Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: SANDRA CORREA TORO Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Reparación Directa. Defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y fáctico. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado judicial, por los señores Sandra Correa Toro, Myriam Zapata de Botero y Julio César Botero de Zapata contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 12 de febrero de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, violación directa de la Constitución y tutela judicial efectiva. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «Con fundamento en lo anterior, ruego al señor(a) Juez Constitucional se tutelen los derechos fundamentales invocados como vulnerados y como consecuencia de esa declaración, se dejen sin efectos la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024, en el proceso radicado 17001230000020050105801, emitiendo una de reemplazo, en la que se resuelva la controversia extracontractual del Estado, de acuerdo con los fundamentos jurídicos, fácticos y jurisprudenciales en la materia, que ha construido el Honorable Consejo de Estado desde su creación. Así mismo, ruego se adopten las medidas o correctivos que se estimen procedentes o necesarios para garantizar el restablecimiento de los derechos fundamentales de la accionante y el cese en su vulneración.» 2.
Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: El 6 de noviembre de 2004, el señor Pablo Andrés Botero Zapata se movilizaba en su motocicleta en la vía Chinchiná – Manizales. En la curva del Kilometro 1+200 impactó con un montículo de tierra que ocupaba gran parte de la vía, lo que ocasionó la muerte del conductor.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los señores Sandra Correa Toro, Myriam Zapata de Botero y Julio César Botero de Zapata promovieron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, el Instituto Nacional de Concesiones INCO y el departamento de Caldas, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables de la muerte del señor Pablo Andrés Botero Zapata (†), pues consideraron que el siniestro ocurrió por falta de señalización, porque el montículo de tierra no fue retirado oportunamente y porque el derrumbe era previsible.
En consecuencia, solicitaron la reparación de perjuicios morales y materiales. El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 26 de septiembre de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda: (i) declaró probadas la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Instituto Nacional de Vías – INVIAS y del Ministerio de Transporte y de inexistencia de la obligación del departamento de Caldas, en consecuencia, negó las pretensiones frente a ellos y, (ii) declaró la responsabilidad civil extracontractual del entonces Instituto Nacional de Concesiones – INCO y lo condenó al pago de perjuicios morales y materiales.
La decisión se fundó en que, en horas de la mañana, en la vía hubo un deslizamiento de tierra y no se instaló la señalización adecuada, para que los transeuntes tuvieran precaución al pasar por la zona. Entonces, consideró que estaba acreditado el daño, consistente en la muerte del señor Pablo Andrés Botero Zapata (†) y la falla del servicio, derivada de la omisión en la señalización o en despejar el montículo de tierra en la vía, cuya conservación y administración estaba a cargo del Instituto Nacional de Concesiones – INCO.
La Agencia Nacional de Infraestructura1, antes INCO, interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que: (i) no estaban acreditadas las circunstancias en que se produjo el derrumbe; (ii) debió declararse culpa exclusiva de la víctima, pues debió haber reducido la velocidad para evitar el accidente; (iii) se presentó un caso fortuito;
(iii) no se probó el tiempo que llevaba el derrumbe en la vía; (iv) aunque el concesionario debe ejecutar obras en la vía, los derrumbes, son circunstancias impredecibles y/o imprevisibles, dadas las condiciones climáticas del departamento. Que, de considerarse que se configuró la falla en el servicio, debe atribuirse la responsabilidad al Concesionario Autopista del Café S.A., por ser la responsable de los trabajos de conservación, reparación, mantenimiento, señalización y reconstrucción de la vía donde se presentó el siniestro.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 30 de agosto de 2024, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la muerte del señor Pablo Andrés Botero Zapata (†) no era imputable al entonces Instituto Nacional de Concesiones – INCO, porque, si bien, la vía no estaba señalizada, la responsable de la administración y conservación de la vía era la sociedad Autopistas del Café S.A., en virtud del contrato de concesión 0113 del 21 de abril de 1997, suscrito en principio con INVIAS, posteriormente cedido al INCO, mediante Resolución 3896 del 3 de octubre de 2003. 1 El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas en el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, con fecha 3 de noviembre de 2011 expidió el Decreto 4165 de 2011 por el cual se modificó la naturaleza jurídica y la denominación del Instituto Nacional de Concesiones por la de Agencia Nacional de Infraestructura, Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrita al Ministerio de Transporte.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, concluyó que no era imputable algún tipo de responsabilidad al INCO y, como en el proceso no se vinculó al concesionario que era el encargado de la señalización y del mantenimiento de la vía, negó las pretensiones de la demanda. 3.
Argumentos de la acción de tutela A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada al negar las pretensiones de la demanda de reparación directa incurrió en defecto material o sustantivo y desconocimiento del precedente, para el efecto citó el artículo 2344 del Código Civil, que regula la responsabilidad solidaria. En línea con lo anterior, aseveró que se desconoció el precedente desarrollado por el Consejo de Estado, sobre la responsabilidad del Estado por los hechos de su contratista, en virtud de la cual «(…) cuando la administración contrata el mantenimiento o conservación de una obra pública es como si la ejecutara o realizara directamente».
Aseguró que, la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse sobre la solidaridad o la responsabilidad concomitante que le concernía al propietario o al guardián de la obra, que, en este caso, era el INCO. Que, la celebración de un contrato de concesión no exime de responsabilidad a la entidad pública contratante2. Al efecto, indicó que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido reiterada en manifestar que, cuando la administración contrata el mantenimiento o conservación de una obra pública es como si la ejecutara o realizara directamente3.
Aseguró que la providencia censurada pretende la exoneración del entonces INCO mediante el desconocimiento de la responsabilidad solidaria derivada del contrato de concesión. Sin embargo, alegó que dicha interpretación no puede invalidar los medios de prueba legalmente presentados y oportunamente incorporados al expediente, por medio de los cuales se demostró de manera suficiente no solo el daño y las causas del accidente, sino también el nexo causal y la culpa atribuible a esta entidad.
En este contexto, aseveró que la acción de tutela constituye el único mecanismo para corregir el desacierto cometido por la autoridad judicial demandada, una vez demostradas las causales generales y específicas que justifican su procedencia. Por otra parte, alegó la existencia del defecto fáctico por considerar que la responsabilidad de entonces INCO se derivaba de su posición de garante y por la solidaridad que emana de la relación contractual con el concesionario, pero además porque estaban ampliamente acreditados los errores que conllevaron al accidente fatal del señor Pablo Andrés Botero Zapata (†).
Al respecto señaló que, la vía donde ocurrió el accidente es propiedad de la Nación y la administración estaba a cargo de entonces INCO, acorde con lo previsto en el oficio nro. DTCAL- No. 01-0039 del 21 de enero de 2009 expedido por el director territorial Caldas de INVIAS, corroborada con la Resolución nro. 003896 del 03 de octubre de 2003, por medio del cual cedió y subrogó al Instituto Nacional de Concesiones –INCO- el contrato 0113 del 21 abril 1997 y con la respuesta ofrecida al Tribunal por medio del Oficio DGCT – 12050 del 04 de noviembre de 2008 2 Como fundamento citó la sentencia del 16 de julio de 2016, exp. 5000-23-26-000-2000-01902-01(36198), C.P. Hernán Andrade Rincón. 3 Para el efecto citó, la sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 16.089, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedido por el Director de Gestión y Control Técnico de la sociedad Autopistas del Café S.A. Acorde con lo anterior, consideró que fue el entonces INCO por medio de su contratista quien incumplió con el deber de velar por el mantenimiento de la vía donde ocurrió el accidente y que ello se podía acreditar en el proceso de reparación directa con «el informe de interventoría, Anexo No. 4 – Figura No. 4, del oficio – Memorando No. 2013-305-002469-3 del 09-04-2013 suscrito por el Gerente Proyectos Carretero 1, de la Agencia Nacional de Infraestructura (fl. 57 y ss.
C. 2 Pruebas parte demandada), en donde en el punto No. 5 “Seguridad vial” se hace una relación de los accidente (sic) ocurridos en las vías nacionales entregadas en concesión a Autopistas del Café S.A., allí la Policía Nacional Chinchiná reportó que el 06-11-04 en lugar, 200 m antes del puente El Edén se presentó un accidente con el código 305 “Obstáculo sobre la vía (colisión con derrumbe), ver folio 93, y en el folio 96».
Que la omisión que se endilgó al entonces INCO, en el proceso acusado, se probó, por: (i) la falta de canalización de una corriente de aguas que llevó a la generación del derrumbe por la saturación de los suelos sumados a las condiciones particulares de la zona, según el estudio técnico con el geólogo, Juan Carlos Cárdenas Castro y la ingeniera civil, Luz Mercedes Benavides B;
(ii) ausencia de señales de tránsito que indicaran la presencia del derrumbe en la vía, que así lo certificó la policía de carreteras en el informe de accidente de tránsito del 8 de noviembre de 2004 (fl. 82 C. Pruebas Parte Actora), y los testigos Luis Carlos Valencia Cárdenas (fl. 20- 21 C.P.P.A.), y José Alexander Duque García (fl. 22-23 C.P.P.A.);
(iii) omisión en el mantenimiento de la vía, para el efecto citó el testimonio de José Alexander Duque García, en el que manifestó que el derrumbe llevaba más de medio día. Además, indicó que no estaba probada algún eximente de responsabilidad que permitiera a la autoridad judicial accionada no atribuirle responsabilidad a la demandada. 4.
Trámite previo El 18 de febrero de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en calidad de demandados y a la Nación – Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), al entonces Instituto Nacional de Concesiones (INCO), hoy Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y al departamento de Caldas, en calidad de terceros con interés 5.
Oposiciones El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues se pretende reabrir el debate jurídico ya resuelto por el juez natural del asunto. Indicó que la Sección Tercera del Consejo de Estado revaluó la tesis que sobre aplicación irrestricta de responsabilidad del Estado por los hechos del contratista, pues ahora considera que, «(…) el contrato de concesión es un negocio jurídico financiero, en el cual el Estado acude a alguien del sector privado para que este construya, administre y conserve una obra, un bien o un servicio.
Como la administración pública carece de recursos para adelantar el respectivo proyecto de forma directa, acude al particular, quien, en su calidad de colaborador de la administración, se compromete a Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizar todas las gestiones necesarias para que el bien, la obra o el servicio funcionen correctamente (a cambio de una remuneración, que se derivará de la explotación del bien, de la obra o del servicio dado en concesión).
Por lo mismo, el Estado, aun cuando sigue siendo el titular del bien (de la vía en este tipo de casos), no es quien lo opera, razón por la cual sus funciones se reducen a la debida vigilancia y al control.»4 Que, acorde con lo anterior, el Estado al concesionar una vía entrega al particular la administración de la obra, por lo que tiene a su cargo todos los riesgos relacionados con la construcción y conservación, entre los cuales se encuentran los daños generados a terceros.
Que, en esa medida, no puede atribuirse al Estado responsabilidad por actuaciones de sus contratistas, a menos que se demuestre negligencia o incumplimiento de los deberes de vigilancia y control. Indicó que el hecho de haber adoptado una decisión diferente al criterio adoptado por el Consejo de Estado con anterioridad no configura un defecto sustantivo.
Que, en todo caso, la decisión que se cuestiona es razonable, se valoraron las pruebas y se adoptó una decisión ajustada a derecho. Que, en la sentencia de primera instancia se había imputado responsabilidad al entonces INCO, por no haber señalizado la vía en donde ocurrió el derrumbe. Sin embargo, aseguró que, logró verificar que todas las obligaciones relativas a la señalización y al mantenimiento estaban en cabeza del concesionario (la sociedad Autopistas del Café S.A.) y que, en el proceso no se demostró que el INCO descuidó sus deberes de vigilancia y control, por lo tanto, no podía atribuirle alguna responsabilidad.
En cuanto a la no construcción de obras de protección y estabilización en el sector donde ocurrió el accidente, aseguró que fue un argumento que se desestimó en la sentencia de primera instancia y que no fue apelado, en esa medida, no podía ser objeto de pronunciamiento en segunda instancia. Que aún, en gracia de discusión fuera viable analizar la omisión de INCO al respecto, «(…) no era claro que el derrumbe fue causado por un mal manejo de la infiltración de agua en el sector, y tampoco era claro que el deber de reparar la obra fuera del INCO, dado que tal obligación recaía en el contratista». 6.
Intervención de los terceros con interés El Ministerio de Transporte pidió la desvinculación de la presente acción de tutela, porque carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no tiene relación directa con los hechos o pretensiones descritos en el recurso de amparo y tampoco ha participado o contribuido a que se den las situaciones planteadas por la accionante.
Que, teniendo en cuenta que lo que se busca con la presente acción constitucional es dejar sin efecto la providencia judicial que resolvió el proceso de reparación directa en segunda instancia, es a la autoridad judicial a la que se le debe vincular como parte pasiva dentro de este trámite. La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se le desvinculara del presente trámite por inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de junio de 2024, exp. nro. 47001-23-33-000-2019- 00202-01 (70.272), C.P. Dr. Fernando Alexei Pardo Flórez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, la actora solicitó, entre otros, la protección de los derechos al debido proceso, pero la ANI no está en la facultad para inmiscuirse en los procesos o funciones que tienen las autoridades judiciales, y por ello, no puede pronunciarse sobre un aspecto que no es de su competencia. Señaló que, en el presente caso no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional, pues las pretensiones de la acción de tutela están encaminadas a configurar una tercera instancia del proceso de reparación directa.
Que, además, la parte actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente de manera transitoria el recurso de amparo. La Gobernación de Caldas pidió que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Secretaría de Infraestructura Departamental y, en consecuencia, se proceda a su desvinculación. Que la vulneración denunciada en el escrito de tutela no fue producto de alguna acción u omisión de esa entidad, pues los hechos que dieron origen al proceso de reparación directa ocurrieron en una vía nacional, por lo tanto, a quienes debe vincularse como litisconsortes necesarios en el proceso es al Instituto Nacional de Concesiones - INCO y/o el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, entidades a cargo de las concesiones a alianzas público - privadas, para el caso en concreto, con la concesión Autopistas del Café S.A. El Instituto Nacional de Vías – INVIAS aseguró que en el presente caso no se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, por lo que deben desestimarse las pretensiones formuladas por la parte actora.
Aseguró que la sentencia proferida dentro del proceso de reparación directa no vulneró algún derecho fundamental de la parte actora, por el contrario, la decisión se adoptó en un estricto apego a la normativa constitucional vigente, a las disposiciones reguladoras propias del proceso y a las líneas jurisprudenciales que han establecido las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 5, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 6 y específicas 7 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico La actora argumentó que, al emitir la sentencia del 30 de agosto de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en defectos material o sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial y fáctico. En su opinión, aun cuando existía un contrato de concesión para el mantenimiento de la vía donde ocurrió el accidente fatídico del señor Botero Zapata (†), existe responsabilidad solidaria del Estado por los hechos u omisiones de sus contratistas.
En ese sentido, a la Sala le corresponde analizar si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial, en caso de ser afirmativa la respuesta, estudiará si el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A vulneró los derechos fundamentales deprecados por la parte actora por incurrir en defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y fáctico.
En este punto, se precisa que los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial se dirigen a cuestionar lo relacionado con la responsabilidad solidaria de las entidades demandadas, por lo que, en caso de que se superen los aludidos requisitos, ese argumento será estudiado a partir del alegado defecto por desconocimiento del precedente judicial.
Sin embargo, de manera previa, la Sala se referirá a la falta de legitimación en la causa por pasiva que alegaron el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y la Gobernación de Caldas. Falta de legitimación en la causa por pasiva En relación con la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y la Gobernación de Caldas, se aclara que dichas entidades fueron vinculadas 5 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 6 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 7 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al presente trámite constitucional en calidad de terceros con interés, dado que fueron demandadas en el proceso de reparación directa en el cual se emitió la sentencia cuestionada, lo que justifica su vinculación. Por lo tanto, se negarán las solicitudes.
Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, violación directa de la Constitución y tutela judicial efectiva, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia. Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque en primera instancia se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y fue con ocasión a la providencia acá cuestionada que se desestimaron las pretensiones de la parte actora.
Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial se estaría afectando el derecho al debido proceso de la parte actora, en la medida en que la decisión cuestionada implica una negativa sobre la reparación de perjuicios por la muerte del señor Pablo Andrés Botero Zapata (†). Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.
En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la sentencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía fue proferida el 30 de agosto de 2024, notificada por edicto del 13 de septiembre del mismo año y el ejercicio de la acción de tutela tuvo lugar el 12 de febrero de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la actora: (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.
Por lo que, la Sala pasa a analizar si se configuran los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente y fáctico. Del defecto por desconocimiento del precedente judicial8 en el caso concreto 8 Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.
Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en la violación al derecho a la igualdad. No obstante, la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.
Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora señaló que se desconoció el artículo 2344 del Código Civil referente a la responsabilidad solidaria y, con ello, el precedente judicial desarrollado por la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la responsabilidad solidaria del Estado por los hechos de su contratista.
Que, en el caso concreto, si bien, existe un contrato de concesión con la sociedad Autopistas del Café S.A., el entonces INCO tenía la posición de garante, por lo que, aduce, debió ser declarado responsable solidariamente de la relación contractual por las acciones u omisiones del concesionario. Al respecto, se evidencia que en la sentencia cuestionada se concluyó que, «Como se dijo líneas más arriba, y como se advierte de revisar el clausulado del contrato de concesión, no es posible imputarle responsabilidad al INCO, porque este, si bien era el ente contratante y, por lo mismo, el titular de la obra, no era el encargado directo de la señalización, la cual estaba a cargo del concesionario.
Aunque la celebración de un contrato no desvincula a la entidad del bien o del servicio objeto del mismo, lo cierto es que, en el específico caso de las concesiones, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 solo le impuso a la administración el deber de adelantar actividades de vigilancia y control». Para sustentar la anterior conclusión la autoridad judicial accionada citó la sentencia del 28 de junio de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se indicó que en atención a la naturaleza de los contratos de concesión, «(…) los daños que se produzcan por las actividades a su cargo, deben ser atendidos por el beneficiario de la concesión y no podrán comprometer a la entidad contratante o titular del servicio público por el hecho de su condición, sino únicamente cuando de ella se pruebe una falla en su función de vigilancia y control de lo ejecutado por parte del contratista»9.
En esa medida, se advierte que la decisión cuestionada fue clara en poner de presente que la decisión atendió a su propio precedente, en el entendido que en pronunciamiento anterior esa Subsección rectificó su postura y se apartó de los criterios fijados previamente respecto a la responsabilidad solidaria del Estado, oportunidad en la que la autoridad judicial demandada sustentó la razón por la cual acogía el nuevo criterio respecto a la responsabilidad de las partes en el marco de un contrato de concesión. De manera que, en el presente caso, se encuentran superados los requisitos de transparencia y suficiencia, en el entendido que la autoridad judicial citó el precedente judicial que cambió la postura de esa sala de decisión en relación con la ausencia de responsabilidad de las entidades contratantes, en tanto, esta responsabilidad le compete al beneficiario de la concesión, salvo que se trate de una falla en su función de vigilancia y control de lo ejecutado por parte del contratista.
Con fundamento en lo anterior, resulta razonable que la autoridad judicial demandada concluyera que el llamado a responder en el presente caso por esta circunstancia era el concesionario y que en el proceso ordinario no se demostró que el INCO fue negligente o que desconoció sus obligaciones de vigilancia y control. Ahora bien, a pesar de que la parte actora aduce desconocidos pronunciamientos anteriores, proferidos en los años 2010, 2016 y 2017 por la Sección Tercera del 9 Expediente nro. 47001-23-33-000-2019-00202-01 (70.272), C. P. Dr. Fernando Alexei Pardo Flórez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, tal como se explicó en precedencia, la autoridad judicial demandada, en su condición de juez natural del asunto y en su condición de fallador de segunda instancia aplicó su propio precedente, el cual, en todo caso, es posterior a los antecedentes jurisprudenciales que alega la parte actora y que fueron modificados con el nuevo criterio de esa Sala de Decisión, como parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado, máximo órgano de la jurisdicción en la materia.
Así, se advierte que, la parte actora no logró acreditar de qué manera la autoridad judicial incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente judicial. Por el contrario, los argumentos expuestos al respecto se limitan a proponer una interpretación alternativa de las normas aplicables, según la cual el Estado debe responder de manera solidaria por la acción u omisión de sus contratistas.
Sin embargo, se resalta que el simple desacuerdo de la accionante con las conclusiones y argumentos del juez natural, porque no coinciden con sus intereses, no configura el defecto alegado. Del defecto fáctico10 en el caso concreto En síntesis, la parte actora aduce que se configuró defecto fáctico porque con las pruebas aportadas al proceso se acreditaban los errores que conllevaron al accidente fatal del señor Pablo Andrés Botero Zapata (†).
Para el efecto, señaló que INCO era quien tenía a cargo la administración y conservación de la vía, a pesar de la existencia del contrato de concesión con la sociedad Autopistas del Café S.A. Al respecto, se advierte que cada una de las pruebas enlistadas fueron analizadas en la sentencia acusada en el acápite denominado «4.2. La imputación», posterior a señalar que «En este caso, el tribunal a quo estimó que el INCO debía responder por la muerte del señor Botero Zapata, en tanto no fue señalizada la zona luego de ocurrido el derrumbe de tierra.
Frente a este tema, la Sala encuentra que, efectivamente, y según lo probado en el plenario, la vía, para el momento de los hechos, no se encontraba señalizada.» Dentro de las pruebas que refirió, se encuentran: (i) el informe de Accidentes de Tránsito del 8 de noviembre de 2004, suscrito por la Policía de Carreteras – Estación de Carreteras de Caldas;
(ii) la declaración del señor Luis Carlos Valencia 10 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que para que se constituya una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” El defecto fáctico se presenta en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto.
Se configura, entre otros, en los siguientes supuestos: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva;
(iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cárdenas, del 7 de noviembre de 2008;
(iii) el contrato de concesión 0113 del 21 de abril de 1997, suscrito entre el INVÍAS y la sociedad Autopistas del Café S.A.; (iv) el Decreto 1800 de 26 de junio de 2003, mediante el cual se creó el Instituto Nacional de Concesiones -INCO; (v) la Resolución 003896 del 3 de octubre de 2003, en la cual se concretó la cesión del contrato 0113 del INVÍAS al INCO;
(vi) el informe técnico denominado “observaciones y conclusiones de la visita realizada el 26 de enero de 2005”, suscrito por el geólogo Juan Carlos Cárdenas Castro y por la ingeniera civil Luz Mercedes Benavides; (vii) la declaración del señor Juan Carlos Cárdenas. Finalmente, en la sentencia se concluyó: «Al margen de lo anterior, la Sala considera que estas pruebas no son suficientes para acreditar la supuesta negligencia de la entidad, al no haber realizado la canalización de la corriente.
En primer lugar, el informe rendido por los señores Cárdenas Castro y Benavides no se apoya en ningún soporte jurídico o técnico que permita respaldar sus conclusiones. Asimismo, no es posible constatar, de forma precisa y detallada, que el derrumbe fue causado por un mal manejo de la infiltración de agua en el sector. Tampoco es claro que esta obligación estuviera a cargo del INCO, puesto que, como se explicó con anterioridad, era el concesionario quien debía remover los derrumbes y reparar la obra.
De cualquier modo, no está probado que este hecho fuera previsible o inminente, que la administración contaba con elementos de juicio para solicitarle al contratista que canalizara la supuesta corriente de agua, o que las obras que ya habían sido realizadas no eran suficientes para prever los riesgos derivados de los deslizamientos. Con fundamento en lo anterior, dado que no es imputable ningún tipo de responsabilidad al INCO, y como en este proceso no se vinculó al concesionario - que era el encargado de la señalización y del mantenimiento de la vía-, la sentencia de primer grado será revocada, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.» De lo anterior, se resalta que la autoridad judicial demandada llevó a cabo el análisis de las pruebas presentadas en el expediente, para determinar que no se acreditó la falla en el servicio del entonces INCO en los hechos en los que falleció el señor Pablo Andrés Botero Zapata (†), pues las obras de protección y de estabilización de la vía estaba a cargo del concesionario, esto es, la sociedad Autopistas del Café S.A. Por lo anterior, la Sala concluye que la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, se ajustó a derecho y no constituye defecto alguno. El razonamiento expuesto en su providencia se encuentra dentro de los márgenes razonables de interpretación judicial y no vulnera las normas aplicables ni los derechos fundamentales de la parte actora.
Así, la decisión de negar las pretensiones de la demanda de reparación directa resultó ser una decisión precedida de los requisitos legales y, además, razonable y sustentada a la luz del ordenamiento jurídico y el precedente jurisprudencial vigente. Sumado a lo anterior, tal como lo ha reiterado esta Sala de Decisión, en los casos en que la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte Constitucional11 ha establecido un requisito adicional de procedencia, en 11 Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00759-00 Demandante: Sandra Correa Toro y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el sentido que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. Se encuentran resueltos los problemas jurídicos planteados en el caso objeto de estudio, pues el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, no incurrió en los defectos invocados por la parte actora.
En esa medida, se impone negar las pretensiones de la acción de tutela que ejercieron los señores Sandra Correa Toro, Myriam Zapata de Botero y Julio César Botero de Zapata contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las solicitudes de desvinculación invocadas por el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y la Gobernación de Caldas. 2. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por los señores Sandra Correa Toro, Myriam Zapata de Botero y Julio César Botero de Zapata contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 3.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRIGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador