1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social - UGPP Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó – Sala Tercera y otro.

Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social y sostenibilidad financiera. Medidas cautelares de embargo dentro de proceso ejecutivo. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en contra de la sentencia del 28 de mayo de 2026 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, los cuales considera vulnerados con los autos proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Choco, dentro de un proceso ejecutivo en su contra, mediante los cuales se decretó y confirmó el embargo de recursos depositados en sus cuentas bancarias.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que, mediante auto del 28 de enero de 2020, se libró mandamiento de pago en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 2 Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con fundamento en las sentencias proferidas el 15 de abril de 2015 por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto de Descongestión del Circuito de Quibdó y el 14 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante las cuales se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Lilia Mosquera Mayo.

Que el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, mediante auto del 11 de mayo de 2021, declaró no probadas las excepciones propuestas por la UGPP y ordenó seguir adelante con la ejecución, el pago de las sumas adeudadas y la liquidación del crédito; decisión que confirmó el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante providencia del 8 de octubre de 2021.

Que mediante auto del 22 de abril de 2025, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó decretó el embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas bancarias de la UGPP en diferentes entidades financieras, medida que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante providencia del 26 de noviembre de 2025. Que las cuentas afectadas con la medida cautelar corresponden a recursos destinados al funcionamiento de la UGPP, así como la recepción y administración de recursos parafiscales de la protección social, los cuales, a su juicio, tienen carácter inembargable.

Que, las cuentas de gastos personales, gastos generales y caja menor se destinan exclusivamente al funcionamiento de la entidad, mientras que otras cuentas corresponden a recursos parafiscales provenientes de contribuciones al sistema de la protección social, que pertenecen a terceros y deben ser traslados a través de la Plantilla Integrada de Liquidación de Aportes – Pila.

Que la UGPP no tiene función de pagaduría de obligaciones pensionales, puesto que su competencia se limita al reconocimiento y administración de derechos, y que el pago corresponde al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP. Que la orden de embargo sobre la totalidad de las cuentas desconoce la naturaleza de los recursos allí depositados y afecta el cumplimiento de sus funciones, así como la transferencia de recursos al sistema de protección social y a terceros beneficiarios.

PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos fundamentales invocados; se dejen sin efectos los autos proferidos el 22 de abril de 2025, el 26 de noviembre de 2025 y el 20 de enero de 2026 por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó; y, en consecuencia, se le ordene el levantamiento de las medidas de embargo decretas sobre las cuentas bancarias de titularidad de la UGPP, en particular aquellas registradas en el Banco Popular y el Banco Agrario.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 3 El 20 de abril de 2026, se admitió la tutela; negó la solicitud de medida provisional1; vinculó a la señora Lilia Mosquera Mayo como tercera con interés; dispuso decretar como pruebas los documentos aportados con la demanda; y ordenó notificar a las partes y a la vinculada.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Chocó manifestó que el asunto no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que la solicitud de amparo carece de la carga argumentativa exigida para controvertir providencias judiciales. Indicó que la decisión de confirmar la medida cautelar de embargo se adoptó tras verificar que el título ejecutivo corresponde a una providencia judicial que contiene una obligación clara, expresa y exigible, y que el caso se encuentra dentro de las excepciones al principio de inembargabilidad.

Que no se evidenció que las cuentas embargadas correspondieran a recursos excluidos de la medida, en particular aquellos depositados a favor de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional o destinados a la seguridad social en salud. Sostuvo que la medida no se dirigió contra recursos inembargables y precisó que, conforme al artículo 594 del Código General del Proceso, corresponde a las entidades financieras informar sobre la naturaleza de los recursos y abstenerse de cumplir la orden cuando adviertan su inembargabilidad.

Manifestó que el análisis efectuado en la providencia cuestionada incluyó la valoración integral del material probatorio y que este no permitió establecer la naturaleza inembargable de los recursos de las cuentas de la UGPP en el Banco Popular y el Banco Agrario. Que, según la información de las entidades financieras, la medida cautelar se aplicó respecto de una cuenta específica y que no se reportó la existencia de otras cuentas a nombre de la UGPP, lo que permitió concluir que los recursos afectados eran susceptibles de embargo.

Afirmó que la decisión se fundamentó en el marco normativo y jurisprudencial aplicable, por lo cual no se desconoció el precedente judicial ni se configuraron los defectos alegados por la parte accionante. No se presentaron más intervenciones. SENTENCIA IMPUGNADA La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de mayo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no se superó el requisito de relevancia constitucional. 1 “el despacho encuentra que no hay lugar a decretar la medida provisional deprecada, pues además de que corresponde al fondo del asunto determinar la razonabilidad de la orden de embargo, no se acreditó el perjuicio irremediable que fundamenta la solicitud.” Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 4 Que los cuestionamientos de la parte actora se dirigen a controvertir la decisión adoptada dentro del proceso ejecutivo, en particular, lo relativo al decreto de la medida cautelar de embargo, con el fin de que se acoja una interpretación distinta a la realizada por el juez natural.

Expresó que la providencia judicial cuestionada se adoptó dentro del marco de un proceso ejecutivo fundado en una obligación clara, expresa y exigible derivada de una sentencia judicial, y que dicha decisión incluyó la previsión de exclusión respecto de ciertos recursos y la posibilidad de que las entidades financieras se abstuvieran de ejecutar el embargo frente a dineros inembargables.

Que no se acreditó que la medida de embargo hubiera afectado efectivamente las cuentas que, según la accionante, contienen recursos de naturaleza inembargable, por lo que los reproches se sustentan en supuestos y no en una afectación concreta de derechos fundamentales. Afirmó que la decisión judicial no evidenció arbitrariedad ni capricho, sino que respondió al ejercicio de la autonomía judicial, sustentada en el análisis del material probatorio y en la aplicación de la normativa y jurisprudencia pertinentes.

Finalmente, consideró que la acción de tutela pretende reabrir el debate propio del proceso ejecutivo y sustituir al juez natural, sin que se hubiere demostrado la configuración de algún defecto que justifique la intervención del juez constitucional, lo cual resulta incompatible con el carácter subsidiario y excepcional de este mecanismo.

IMPUGNACIÓN La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) impugnó la decisión de primera instancia al estimar que sí se acreditó el requisito de relevancia constitucional, pues la vulneración de los derechos fundamentales se deriva de la orden de embargo que recae sobre cuentas que, según afirmó, tienen carácter inembargable, tales como aquellas destinadas a gastos personales, gastos generales, caja menor y recursos de naturaleza parafiscal.

Sostuvo que la medida de embargo desconoce la naturaleza de los recursos depositados en dichas cuentas, los cuales hacen parte del Presupuesto General de la Nación o corresponden a contribuciones parafiscales del sistema de protección social, razón por la cual no pueden destinarse al pago de obligaciones pensionales ni ser objeto de medidas cautelares.

Afirmó que la decisión de los despachos accionados generó la inmovilización de recursos indispensables para el funcionamiento de la entidad y para el cumplimiento de sus obligaciones legales, así como la afectación de recursos de terceros vinculados al sistema de seguridad social, lo que, en su criterio, evidencia la dimensión constitucional del asunto.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 5 Considera que los jueces accionados desconocieron las pruebas aportadas, entre ellas las certificaciones sobre la naturaleza e inembargabilidad de las cuentas, y omitieron analizar que la UGPP no tiene función de pagaduría de obligaciones pensionales, las cuales corresponden al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados; dejar sin efectos los autos de 22 de abril de 2025, 26 de noviembre de 2025 y 20 de enero de 2026, que decretaron el embargo de las cuentas de la entidad; y ordenar el levantamiento de las medidas cautelares.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; III) análisis del caso concreto Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 6 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [ ] h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»4 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 7 exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada5. [ ] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5.

Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [ ]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir si en el presente asunto se cumple con el requisito de relevancia constitucional, que no se encontró satisfecho en primera instancia, pues, solo de ser así, y de superarse las demás exigencias generales, habría lugar a efectuar un estudio de los desacuerdos expuestos por el recurrente.

La Corte Constitucional7 en su jurisprudencia ha establecido que el requisito de relevancia constitucional se encuentra satisfecho cuando: i) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y iii) se justifica razonablemente la existencia de una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Igualmente, el máximo tribunal constitucional8 ha sostenido que dicha exigencia tiene como finalidades mantener la independencia y autonomía judicial; evitar que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional y restringir el ejercicio de la acción de tutela a debates relacionados con derechos fundamentales. En la impugnación, la entidad actora insiste en que la controversia sí posee relevancia constitucional, en tanto la orden de embargo afecta recursos que, según su dicho, tienen naturaleza inembargable, lo que genera una vulneración directa de derechos fundamentales y un perjuicio grave tanto para la entidad como para terceros vinculados al sistema de seguridad social.

La Sala advierte que la decisión judicial cuestionada no dispuso el embargo específico y directo de las cuentas que la parte actora señala como inembargables, sino que ordenó, de manera general, la retención de los dineros depositados en las 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Corte Constitucional, SU-215 de 2022. 8 Sentencia T-352 de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 8 cuentas bancarias de la entidad, con previsiones expresas que excluyen determinados recursos y que permiten a las entidades financieras abstenerse de ejecutar la medida frente a dineros que ostenten dicha naturaleza. La argumentación de la parte actora evidencia que el debate propuesto gira en torno a la determinación de la naturaleza de los recursos embargados y a la procedencia de la medida cautelar en el proceso ejecutivo, lo cual fue discutido ante las autoridades judiciales correspondientes.

En efecto el Tribunal Administrativo del Chocó dijo específicamente en el auto del 26 de noviembre de 2025, al resolver la apelación: «31 Nótese, que en la orden de embargo el A quo excluye de la cautela los recursos depositados a la entidad ejecutada y que provienen del presupuesto General de la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA. 32.

Incluso, en atención a lo dispuesto en el artículo 594 de CGP, previene a las entidades destinatarias de la medida de embargo, para que en caso de que la orden de embargo afecte recursos de naturaleza inembargable, le informe sobre dicha limitación, solicitando el fundamento legal para su materialización. 33. Lo anterior, demuestra que la orden judicial impartida en este asunto no se encuentra dirigida a los recursos inembargables que posea la entidad ejecutada en las entidades bancarias destinatarias de la medida cautelar decretada.

Y aunque no se determinó el número de las cuentas bancarias objeto de embargo, ello no representa una afectación al haberse limitado la cautela.» Como se observa, para la adopción de las decisiones judiciales cuestionadas no se desconoció la normatividad, ni el principio de inembargabilidad relativo al tipo de recursos que administra la entidad, sino que específicamente, se refirió a ello.

La Decisión se adoptó con fundamento en la normativa aplicable al proceso ejecutivo y con referencia expresa al principio de inembargabilidad, sin que se advierta un desconocimiento evidente de este ni una actuación caprichosa. La Sala concluye que la acción de tutela, tal como lo determinó la primera instancia, no supera el requisito de relevancia constitucional.

En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en Radicado: 11001-03-15-000-2026-02753-01 9 nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de mayo de 206 por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente