CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de decisión), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 14). El señor Jorge Luis Restrepo Correa, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio ADP 4238 de 9 de junio de 2017, por el que la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia al actor. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada conceder la aludida prestación, de manera retroactiva, debidamente indexada; junto con los intereses moratorios y dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que cumplió 50 años de edad el 18 de septiembre de 2011 y prestó servicios durante más de 20 años en la educación básica primaria y secundaria al servicio del departamento de Antioquia, motivo por el cual el 8 de marzo de 2017 pidió de la demandada la pensión gracia, negada a través de la decisión cuestionada, con el argumento de que él «[ ] había sido sancionado del escalafón nacional [ ], lo que para la entidad es causal de mala conducta […]». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 29, 37 y 53 de la Constitución Política; 1º de la Ley 114 de 1913, 15 de la Ley 91 de 1989, 115 de la Ley 115 de 1994, 11, 30 y 32 de la Ley 734 de 2002; 36 del Decreto 2277 de 1979 y 7º del Decreto 2480 de 1986. Arguye que el acto demandado «[ ] incurrió en flagrante violación del principio constitucional consagrado en el artículo 29 de nuestra Carta Política, según el cual nadie podrá ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Así mismo, se vulneró el principio universal de derecho del NOM BIS IN IDEM, es decir, que se le está sancionando dos veces por una misma conducta, por parte del nominador al suspender[lo] (sanción ya cumplida) y posteriormente recibir otra sanción por parte de la [UGPP] consistente en la negación al reconocimiento y pago de su pensión gracia [ ]. 1.2 Contestación de la demanda (ff. 31 a 33 vuelto).
La entidad demandada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan. Asimismo, propuso las excepciones denominadas ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación y prescripción. Dice que «[…] los actos administrativos demandados conservan incólume su presunción de validez y surten plenamente sus efectos en el mundo jurídico, puesto que esta no ha sido desvirtuada [ ]» (sic) y «[ ] con base en la prueba documental obrante en el expediente, puede concluirse que la sanción impuesta al docente, es causal de mala conducta [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 69 a 79).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de decisión), mediante sentencia de 16 de diciembre de 2020, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] es evidente que se configuró, de forma objetiva, la causal de mala conducta, puesto que el accionante incurrió en hechos que tuvieron como consecuencia la privación de la libertad y la interdicción de derechos y acciones públicas, lo que iría en contravía del requisito establecido en el numeral 4º del artículo 4ª de la Ley 114 de 1913, necesario para ser beneficiario de la pensión gracia, además, el artículo 46 del Decreto Ley 2277 de 1979, dispone en forma expresa como causal de mala conducta, en su literal g, “El ser condenado por delito o delitos dolosos”» (sic).
Que «[…] como quiera que hubo incumplimiento de los deberes del demandante en su condición de servidor público, es válido concluir que las pretensiones de la demanda no se encuentran llamadas a prosperar, en cuanto se encontró acreditado que no se cumplió con uno de los requisitos que exige la Ley 114 de 1913, para acceder a la pensión gracia [ ]» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 91 a 92).
Inconforme con el anterior fallo, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] la conducta del [actor] obedeció a un hecho totalmente aislado al del ejercicio como docente, y que con su actuar siempre antecedió la buena fe [ ]». Que «[…] vale la pena resaltar la buena conducta que ha tenido durante cuarenta (40) años al servicio de la educación, como lo demuestra su historia laboral y el certificado de tiempo de servicios, pues sería injusto negar el derecho a la pensión por un hecho ocurrido durante todos estos años de buen desempeño en su enseñanza y más aún cuando ya pagó por este hecho al ser suspendido del escalafón sin remuneración alguna, además del reintegro parcial de los elementos perdidos […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 9 de febrero de 2021 (f. 106) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 29 de junio de 2022 (ff. 146 y vuelto), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 13 de diciembre de 2022 (f. 149), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte accionante.
Insiste en sus razones de demanda y alzada; asimismo, agrega que, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2277 de 1979, artículo 46, el actor «[ ] no incurrió en ninguna falta que dé lugar a negar el derecho al reconocimiento y pago de la Pensión Gracia, ahora bien, se debe tener en cuenta que [ ] fue reintegrado a su cargo en virtud a que solo fue sancionado por siete (7) meses tres (3) días, es decir del [ ] 4 de enero de 2007 hasta el 7 de agosto del mismo año; aunado a ello se puede evidenciar que [en] el proceso penal que fue iniciado en su contra se da la extinción de la pena [y] no hay razón para considerar que actuó con mala conducta, pues tal situación comprende un hecho aislado, el cual no compromete sus deberes como docente […]» (sic). 2.1.2 Parte demandada.
La UGPP, por intermedio de apoderado, reitera sus argumentos de contestación a la demanda, en cuanto a que el demandante no cumple el requisito de observar buena conducta, pues «[…] quedó demostrado en el trámite de primera instancia, [que] se configuró la causal de mala conducta en tanto el Tribunal encontró que el accionante incurrió en hechos que tuvieron como consecuencia la privación de la libertad y la interdicción de derechos y acciones públicas [ ]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no colmó el presupuesto de observar buena conducta en el ejercicio de sus funciones como docente, toda vez que fue condenado a penas de prisión, multa e interdicción de derechos y funciones públicas, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento del actor, que dan cuenta de que nació el 18 de septiembre de 1961 (ff. 22 y 118). b) «[F]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral» (ff. 20 y vuelto), elaborado el 23 de febrero de 2017 por la secretaría de educación de Antioquia, que da cuenta de que el accionante prestó servicios como docente en propiedad, nombrado a través de Decreto 1541 de 1º de septiembre de 1980, desde el 19 siguiente y continuaba activo para la fecha de expedición del documento.
En el tipo de vinculación indicó que era «Nacionalizado». En «INTERRUPCIONES» anota: «[ ] 3 DIAS DE JULIO Y 2 DIAS DE SEPTIEMBRE DE 2000. 26 DIAS DE ENERO, 28 DIAS DE FEBRERO, 30 DIAS DE MARZO, 30 DIAS DE ABRIL, 30 DIAS DE MAYO, 30 DIAS DE JUNIO, 30 DIAS DE JULIO Y 7 DIAS DE AGOSTO DE 2007» (sic). En las «SANCIONES» registra: «SEGÚN RESOLUCIÓN Nº 52 DEL 8 DE JULIO DE 1988 APLAZAMIENTO ASCENSO 6-12 MESES;
A PARTIR DEL 8 DE JULIO DE 1998. SANCIÓN SEGÚN DECRETO Nº 028 DEL 4 DE ENERO DE 2007, SUSPENSION PROVISIONAL DESDE EL 4 DE ENERO DE 2007 HASTA EL 7 DE AGOSTO DE 2007» (sic). c) Decreto 28 de 4 de enero de 2007 (ff. 23 a 24), por el que la gobernadora de Antioquia «[ ] suspende provisionalmente a un docente de la planta de cargos del Departamento de Antioquia pagado con recursos del Sistema General de Participaciones» (sic), con fundamento en las siguientes consideraciones: [ ] De acuerdo al Artículo 38 numeral 3 de la Ley 734 de 2002, constituye inhabilidad para desempeñar cargos públicos hallarse en estado de interdicción judicial.
El [actor], quien se desempeña como docente en propiedad en el Centro Educativo Rural María Jesús Castrillón del municipio de Santo Domingo, mediante sentencia de primera instancia emitida por el juzgado promiscuo del circuito del municipio de Cisneros del día 16 de agosto de 2006 y ejecutoriada el 30 de igual fecha, recibida en la secretaría de Educación para la cultura el 18 de diciembre ibidem, fue condenado a la pena principal de 11 meses 7 días de prisión, al pago de una multa de 11.25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y a la accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas por igual tiempo de la pena principal.
Por lo que se hace necesario suspenderlo provisionalmente hasta el 7 de agosto de 2007 por el término que resta para el cumplimiento de dicha inhabilidad [ ]» DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Suspender provisionalmente sin derecho a salarios y prestaciones sociales al [accionante] quien se desempeña como docente en propiedad [ ] hasta el 7 de agosto de 2007, como consecuencia de la inhabilidad para desempeñar cargos públicos, según lo expuesto en la parte motiva.
ARTÍCULO SEGUNDO: Una vez cumplido el término de inhabilidad y la suspensión, el señor [ ] debe reincorporarse nuevamente a sus funciones [ ] (sic). d) Decreto 2056 de 21 de agosto de 2007 (ff. 25 a 26), por medio del cual el gobernador de Antioquia reintegró «a partir del 8 de agosto de 2007 al [accionante] al cargo que ocupa como docente en propiedad [ ]». e) Certificado de antecedentes disciplinarios elaborado el 11 de enero de 2012 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que el citado profesor no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (CD de antecedentes administrativos en f. 35). f) Declaración de buena conducta rendida por el actor el 26 de enero de 2012, en la que expresa bajo la gravedad de juramento que se «[…] desempeñ[ó] como docente con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta y care[ce] de los medios de subsistencia en armonía con [su] posición social y costumbres.
También [s]e permit[e] afirmar que no h[a] sido sancionado disciplinariamente [ ]» (sic; CD de antecedentes administrativos en f. 35). g) Oficio ADP 4238 de 9 de junio de 2017 (ff. 18 a 19), mediante el cual la demandada niega la pensión gracia reclamada por el accionante el 8 de marzo de 2017, por cuanto: [ ] mediante Resolución No. RDP 001626 del 27 de Abril de 2012, se negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia solicitada por el [actor], teniendo en cuenta que de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaria de Educación del Departamento de Antioquia, el peticionario fue sancionado desde el 04 de Enero de 2007 hasta el 07 de Agosto de 2007, mediante Decreto 028 del 04 de Enero de 2007, advirtiendo que debía ser allegado a esta entidad el mencionado acto administrativo a fin de verificar que el solicitante no había incurrido en una causal de mala conducta.
Que se aclara que mediante resolución RDP 001626 del 27 de Abril de 2012 se negó el reconocimiento de una pensión gracia, teniendo en cuenta que el interesado no acredito el requisito de idoneidad y buena conducta por sanciones en 1988 y en 2007. Que con la solicitud presentada por el [accionante], objeto del presente pronunciamiento, no se aportaron nuevos elementos de juicio que permitan modificar la decisión tomada mediante resolución RDP 001626 del 27 de Abril de 2012 adicionalmente con la documentación que allega no desacredita dicha situación, por lo cual por medio del presente acto administrativo declara la firmeza de la resolución. [ ] Que de acuerdo con lo anterior y una vez verificado el expediente administrativo, se evidencia que Resolución No. RDP 001626 del 27 de Abril de 2012, resolvió la solicitud elevada por el peticionario, [ ] se encuentra en firme y teniendo en cuenta que no existen nuevos elementos de juicio se procede al archivo de la solicitud presentada por el peticionario, el día 08 de marzo de 2017. [ ]» (sic para toda la cita).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 18 de septiembre de 1961 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 8 de marzo de 2017 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con oficio ADP 4238 de 9 de junio de 2017, puesto que, en criterio de la entidad, «mediante resolución RDP 001626 del 27 de Abril de 2012 se negó el [aludido] reconocimiento teniendo en cuenta que el interesado no acredito el requisito de idoneidad y buena conducta por sanciones en 1988 y en 2007 [ ]» (sic), y ese acto administrativo se encuentra en firme.
De acuerdo con el recurso de apelación y del acto administrativo cuestionado, se observa que existe controversia en cuanto a la acreditación del requisito de buena conducta en la actividad docente del accionante, en la medida en que fue condenado a penas de prisión, multa e inhabilidad para ejercer funciones públicas, por lo que fue suspendido provisionalmente de la planta de cargos docentes del departamento de Antioquia, desde el 4 de enero hasta el 7 de agosto de 2007, es decir, por el tiempo que restaba para que se cumpliera la pena de prisión de 11 meses y 7 días, desde la ejecutoria de la sentencia penal que fue el 30 de agosto de 2006.
Así las cosas, sea lo primero recordar que, según lo prevé el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, para gozar de la pensión gracia resulta indispensable que el interesado, entre otras condiciones, compruebe haber observado «buena conducta». Respecto del cumplimiento del citado requisito, la sección segunda (subsecciones A y B) de esta Corporación ha sido reiterativa en advertir: […] si bien el num. (sic) 4º del art. 4º de la ley 114 de 1913 exige que el servidor docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión [].
También se ha dicho que para negar la pensión gracia por incumplimiento del requisito que obliga al pedagogo a observar buen comportamiento, «[…] es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación» (destaca la Sala).
Sobre el particular, esta subsección precisó una serie de formalidades para la configuración del incumplimiento de la exigencia consistente en haber observado buena conducta para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia. Así se discurrió: Incumplimiento del requisito consistente en haber observado buena conducta. En primer lugar, para hacer nugatorio el derecho a la pensión gracia por el incumplimiento del requisito de observar buena conducta (artículo 4, numeral 4, de la Ley 114 de 1913), se requiere: i) Que el proceder reprochable tenga ocurrencia durante el lapso en que el infractor se encuentre al servicio oficial docente. ii) Que el comportamiento inadecuado que se imputa esté descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta. iii) Que en tal virtud, la autoridad competente adelante un procedimiento de carácter administrativo que culmine necesariamente con una sanción disciplinaria. iv) Que no obstante la sanción impuesta, se debe hacer un análisis objetivo acerca de la gravedad o levedad de la falta. v) Que la infracción censurable no sea de aquellas que la jurisprudencia estima como un «hecho aislado», esto es, que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable no puede tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia. Y vi) Que la actuación objeto de reproche se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa.
Ahora bien, aun cuando en el asunto sub examine no obra el proceso penal que se tramitó contra el accionante en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Cisneros (Antioquia), lo cual impediría el análisis objetivo de la gravedad o levedad de su falta, para la subsección resulta claro que su comportamiento implicó un reproche de tal naturaleza, que no solo se le condenó a las penas principales de prisión y multa, sino que, de manera accesoria, se le suspendió en el ejercicio del cargo, por su inhabilidad al hallarse en estado de «interdicción judicial»; situación que alteró el normal funcionamiento de la comunidad educativa y perjudicó el buen nombre y el reconocimiento de la labor docente, amén de que desconoció el ejemplo ético que los profesores deben impartir a sus estudiantes, es decir, afectó en forma considerable la eficiente prestación de ese servicio público.
De igual forma, se destaca que por la precariedad de los elementos probatorios allegados al expediente, no es dable examinar la relación directa entre la actividad docente y el delito por el que el actor fue condenado penalmente; sin embargo, independientemente de que ese ilícito haya tenido un vínculo o no con el cargo que él desempeñaba, de todas formas la aludida suspensión sí generó efectos negativos en el servicio que él prestaba y en la valoración de su conducta.
Asimismo, el actor afirma en su recurso de apelación, sin mayores explicaciones, que hizo el «reintegro parcial de los elementos perdidos», lo cual permite deducir que (i) el delito por el que fue condenado implicó falta de honestidad o cuidado, aunado a que (ii) generó traumatismos en la prestación del servicio público y (iii) ocurrió mientras ocupaba un empleo docente en el departamento de Antioquia; condiciones que, conforme a los pronunciamientos jurisprudenciales trascritos en líneas precedentes, desvirtúan que aquel haya observado la conducta diligente, ética y esperada de un servidor que representa una de las más altas, nobles y loables funciones de la sociedad.
Además de lo anterior, la Sala precisa que, contrario a lo dicho por el accionante en el escrito de alzada, los cuestionamientos a su buena conducta no fueron únicamente por la situación penal antes referida, puesto que en el «[F]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral», elaborado el 23 de febrero de 2017 por la secretaría de educación de Antioquia, se evidencia que, según Resolución 52 de 8 de julio de 1998, se determinó un «APLAZAMIENTO ASCENSO 6-12 MESES», sanción que, conforme a lo previsto en el artículo 49 del Decreto 2277 de 1979, se impone a «[ ] los docentes que incurran en las causales de mala conducta establecidas en este Decreto [ ]», aspecto que demuestra, en forma objetiva, que el profesor durante su desempeñó laboral tuvo reproches por su comportamiento en dos oportunidades, lo que también torna innecesario el análisis de la buena fe, habida cuenta de que los requisitos establecidos para acceder a la pensión gracia atañen al parámetro específico y demostrable de la buena conducta y no a presunciones atinentes a la buena fe.
Por otra parte, se aclara que, en este caso, no se encuentra configurada la violación al principio de non bis in idem, que alega la parte apelante, toda vez que (i) las penas de prisión y multa se le impusieron al accionante en el ámbito de la política criminal estatal, por la comisión de una conducta punible que se le encontró demostrada;
(ii) la suspensión en el ejercicio del cargo docente fue una sanción accesoria, consecuencia de la interdicción de sus derechos, que lo hizo inhábil para desempeñar empleos públicos; y (iii) el no reconocimiento de la pensión gracia, que no comporta una sanción, se generó por el incumplimiento de la totalidad de los requisitos definidos por el legislador, máxime cuando se trata de una prestación especial que se creó (sin necesidad de aportes pensionales) para los educadores públicos territoriales o nacionalizados, como recompensa a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, lo cual, ciertamente, impone que su desempeño se cumpla bajo estándares incuestionables de buena conducta.
En consecuencia, se concluye, sin mayores disquisiciones, que el demandante no demostró la buena conducta en su labor como maestro que exige la normativa aplicable para ser beneficiario de la pensión gracia deprecada y, en tal virtud, no le asiste el derecho a esta prestación, lo cual releva a la Sala del análisis del cumplimiento de las demás exigencias para tal efecto.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Por otra parte, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera de decisión), que negó las pretensiones de la demanda incoada el señor Jorge Luis Restrepo Correa contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a él conferido. 4º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS