuesto predial5, por lo que el actor ha venido pagando una obligación tributaria inexistente. 16. Cuarto, propuso como excepción la «[i]nexistencia de constitución en renuencia y falta de legitimación del accionante». Sin embargo, solo se refirió a que el Ministerio ha dado respuesta a todas las peticiones presentadas por el accionante.

Por tanto, el MVCT «no es renuente en dar aplicación a la normatividad aplicable al caso». Todo lo contrario. Su interés es transferir la propiedad de los predios al municipio, con el fin de contribuir a aliviar el déficit de vivienda que actualmente posee. 1.4.2. Municipio de Bolívar 17. El ente territorial pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda.

A su juicio, el municipio no ha desacatado la disposición legal cuyo cumplimiento solicita el accionante. Ello, por cuanto dicha obligación le corresponde al MVCT, comoquiera que los bienes cuya adjudicación se solicita eran de propiedad del Instituto de Crédito Territorial (en adelante, ICT). 18. Así mismo, manifestó que, tras analizar las pruebas aportadas por el accionante, se advierte que el Ministerio ha dado respuesta a las peticiones del actor y, además, le ha solicitado aportar varios documentos, entre ellos el «[d]ocumento por medio del cual se le haya entregado el predio, es decir, donde conste que el ICT entregó la vivienda, tales como «Acta de entrega u recibo de vivienda, Resolución de Adjudicación, Contrato de Promesa de Venta, Contrato de Arrendamiento con Opción de Compra». 19.

Es más, destacó que en alguna de las comunicaciones el MVCT informó al demandante que: (i) Conforme a lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 554 de 2023, no es posible «iniciar actuación administrativa tendiente a transferir la propiedad» de los inmuebles, en tanto no existe vínculo jurídico entre el accionante y el ICT, que acredite adjudicación previa.

(ii) Tampoco es viable proceder con la cesión a título gratuito que prevé el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, comoquiera que el actor es propietario de un inmueble ubicado en la ciudad de Bucaramanga. 5 Sobre este punto, el MVCT citó el artículo 16 del Decreto 200 de 1939, el concepto n.° 2145 de 2013 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la sentencia de 3 de noviembre de 2011 (rad. 2002-40376-01) de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) La solicitud de enajenación directa fue socializada al interior del Ministerio, para analizar la procedencia del mecanismo previsto en el artículo 163 de la Ley 1753 de 2015. 20.

Finalmente, consideró que el actor podía iniciar el proceso judicial de declaración de pertenencia, conforme a lo dispuesto en el Código General del Proceso. 21. En tales términos, concluyó que la obligación que la parte actora estima incumplida recae en el MVCT, por lo que no se le puede endilgar incumplimiento alguno al municipio de Bolívar. 1.5.

Réplica de la parte actora 22. El demandante presentó dos memoriales mediante los cuales se pronunció frente a las contestaciones de las entidades accionadas. 23. En cuanto al MVCT, sostuvo que, en efecto, la adjudicación de los predios no puede hacerse mediante el proceso de pertenencia, por lo que es necesario acudir al trámite previsto en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019.

Luego, expuso las razones por las cuales considera que sí cumple con los requisitos exigidos para ser adjudicatario de los bienes fiscales. Por último, señaló que, tras radicar la solicitud de enajenación directa, el Ministerio debió iniciar el procedimiento administrativo correspondiente, y no ofrecerle a la entidad territorial accionada la transferencia de los inmuebles. 24.

En lo que concierne al Municipio de Bolívar, afirmó que la entidad territorial ha omitido su deber de dar respuesta a la solicitud de transferencia que hizo el Ministerio. También hizo referencia a (i) la improcedencia del proceso de declaración de pertenencia, (ii) el cumplimiento de los requisitos legales para ser beneficiario de la adjudicación y (iii) que no se le puede exigir aportar documentos que debieron ser conservados por el ICT (v.gr., «acta de entrega y recibo de vivienda, resolución de adjudicación, contrato de promesa de venta o contrato de arrendamiento con opción de compra»). 1.6.

Sentencia de primera instancia 25. Mediante providencia de 3 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la acción sub examine. A juicio del a quo, el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 no contiene una obligación clara e inobjetable de ordenar la enajenación directa de bienes fiscales ocupados ilegalmente y respecto de los cuales se hayan adelantado mejoras no habitacionales.

Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. En primer lugar, el Tribunal indicó que la acción cumple con los requisitos de procedibilidad y procedencia. Esto, porque (i) el actor acreditó la constitución en renuencia de las entidades accionadas, (ii) no se advierte la existencia de otro medio de defensa judicial mediante el cual el demandante pueda exigir la expedición del acto administrativo de enajenación, (iii) la norma cuyo acatamiento se solicita se encuentran vigentes y no involucran el establecimiento de un gasto y (iv) lo pretendido por el accionante no versa sobre la protección de derechos fundamentales. 27.

En segundo lugar, se refirió al contenido de la norma, y concluyó que esta no contiene un deber susceptible de ser reclamado mediante esta acción constitucional. Señaló que el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019 prevé dos procedimientos de enajenación de bienes fiscales: la cesión de bienes fiscales a título gratuito y la enajenación directa de bienes.

Es sobre este último que recae la pretensión del accionante. 28. Así, el a quo destacó que este procedimiento fue reglamentado en el Decreto 523 de 2021, que estableció un trámite administrativo para la enajenación directa. Sin embargo, en la demanda no solo no se adujo que alguna de estas normas hubiese sido incumplida, sino que, en todo caso, del contenido del artículo 277 ibid., no se advierte la existencia de un mandato claro, expreso y exigible.

Esto, por cuanto la expedición del acto administrativo de enajenación debe estar precedida de la verificación de ciertos requisitos por parte de las autoridades competentes. 29. Finalmente, destacó que, de acuerdo con la información enviada por el MVCT, es claro que la política de dicho Ministerio es ceder de manera gratuita los bienes fiscales del extinto ICT al municipio de Bolívar, para atender las necesidades municipales de infraestructura y vivienda.

Esto, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 276 ibid. 30. En tales términos, concluyó que «no puede tenerse por incumplida la regulación prevista en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019» por parte de las autoridades accionadas. 1.7. Impugnación 31. El 5 de marzo de 2025, el accionante impugnó la decisión de primera instancia. Señaló que, contrario a lo afirmado por el a quo, el mencionado artículo 277 sí contiene una obligación directa e inobjetable para ordenar la enajenación directa de inmuebles de naturaleza fiscal.

En su opinión, el parágrafo 4 de la disposición señala que la «cesión» procederá siempre que el beneficiario acredite el pago del impuesto predial; condición que ha cumplido el señor Sedano Ariza. Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

De forma subsidiaria, indicó que, en la solicitud elevada al MVCT, pidió que, en caso de que el Ministerio no acceda a la cesión, debe transferir los bienes fiscales «a las entidades públicas del orden nacional a las que hacen referencia los arts. 276 y 277 de la Ley 1955 de 2019, arts. 9 y 14 de la Ley 2044 de 2020», para que sea CISA, quien gestione los inmuebles.

No obstante, el MVCT no ha dado respuesta a su solicitud de enajenación, sino que ofreció los bienes al municipio de Bolívar, sin que este ente territorial manifestara si aceptaba o no la enajenación. 33. En cuanto a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la enajenación directa, el actor adujo que la finalidad de la acción de cumplimiento es que se expida el acto administrativo de «cesión» o que se ordene a las autoridades iniciar el respectivo trámite que sea susceptible de ser controvertido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 34.

Por las anteriores razones, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 35. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 3 de marzo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, según lo dispuesto en los artículos 1506 y 1527 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado8. 2.2.

Problema jurídico 36. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia del 3 de marzo 6 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 7 Artículo 152: Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. […] 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 8 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2025, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos por la parte actora. 2.3.

Generalidades de la acción de cumplimiento 37. Conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, cualquier persona, natural o jurídica, puede promover esta acción para hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 38. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercer la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 39.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)9. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8).

(iv) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(vi) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 40. En caso de que no se acredite el cumplimiento de la constitución en renuencia, procederá el rechazo de la demanda. Sin embargo, el incumplimiento de alguno de los otros requisitos de procedibilidad conlleva la declaratoria de improcedencia del medio de control. 41.

Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción (artículos 5 y 6). Y, a partir de ello, determinar el cumplimiento o incumplimiento de la norma.

Del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de las pretensiones formuladas. 2.4. Procedibilidad de la acción y constitución en renuencia en el caso concreto 42. La procedibilidad de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad. Este requisito consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones públicas, en el que exija atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste10 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 43.

Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 4Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»11. 45. Sobre este tema, esta Sección12 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos13.

(Negrillas fuera de texto). 46. De lo anterior se colige que, para dar por satisfecho este requisito, no es necesario que el solicitante, en su petición, mencione de forma explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004. EXP. 2003-00724. M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha tenido por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»14. En otras palabras, el reclamo «no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»15. 48.

En el caso concreto, la Sala encuentra satisfecho el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia respecto de ambas entidades accionadas. Tal como lo constató el a quo, está acreditado que: (i) Respecto al MVCT, el 15 de mayo de 2024, el accionante presentó una solicitud de enajenación, en la cual también se indicó que esta tenía por objeto la constitución en renuencia previo al ejercicio de esta acción constitucional.

Dicha solicitud se funda en un pretendido incumplimiento del artículo 277 de la Ley 1955 de 2019. Así mismo, consta que en esa misma fecha fue remitida la solicitud «Resolución de Transferencia de Bienes Fiscales por Enajenación - Constitución de Renuencia previo Acción de Cumplimiento-» a los correos electrónicos: comunicagtsp@minvivienda.gov.co y correspondencia@minvivienda.gov.co.

Esta solicitud fue respondida por el Ministerio accionado mediante el oficio 2024EE004161416. En esta comunicación, la cartera ministerial indicó que «una vez tengamos respuesta por parte del municipio de Bolívar - Santander, procederemos a informarle el trámite a seguir frente a los inmuebles referidos objeto de su solicitud». Es claro, entonces, que el MVCT se ratificó en el incumplimiento alegado por el señor Sedano Ariza, en tanto no expidió el acto administrativo de transferencia. (ii) En cuanto al municipio de Bolívar, el 22 de mayo de 2024, el actor le presentó «la solicitud de Resolución de Transferencia de Bienes Fiscales por Enajenación - Constitución de Renuencia previo Acción de Cumplimiento-», que también se fundamenta en la disposición legal antes mencionada.

Esta petición fue remitida a las siguientes direcciones de correo: alcaldia@bolivar- santander.gov.co y notificacionjudicial@bolivar-santander.gov.co. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, EXP. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, EXP. 2011-00019. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 30 de junio de 2016.

EXP 25000-23-41-000- 2015-02309-01. 16 Ver folios 39 y ss. de la demanda de acción de cumplimiento. Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El municipio de Bolívar no dio respuesta a dicha solicitud.

Como prueba de ello, el accionante aportó la reiteración de la referida solicitud, enviada el 25 de enero de 2025, al correo electrónico alcaldia@bolivar-santander.gov.co. 49. En consecuencia, la Sala tiene por satisfecha la constitución en renuencia respecto del artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, por lo que analizará si la demanda cumple con los requisitos de procedencia. 2.5.

Procedencia de la acción en el caso concreto 50. Como se señaló previamente, para que proceda la demanda de cumplimiento, es necesario acreditar los siguientes requisitos: (i) que el deber que se pide acatar esté consignado en normas con fuerza o material de ley o actos administrativos vigentes; (ii) que el demandado sea una autoridad o un particular en ejercicio de funciones públicas;

(iii) que el accionado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para logar el cumplimiento de la norma, salvo que se configure un perjuicio irremediable; (iv) que la acción no tenga por objeto la protección de derechos fundamentales; y (v) que la norma que se exige acatar no establezca un gasto a la administración. 51.

En este caso, el pretendido incumplimiento alegado por el actor se funda en el desconocimiento del artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, que dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 277. CESIÓN A TÍTULO GRATUITO O ENAJENACIÓN DE BIENES FISCALES. Modifíquese el artículo 14 de la Ley 708 de 2001, el cual quedará así: Artículo 14. Cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales. Las entidades públicas podrán transferir mediante cesión a título gratuito la propiedad de los bienes inmuebles fiscales o la porción de ellos, ocupados ilegalmente con mejoras y/o construcciones de destinación económica habitacional, siempre y cuando la ocupación ilegal haya sido efectuada por un hogar que cumpla con las condiciones para ser beneficiario del subsidio de vivienda de interés social y haya ocurrido de manera ininterrumpida con mínimo diez (10) años de anterioridad al inicio del procedimiento administrativo.

La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad. En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de inmuebles con mejoras construidas sobre bienes de uso público o destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o zonas de alto riesgo no mitigable o en suelo de protección, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.

Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARÁGRAFO 1o. Para bienes inmuebles fiscales ocupados ilegalmente con mejoras que no cuenten con destinación económica habitacional, procederá la enajenación directa del predio fiscal por su valor catastral vigente a la fecha de la oferta.

El Gobierno nacional reglamentará la materia.

PARÁGRAFO 2 o. Para los procesos de cesión a título gratuito o enajenación de dominio de bienes fiscales, no aplicarán las restricciones de transferencia de derecho real o aquella que exige la residencia transcurridos diez (10) años desde la fecha de la transferencia, establecidas en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012.

PARÁGRAFO 3 o. En las resoluciones administrativas de transferencia mediante cesión a título gratuito, se constituirá patrimonio de familia inembargable.

PARÁGRAFO 4 o. La cesión de la que trata el presente artículo solo procederá siempre y cuando el beneficiario asuma y acredite el cumplimiento de las obligaciones fiscales pendientes de pago con la entidad territorial, generadas por el inmueble a titular por concepto de impuesto predial.

PARÁGRAFO 5 o. Las administraciones municipales o distritales podrán suprimir de los registros y cuentas de los contribuyentes de su jurisdicción mediante los procedimientos de saneamiento contable, las deudas a cargo del cedente por conceptos de tributos a la propiedad raíz respecto al bien cedido en el marco de este artículo. 52. De la lectura de la norma, del recuento de los antecedentes y de las pruebas allegadas al proceso, la Sala advierte la improcedencia de la acción sub examine, por la falta de acreditación del requisito de subsidiariedad.

Esto, por cuanto su objeto es el reconocimiento de derechos subjetivos que están sometidos a un trámite y procedimiento específico. 53. En relación con el requisito de subsidiariedad, esta Sección ha sostenido que la acción de cumplimiento no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos17 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa.

En efecto, este mecanismo constitucional «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»18. De lo 17 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001233300020250005701. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086-01. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022.

Rad. 25000-23-41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001233300020250005701 («Lo anterior, pone en evidencia que el Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»19. 54.

Pues bien, en este caso, la controversia versa sobre la adjudicación por enajenación directa de los inmuebles identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 324-17237 y 324-17238, en favor del señor Sedano Ariza. Y, de forma subsidiaria, que el MVCT ceda los bienes a CISA, para que sea esta entidad quien disponga de ellos. 55.

Lo anterior no corresponde a un debate sobre la existencia de un mandato imperativo o inobjetable, sino a discusión jurídica particular sobre la aplicación del procedimiento de enajenación directa previsto en el artículo 277 de la Ley 1955 de 2019, en el caso del actor. 56. Tal enajenación directa está sometida a un procedimiento y a la verificación de unos requisitos específicos que deben ser evaluados y acreditados por las entidades accionadas, en los términos advertidos en la referida norma y en el Decreto 523 de 2021, que reglamenta dicho trámite.

Por tanto, excede la competencia del juez de cumplimiento determinar el derecho subjetivo del actor y, en consecuencia, ordenar la expedición del correspondiente acto administrativo, como pretende. 57. Ahora, la Sala advierte que el actor también cuestiona que las entidades accionadas no han expedido el correspondiente acto administrativo, lo que le impide acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Esto, porque, a su juicio, el MVCT se ha limitado a ofrecer el predio al municipio de Bolívar o a exigirle documentos que deben reposar en la entidad, tales como «acta de entrega y recibo de vivienda, resolución de adjudicación, contrato de promesa de venta o contrato de arrendamiento con opción de compra». 58. Sin embargo, de dicha afirmación no se colige la procedencia de la acción, por tres razones.

Primero, tal discusión plantea, a lo sumo, un debate sobre una eventual mora administrativa, que escapa de la competencia del juez de cumplimiento. Segundo, en gracia de discusión, de admitir que, en efecto, las accionadas no han dado respuesta al accionante sobre la procedencia de la enajenación, el accionante ha podido cuestionar dicha «omisión» mediante la constitución del acto administrativo ficto susceptible de ser demandado ante los debate involucra el reconocimiento de un derecho subjetivo, en el que se involucra un modo de extinción de las obligaciones, lo que impone un estudio que trasciende más allá del estudio normativo y la existencia de un mandado imperativo e inobjetable»). 19 Id.

Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jueces administrativos. Tercero, el cuestionamiento relativo a la exigencia de documentos que debieron ser conservados por el ICT debe ser planteado a las mismas autoridades y, en caso de que no reciba una respuesta satisfactoria, acudir a los medios judiciales ordinarios. 59.

Por lo demás, la Sala tampoco observa que en este caso se configure un perjuicio irremediable que torne procedente esta acción; máxime cuando esta circunstancia ni siquiera fue alegada por el actor. 60. Por las anteriores razones, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

En su lugar, declarará la improcedencia de la acción, por las razones antes señaladas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 3 de marzo de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE esta acción constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Ausente con permiso OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Demandante: Roberto Sedano Ariza Demandados: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y otro Radicado: 68001-23-33-000-2025-00074-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx