CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-0279-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Ministerio de Educación Nacional y Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reorganización de la Corporación Escuela Artes y Letras La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El representante legal de la Corporación Escuela de Artes y Letras presentó ante el juez civil de circuito de Bogotá (reparto) una solicitud de admisión a proceso de reorganización de conformidad con la Ley 1116 de 2006, en atención que la misma se encuentra en el supuesto de cesación de pagos por incumplir más de dos obligaciones con una mora superior a 90 días que representan más del 10% de sus pasivos.
Indicó que la institución podría cumplir esas obligaciones si llegaba a un acuerdo con sus acreedores. 2. El asunto le correspondió al Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá, el que mediante Auto de 8 de septiembre de 2021 admitió la solicitud de conformidad con el artículo 8º de la Ley 1116 de 2006. 3. Mediante Auto de 22 de agosto de 2022 el Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá rechazó las solicitudes tendientes a levantar las medidas que en contra de 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 la concursada impuso el Ministerio de Educación a través de la Resolución núm. 013368 del 12 Julio de 2022 por medio de la cual se ordenaron medidas preventivas y de vigilancia especial para la Corporación Escuela de Artes y Letras, al considerar que no era el competente para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por esa autoridad3. 4.
Posteriormente, mediante Auto de 8 de noviembre de 2022, el juzgado de conocimiento consideró que carecía de competencia para seguir tramitando el proceso de reorganización y ordenó remitir el sumario al Ministerio de Educación. Esgrimió como razones de su falta de competencia la existencia de un régimen particular para las entidades de carácter educativo que excluye a la Corporación Escuela de Artes y Letras del régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006. 5.
El apoderado de la Corporación Escuela de Artes y Letras presentó una solicitud ante el Ministerio de Educación relativa a la competencia de esta entidad para admitir e instruir el proceso de reorganización de la citada corporación y para que estudiara la posibilidad de plantear un conflicto de competencias, en atención a la providencia judicial antes citada. 6.
El Ministerio de Educación Nacional, mediante Oficio 2023-EE-156548 del 28 de junio de 2023, manifestó que el proceso de insolvencia y las medidas de salvamento, en el contexto de una vigilancia especial eran asuntos diferentes. Agregó que no consideraba viable plantear un conflicto de competencias porque no era una autoridad judicial y porque no tenía un superior jerárquico común con el Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá. 7.
El apoderado de la Corporación Escuela de Artes y Letras el 11 de julio de 2023 presentó una solicitud ante el Juzgado 10 Civil del Circuito de Bogotá con el fin de que este solicitara al ministerio la devolución del expediente y remitiera el caso a su superior jerárquico, siguiendo las disposiciones de los incisos finales del artículo 139 del Código General del Proceso (CGP) que tratan sobre conflictos de competencia entre autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales y autoridades judiciales. 8.
El Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá respondió esa solicitud a través de Auto del 14 de agosto de 2023 en el sentido de que se abstenía de emitir pronunciamiento sobre la petición porque ya se había declarado sin competencia para conocer del asunto. 9. El apoderado de la Corporación Escuela de Artes y Letras presentó una solicitud de vigilancia administrativa contra el juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá el día 24 de agosto de 2023. 3 Archivo SAMAI 11001310301020200031900 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 10.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá el 13 de octubre de 2023 ordenó al titular del Juzgado 10 Civil del Circuito de Bogotá que decidiera si reasumía o no el conocimiento del proceso de insolvencia. A lo anterior, el juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá acató esa orden en Auto del 18 de octubre de 2023. Para ello, el juzgado decidió dar aplicación a lo establecido en el Auto 278 de 2015 de la Corte Constitucional, y remitió a la Secretaría de dicha Corporación el expediente, para desatar un posible conflicto de jurisdicciones. 11.
La Corte Constitucional recibió el expediente el día 21 de febrero de 2024. La Secretaría General de esta corporación realizó el reparto del caso en sesión virtual del 8 de marzo de 2024 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 12 de marzo del mismo año. 12. Mediante Auto 773 de 24 de abril de 2024 la Corte Constitucional consideró que no tenía competencia para resolver el conflicto de competencias planteado porque una de las autoridades colisionadas no desarrolla funciones jurisdiccionales y porque el asunto que motivó la colisión puede ser de naturaleza administrativa. 13.
Para la Corte, el conflicto no ocurre entre distintas jurisdicciones y, en ese sentido, no es posible activar la regla de competencia fijada en el numeral 11° del artículo 241 de la Constitución Política, por lo que consideró que la autoridad competente para tramitar el caso es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de acuerdo con lo previsto en el numeral 10° del artículo 112 y el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. 14.
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional se inhibe de pronunciarse sobre este conflicto de competencias y lo remite a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para lo de su competencia. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 6 de junio de 2024 se fijó el edicto 274 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el presente proceso4.
Consta en el expediente que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Educación Nacional, al Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá y a la Corporación Escuela de Artes y Letras. Dentro del término de fijación del edicto, mediante apoderado, la Corporación Escuela de Artes y Letras presentó consideraciones. Las demás autoridades 4 Edicto 274 Archivo SAMAI 20240605111757923.pdf Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 involucradas guardaron silencio, de conformidad con el informe secretarial que consta en el expediente5.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá Mediante Auto de 8 de noviembre de 2022 consideró que no es competente para conocer del proceso de reorganización en tanto advierte que, de conformidad con lo establecido en el numeral 9º del artículo 3 de la Ley 1116 de 2006, pese a haberse admitido la demanda al encontrar reunidos los requisitos formales, al analizar el contenido de esa norma, la institución demandante cuenta con un régimen especial para la recuperación de sus negocios, liquidación o intervención administrativa para administrar o liquidar, lo que le impide tramitar el asunto relativo a su insolvencia. En Auto de fecha 16 de diciembre de 2022 el citado juzgado confirmó su decisión de abstenerse de continuar conociendo de la solicitud de reorganización de la citada corporación y consideró que la entidad se enmarca en el servicio de Educación Superior, la cual está regulada efectivamente por la Ley 1740 de 2014, la cual determina que la inspección y vigilancia de estas instituciones estará a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
En dicha providencia indicó que dicha norma establece ciertas medidas preventivas para la protección del servicio público de Educación Superior, las cuales se asemejan a la decisiones que deben adoptarse en un proceso de trámite de insolvencia, liquidación, o recuperación de los negocios de la demandante, razón por la que, al existir un procedimiento especial en donde deben ventilarse las pretensiones de la solicitante, la decisión adoptada se ajusta a derecho en el sentido de la remisión efectuada al Ministerio de Educación Nacional. 2.
Ministerio de Educación Nacional Mediante Oficio 2023-EE-156548 de 28 de junio de 2023 el Ministerio de Educación Nacional consideró que, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1116 de 2006, el proceso de insolvencia es un proceso judicial que tiene como objeto: «la protección del crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, a través de los procesos de reorganización y de liquidación judicial, siempre bajo el criterio de agregación de valor».
Agregó que los institutos de salvamento para la protección temporal de recursos y bienes en el marco de la vigilancia especial operan cuando se presentan circunstancias que amenazan gravemente la calidad y la continuidad del servicio, con el fin de atender en forma ordenada el pago de las acreencias y obligaciones, propendiendo porque se les garantice a los estudiantes el derecho a la educación, 5 Archivo SAMAI 20240614153325379.pdf Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1740 de 2014.
Al respecto, manifestó que el proceso de insolvencia y las medidas de salvamento son asuntos diferentes. Indicó que el Código General del Proceso, en su artículo 139 establece que: «[…] Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación. Estas decisiones no admiten recurso».
Indicó que, en el caso concreto, el Ministerio de Educación Nacional no tiene la connotación de ser autoridad judicial o jurisdiccional y tampoco, existe entre el Ministerio de Educación y el Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá D.C., un superior funcional común a ambas autoridades. 3. Corporación Escuela de Artes y Letras Su apoderado indicó que la Corporación Escuela de Artes y Letras es un ente universitario cuya personería jurídica fue reconocida por el Ministerio de Educación Nacional, y por razón de su condición de persona jurídica, en uso de la legislación vigente, esto es, la Ley 1116 de 2006 para la recuperación de sus negocios, solicitó ante el Juzgado 10º Civil Circuito de Bogotá la apertura del proceso de reorganización en armonía con lo dispuesto en el inciso 2°, del artículo 6° de la referida Ley.
Agregó que una vez admitida la misma y estando en curso el proceso, el Juzgado 10º Civil Circuito de Bogotá ordenó remitir el proceso al Ministerio de Educación Nacional. Resaltó que en el asunto se encuentran inmersas dos normas, por un lado, la Ley 1116 de 20061, y por el otro lado la Ley 1740 de 2014, lo que, considera, ha producido una situación de limbo jurídico para que el Juzgado 10º Civil Circuito de Bogotá y el Ministerio de Educación Nacional, manifestaran su imposibilidad de tramitar y dar continuidad al proceso de reorganización. Manifiesta que la primera ley hace referencia a la recuperación de los negocios, mientras que la segunda hace referencia a las funciones que se le atribuyen a una entidad para velar por la calidad del servicio público de educación. Agregó que tanto el Juzgado 10º Civil Circuito de Bogotá, como el Ministerio de Educación Nacional han declarado su falta de competencia para conocer y tramitar el proceso de reorganización que la Corporación de Escuela de Artes y Letras promueve a fin de recuperar su solvencia económica, con el fin de permitir la continuidad de la prestación del servicio de educación. Precisa que tanto para la jurisdicción ordinaria como para el ente ministerial no resulta claro quién es el competente para tramitar y dar continuidad al proceso de Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 reorganización que se promueve, o proceso análogo que permita la recuperación de las deudas que tiene el ente universitario, y es por ello que resulta de vital importancia la resolución de este conflicto negativo de competencias, para que, una vez resuelto, el ente universitario pueda continuar con su respectivo trámite ante la autoridad competente para conocer y tramitar el respectivo proceso.
Por lo anterior, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil, dirimir el presente conflicto negativo de competencias suscitado, y una vez dirimido, impartir las ordenes correspondientes al competente para que le imprima el trámite correspondiente a la recuperación de las deudas que tiene la Corporación Escuela de Artes y Letras. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1.1. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme con el cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
Sobre la naturaleza del asunto, es de advertir que el conflicto negativo de competencias involucra a una autoridad que, de ser declarada competente, ejercería una función administrativa, y a otra que, en el mismo evento, ejercería una función jurisdiccional. Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función administrativa y otra que cumple función jurisdiccional, la Sala ha manifestado consideraciones importantes6: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política7, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • También ha señalado8 que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para avocar el conocimiento de la solicitud de reorganización, por lo que resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales de la entidad solicitante.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, 6 Decisión del 20 de septiembre de 2022 (radicación 2022-00130). 7 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.
Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca] 8 Ibidem. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. Visto este panorama, este cuerpo colegiado ha considerado9 que, en ejercicio de su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias.
Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]», y, segundo, en este tipo de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo.
Sobre este último aspecto, la Sala ha precisado lo siguiente: […] la Sala, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer10.
En el mismo sentido, ha señalado que: No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, [por lo cual] es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]11.
Así las cosas, se reitera, la Sala está llamada y es su deber constitucional y legal, estudiar de fondo el asunto, con el fin de decidir cuál es la autoridad competente para continuar con la solicitud de reorganización, lo que implica realizar el análisis del marco jurídico pertinente. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Tanto el Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá como el Ministerio de Educación Nacional, negaron ser competentes para conocer del asunto. 9 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200). 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. El presente caso involucra a una autoridad del orden nacional, como es, el Ministerio de Educación Nacional, y una autoridad judicial, esto es, el Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»12. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. 4.
Problema jurídico El conflicto de competencias que debe dirimir la Sala tuvo origen en la solicitud de reorganización presentada ante el juez civil del circuito de Bogotá (reparto) por la Corporación Escuela de Artes y Letras de acuerdo con lo previsto en la Ley 1116 de 12 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 2006. Lo anterior, en razón a la situación que expuso de encontrarse en cesación de pagos. A este respecto, no obstante haberse admitido esta solicitud de reorganización por el juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá en el marco del régimen de insolvencia previsto en la Ley 1116 de 2006, con posterioridad, este despacho judicial se abstuvo de seguir tramitando el proceso, al considerar que la entidad solicitante se encuentra excluida de la aplicación de dicho régimen de insolvencia y ordenó su remisión al Ministerio de Educación Nacional.
A su vez, el Ministerio de Educación Nacional consideró que las disposiciones de la Ley 1740 de 2014 no comportan un régimen de reorganización, razón por la que manifiesta que carece de competencia para conocer de la solicitud. En específico, para resolver el problema jurídico deberá determinar por la Sala cuál es la autoridad competente para admitir e instruir la solicitud de reorganización o trámite análogo de recuperación de la Corporación Escuela de Artes y Letras, como entidad de Educación Superior, y una vez precisado lo anterior establecer cuál es la ley que debe aplicarse, de conformidad las Leyes 1116 de 2006 y 1740 de 2014.
Para ello, la Sala considera necesario analizar los siguientes temas: i) Antecedentes constitucionales del régimen de insolvencia en Colombia; ii) Clases y alcance de los procesos del régimen de insolvencia regulados por la Ley 1116 de 2006; iii) Las medidas o institutos de salvamento del Ministerio de Educación Nacional establecidas en la Ley 1474 de 2014, y iv) análisis del caso concreto. 5.
Análisis de las normas aplicables al caso concreto 5.1 Antecedentes constitucionales del régimen de insolvencia en Colombia Con ocasión de la promulgación de la Ley 1116 de 200613 la Corte Constitucional en sentencia C-699 de 2007 señaló los antecedentes más importantes que ha tenido en el ordenamiento jurídico el desarrollo de los regímenes de insolvencia, cuyos aspectos más relevantes se sintetizan a continuación: i) Los procesos concursales son procedimientos que, ante la situación de insolvencia del deudor, buscan una solución para todos los acreedores y afectando la totalidad del patrimonio del deudor.
En principio esos procesos se orientaban a obtener que, dada la insuficiencia del patrimonio del deudor para cubrir todas sus obligaciones, se construyese una masa con la totalidad de sus bienes, para que los mismos se repartieran entre todos los acreedores en condiciones de igualdad; 13 Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia Empresarial en la República de Colombia y se dictan otras disposiciones.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 ii) Se trataba, entonces, a partir del principio conforme al cual el patrimonio del deudor es prenda común de sus acreedores, de liquidar, en un proceso de ejecución universal, ese patrimonio, no solo para atender en la medida de lo posible las acreencias, sino, tratándose de personas jurídicas o de comerciantes, para liquidar al quebrado o excluirlo del comercio, como una manera de proteger el crédito y la confianza pública. iii) Los procesos concursales tienen como finalidad conciliar los intereses de los deudores, los acreedores y la sociedad en su conjunto, en el evento de insolvencia del deudor, con la finalidad de proteger el crédito, bien sea mediante fórmulas de recuperación del deudor, que le permitan pagar ordenadamente, o a través de la liquidación de su patrimonio. iv) En la regulación de los mismos, además de la multiplicidad de respuestas técnicas que se han plasmado en los distintos ordenamientos, ha existido disparidad de criterios, entre, por un lado, la conveniencia de regular por separado las figuras de la liquidación obligatoria y de los concordatos, o integrar el régimen en un solo proceso con distintas manifestaciones, y, por otro, en relación con los destinatarios de este tipo de instrumentos procesales, particularmente si debían serlo todos los deudores, o exclusivamente los comerciantes o los empresarios y, en el primer caso, si debía existir un régimen uniforme o si la legislación debiera ser distinta para uno y otro tipo de deudor. v) En el Código de Comercio de 1971 se regularon dos mecanismos para hacer frente a las situaciones de crisis del comerciante: por un lado, los concordatos preventivos, potestativo y obligatorio y, por otro, la quiebra.
Posteriormente, el Decreto 350 de 1989 modificó integralmente el título I del capítulo VI del Código de Comercio, referido a los concordatos preventivos. Dentro de los cambios que esa normativa introdujo al régimen concordatario está la manifestación expresa de la intención de velar por la vida y recuperación de la empresa en dificultades económicas.14 vi) En el proceso de adecuación de los procedimientos concursales que se venía manifestando en los distintos ordenamientos a los que se ha hecho referencia, en 1995 se expidió la Ley 222, que eliminó el instituto jurídico de la quiebra previsto en el título II del libro sexto del Código de Comercio y sustituyó la normativa concordataria establecida por el Decreto 350 de 1989.
Mediante esta ley se pretendió, por una parte, unificar el trámite concursal, evitando la dispersión procesal y las dificultades prácticas que planteaba la existencia de procesos separados, según se tratase de deudores con posibilidad de recuperarse o que respecto de los cuales lo procedente fuese la liquidación, y, por otra, cobijar bajo un solo régimen, tanto a quienes ejercen el comercio como a quienes no tienen la calidad de comerciantes.
Dentro de esta última perspectiva se derogaron expresamente los artículos 569 y 570 del Código de Procedimiento Civil y se 14 Sentencia C-015 de 1997 Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 estableció como sujeto procesal al deudor con independencia de su carácter individual o social o de su naturaleza o actividad. vii) En la exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 222 de 1995, se justificó la necesidad de introducir modificaciones al Código de Comercio con base en las exigencias que surgían de las nuevas normas de la Constitución Política y en la necesidad de adaptar la legislación comercial a las condiciones del comercio internacional y que en ella se hizo particular énfasis en que, de acuerdo con el artículo 333 de la Constitución, la empresa es la base del desarrollo y cumple una función social, razón por la cual se justifican los mecanismos legales dirigidos a lograr su conservación y recuperación. viii) El régimen de la Ley 222 de 1995 se desarrolló dentro del criterio de empresa, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional en la Sentencia C-1143 de 2000 señaló que, «en general, los procesos concursales se orientan hacia la protección de la organización empresarial y, a través de ella, hacia el mantenimiento del empleo y la salvaguarda del sistema crediticio», y que «[…] los diferentes momentos del trámite concordatario, así como las atribuciones de quienes participan en él y los efectos de su desarrollo, derivan su sentido y naturaleza de la finalidad de salvar la empresa en crisis». ix) Con posterioridad a la Ley 222 de 1995 y con el objeto de hacer frente a una situación de crisis empresarial que afectaba a la economía colombiana, se expidió la Ley 550 de 199915 que introdujo en nuestro ordenamiento los acuerdos de reestructuración empresarial, estableciendo para efectos de su trámite, como sujeto activo calificado, a los empresarios personas jurídicas que realicen actividades mercantiles, aun cuando no tengan la calidad de comerciantes. x) En diciembre de 2006 se promulgó la Ley 1116 de ese año, por la cual se estableció el régimen de insolvencia empresarial, nuevo estatuto concursal que rige en el país desde el 27 de junio de 2007 y que se ocupa de la regulación del proceso de reorganización, del proceso de liquidación judicial y de la insolvencia transfronteriza.16 xi) En la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate al Proyecto de Ley número 207 de 2005 Senado, por el cual se establece el régimen de insolvencia de la República de Colombia y se dictan otras disposiciones, el proyecto de ley presentado por el gobierno Nacional pretendía establecer un único régimen de insolvencia, con carácter permanente, aplicable a las personas naturales, las personas jurídicas y las sucursales de sociedades extranjeras e introducir cambios 15 Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley. 16 Cfr. Isaza Upegui, Alvaro, Londoño Restrepo, Alvaro. »Comentarios al Régimen de Insolvencia Empresarial – Ley 1116 de 2006-».
Ed. Legis, Bogotá, 2007, p.p. 1. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 estructurales orientados a corregir las deficiencias de las anteriores legislaciones, incorporando a nuestra legislación un régimen de insolvencia transfronteriza, inspirado en la ley modelo que sobre el particular expidió la CNUDMI (Comisión para la Unificación del Derecho Mercantil Internacional), teniendo en cuenta las experiencias de las leyes 222 de 1995 y 550 de 1999. xii) Durante el trámite del proyecto se cambió el propósito de expedir un régimen unificado y se optó por una solución especializada para las empresas y las personas jurídicas, porque, tal como se expresó en la ponencia para primer debate del proyecto en la Cámara de Representantes, se trataba de establecer un régimen con vocación de permanencia, mejorando la agilidad y los principios contractuales que orientaron la Ley 550 de 1999, llamada de intervención económica, la cual fue concebida como un mecanismo transitorio para atender una situación coyuntural de crisis económica generalizada, la cual fue prorrogada por el término de dos (2) años a través de la Ley 922 de 2004. xiii)Se puntualizó en la ponencia que el proyecto tenía como finalidad la protección del derecho de crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, bajo el criterio de agregación de valor, en el desarrollo de una actividad de negocios, siendo necesario que tratándose de personas naturales, éstas tengan la calidad de comerciantes o desarrollen actividades empresariales.
Esta modificación propuesta, conlleva la precisión de los artículos 9, 77, 83 y 118, que corresponde al artículo 117 de esta ponencia, en el sentido que la persona natural debe ser comerciante o desarrollar actividades empresariales. 5.2. Clases y alcance de los procesos del régimen de insolvencia regulados por la Ley 1116 de 2006 Sea lo primero señalar que la Ley 1116 de 2006 establece el régimen de insolvencia empresarial en Colombia, el cual comprende dos tipos de procesos a saber: i) los de reorganización empresarial y; ii) los de liquidación judicial.
En ese orden, los procesos de reorganización empresarial y de liquidación judicial hacen parte de los procesos de insolvencia regulados por dicha Ley. De acuerdo con el artículo 1 ibidem, el régimen de insolvencia es judicial y tiene por objeto la protección del crédito y la recuperación y conservación de la empresa como unidad de explotación económica y fuente generadora de empleo, a través de los procesos de reorganización empresarial o de liquidación judicial.
Así, mientras el proceso de reorganización pretende, a través de un acuerdo, preservar empresas viables y normalizar sus relaciones comerciales y crediticias, mediante su reestructuración operacional, administrativa, de activos o pasivos; el proceso de liquidación judicial persigue la liquidación pronta y ordenada de la sociedad y con ello, el aprovechamiento del patrimonio del deudor.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 En relación con la competencia para conocer de dichos procesos, la referida Ley 1116 dispuso en su artículo 6 que: ARTÍCULO 6o. COMPETENCIA. Conocerán del proceso de insolvencia, como jueces del concurso: La Superintendencia de Sociedades, en uso de facultades jurisdiccionales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3o del artículo 116 de la Constitución Política, en el caso de todas las sociedades, empresas unipersonales y sucursales de sociedades extranjeras y, a prevención, tratándose de deudores personas naturales comerciantes.
El Juez Civil del Circuito del domicilio principal del deudor, en los demás casos, no excluidos del proceso. […]. Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de estos procesos, hay que señalar son de carácter jurisdiccional, tal y como se desprende de su denominación legal «procesos de liquidación judicial», y del referido artículo 6º de la Ley 1116 de 2006, en concordancia con el artículo 116 de la C.P. En cuanto al ámbito de aplicación del régimen de insolvencia regulado por la Ley 1116 de 2006, el artículo 2º señala que «estarán sometidas al régimen de insolvencia las personas naturales comerciantes y las jurídicas no excluidas de la aplicación del mismo, que realicen negocios permanentes en el territorio nacional, de carácter privado o mixto».
Así mismo, estarán sometidos al régimen de insolvencia las sucursales de sociedades extranjeras y los patrimonios autónomos afectos a la realización de actividades empresariales. Por su parte, el artículo 3 de la Ley 1116 de 2006 establece cuáles son las personas excluidas del ámbito de aplicación del régimen de insolvencia, y por consiguiente, aquellas a quiénes no les resultan aplicables las normas de los procesos de liquidación judicial.
Esta Ley excluye del régimen de insolvencia a determinadas sociedades y personas jurídicas que, en razón a las repercusiones que tiene el ejercicio de sus actividades sociales y comerciales y por el interés público que involucran, están sometidas a un ordenamiento especial y a la inspección y vigilancia del Estado, bajo entidades especializadas de supervisión. En concordancia con lo expuesto, el numeral 9º del artículo 3º de la Ley 1116 de 2006 indica que las personas jurídicas que se encuentren sometidas a un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa para administrar o liquidar, están excluidas del régimen de insolvencia. 5.3.
Las facultades de inspección, vigilancia y control del Ministerio de Educación Nacional previstas en la Ley 1740 de 2014 En relación con la facultad de inspección, vigilancia y control de las entidades Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 educativas de Educación Superior se expidió la Ley 1740 de 201417, que modificó la Ley 30 de 199218, cuya finalidad fue establecer las normas de inspección y vigilancia de la educación superior en Colombia, con el fin de velar por la calidad de este servicio público, su continuidad, la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, el cumplimiento de sus objetivos, así como el adecuado cubrimiento del servicio.
Como propósitos de esta Ley se adicionaron a la Ley 30 de 1992 los siguientes objetivos: i) Velar por la calidad y la continuidad del servicio público de educación superior; ii) Propender por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos y por el cumplimiento de los objetivos de la educación superior; iii) Velar por el adecuado cubrimiento del servicio público de educación superior; iv) Que en las instituciones privadas de Educación Superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores, sin que pueda consagrarse o darse de forma alguna el ánimo de lucro; v) Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente.
Dentro de las facultades de prevención establecidas en el artículo 2º ibidem, el Ministerio de Educación Nacional tiene la atribución de propender por el desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la Educación Superior, velando por la prevención, como uno de los elementos de la inspección y vigilancia, en los siguientes aspectos: 1.
La calidad de la Educación Superior dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; 2. El cumplimiento de sus fines; 3. El adecuado cubrimiento de los servicios de Educación Superior; 4. La implementación de ejercicios de autoevaluación institucional permanente por 17 Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones. 18 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 parte de las Instituciones de Educación Superior; 5. Construcción de planes de seguimiento con indicadores de gestión de las Instituciones de Educación Superior en temas de calidad, que permitan verificar que en las Instituciones de Educación Superior estén cumpliendo los objetivos y la función social que tiene la educación; 6.
La formulación e implementación, por parte de las Instituciones de Educación Superior que lo requieran, de planes de mejoramiento. Para ello, el Ministerio de Educación Nacional podrá apoyarse en las Instituciones de Educación Superior que estén acreditadas con Alta calidad mediante convenios interinstitucionales, en el marco de la autonomía universitaria.
Los objetivos de inspección y vigilancia a cargo del ministerio se desarrollaron en el artículo 3º al establecer lo siguiente: ARTÍCULO 3o. OBJETIVOS DE LA INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. La inspección y vigilancia a la que se refiere la presente ley es de carácter preventivo y sancionatorio. Se ejercerán para velar por los siguientes objetivos: 1.
El cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la prestación o administración del servicio público de educación por parte de las instituciones de educación superior. 2. El cumplimiento de los estatutos y reglamentos de las instituciones de educación superior y del régimen legal especial, si lo hubiere. 3.
La prestación continua de un servicio educativo con calidad. 4. La atención efectiva de la naturaleza de servicio público cultural de la educación y de la función social que le es inherente. 5. La eficiencia y correcto manejo e inversión de todos los recursos y rentas de las instituciones de educación superior a las que se aplica esta ley, en los términos de la Constitución, la ley y sus reglamentos. 6.
La protección de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. 7. La garantía de la autonomía universitaria. 8. La protección del derecho de los particulares a fundar establecimientos de educación superior conforme con la Constitución y la ley. 9. La participación de la comunidad educativa en la dirección de las instituciones. 10.
El fortalecimiento de la investigación en las instituciones de educación superior. 11. La producción del conocimiento y el acceso a la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía, la cultura y el arte. 12. El fomento y desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en las instituciones de educación superior.
PARÁGRAFO. Al ejercer las funciones de inspección y vigilancia de la educación superior, el Ministerio de Educación Nacional tendrá en cuenta el régimen jurídico constitucional y legal aplicable a la respectiva Institución de Educación Superior. En ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia de las instituciones de Educación Superior, el Ministerio de Educación Nacional puede, conforme a la ley: Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 1.
Dirigir, coordinar y ejecutar las políticas de inspección y vigilancia de la educación superior; 2. Ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la educación superior, incluyendo las normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así como del cumplimiento de sus estatutos y reglamentos; 3.
Expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia en cabeza del ministerio, sobre la manera en que las instituciones de educación superior deben cumplir las disposiciones normativas que regulan el servicio público educativo, así como fijar criterios técnicos para su debida aplicación. 4.
Coordinar con los demás órganos del Estado y de la administración, las acciones que se requieran para el cumplimiento eficaz de las facultades previstas en la ley. La inspección consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional para solicitar, confirmar y analizar en la forma, detalle y términos que determine, la información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica, administrativa o de calidad de cualquier institución de educación superior, o sobre operaciones específicas de la misma a las que aplica esta ley.
En ejercicio de la facultad de inspección de las instituciones de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional podrá, en virtud del artículo 7º realizar lo siguiente: 1. Acceder a la información, los documentos, actos y contratos de la institución de educación superior; 2. Establecer y solicitar reportes de información financiera que para propósitos de inspección deban remitir al Ministerio de Educación Nacional las instituciones de educación superior, sin perjuicio de los marcos técnicos normativos de contabilidad que expida el gobierno Nacional y la Contaduría General de la Nación, en desarrollo de sus competencias y funciones, así como aquellos relativos a la administración y de calidad; 3.
Verificar la información que se da al público en general con el fin de garantizar que sea veraz y objetiva y requerir a la institución de educación superior que se abstenga de realizar actos de publicidad engañosa, sin perjuicios de las competencias de otras entidades sobre la materia; 4. Exigir la preparación y reporte al Ministerio de Educación de estados financieros de períodos intermedios y requerir la rectificación de los estados financieros o sus notas, cuando no se ajusten a las normas legales generales y a las específicas que regulen a la institución, según su naturaleza jurídica;
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 5. Interrogar dentro de las actividades de inspección, bajo juramento o sin él, a cualquier persona de la Institución de Educación Superior o terceros relacionados, cuya declaración se requiera para el examen de hechos relacionados con esa función; 6. Examinar y verificar la infraestructura institucional y las condiciones físicas en que se desarrolla la actividad y realizar los requerimientos necesarios para garantizar la prestación del servicio en condiciones de calidad y seguridad, verificando que las condiciones bajo las cuales se concedió el registro calificado se mantengan; 7.
Solicitar la rendición de informes sobre la aplicación y arbitrio de los recursos dentro del marco de la ley y los estatutos de la institución de educación superior y solicitar la cesación de las actuaciones que impliquen la aplicación indebida de recursos en actividades diferentes a las propias y exclusivas de cada institución; 8. Adelantar averiguaciones y obtener la información probatoria que requiera de personas, instituciones o empresas ajenas a la institución de educación superior, siempre que resulten necesarias en el desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, y se cumplan las formalidades legales.
A su vez, la vigilancia consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional de velar porque en las instituciones de Educación Superior se cumplan con las normas para su funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público ajustándose a la Constitución, la ley, los reglamentos y a sus propios estatutos en condiciones de calidad y para supervisar la implementación de correctivos que permitan solventar situaciones críticas de orden jurídico, económico, contable, administrativo o de calidad.
La vigilancia especial es una medida preventiva que podrá adoptar el ministro de Educación Nacional, cuando evidencia en una institución de educación superior una o varias de las siguientes causales: a) La interrupción anormal grave en la prestación del servicio de educación a menos que dicha interrupción obedezca a fuerza mayor o protestas de agentes de la comunidad educativa; b) La afectación grave de las condiciones de calidad del servicio; c) Que los recursos o rentas de la institución están siendo conservados, invertidos, aplicados o arbitrados indebidamente, con fines diferentes al cumplimiento de su misión y función institucional, o en actividades diferentes a las propias y exclusivas de la institución, teniendo en cuenta lo que dispone la Constitución, la ley y sus estatutos; d) Que habiendo sido sancionada, persista en la conducta;
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 e) Que incumpla la orden de no ofrecer o desarrollar programas académicos sin registro calificado 5.4. Las medidas o institutos de salvamento del Ministerio de Educación Nacional Los institutos de salvamento se encuentran regulados en el artículo 14 de la Ley 1740 de 2014. Señala esta disposición lo siguiente:
ARTÍCULO
14. INSTITUTOS DE SALVAMENTO PARA LA PROTECCIÓN TEMPORAL DE RECURSOS Y BIENES EN EL MARCO DE LA VIGILANCIA ESPECIAL. Cuando se presenten circunstancias que amenacen gravemente la calidad y la continuidad del servicio, el Ministerio de Educación Nacional podrá adoptar las siguientes medidas para la protección temporal de los recursos, bienes y activos de la institución de educación superior, con el fin de atender en forma ordenada el pago de sus acreencias y obligaciones, propendiendo porque se les garantice a los estudiantes el derecho a la educación: 1.
La imposibilidad de registrar la cancelación de cualquier gravamen constituido a favor de la institución de educación superior, salvo expresa autorización del Ministerio de Educación Nacional. Así mismo, los registradores no podrán inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la institución, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por la persona autorizada por el Ministerio de Educación Nacional. 2.
La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la institución de educación superior, por razón de obligaciones anteriores a la aplicación de la medida. A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas en los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 2006. 3.
La cancelación de los gravámenes y embargos decretados con anterioridad a la medida que afecten bienes de la entidad. El Ministerio de Educación Nacional librará los oficios correspondientes. 4. La suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento en que se disponga la medida, cuando así lo determine el Ministerio de Educación Nacional.
En el evento en que inicialmente no se hayan suspendido los pagos, el Ministerio de Educación Nacional cuando lo considere conveniente, podrá decretar dicha suspensión. En tal caso los pagos se realizarán durante el proceso destinado a restablecer el servicio, de acuerdo con la planeación que haga el Ministerio de Educación Nacional, en el cual se tendrá en cuenta los costos de la nómina. 5.
La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad sobre las acciones, respecto de los créditos u obligaciones a favor de la institución, que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de adoptarse la medida. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 6. El que todos los acreedores, incluidos los garantizados, queden sujetos a las medidas que se adopten, por lo cual para ejercer sus derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía de que dispongan frente a la institución de educación superior, deberán hacerlo dentro del marco de la medida y de conformidad con las disposiciones que la rigen 6.
Caso concreto Para resolver el conflicto planteado, la Sala encuentra que el Juzgado 10º Civil de Circuito de Bogotá se abstuvo de continuar el trámite del proceso de reorganización admitido de la Corporación Escuela Artes y Ciencias al considerar que carece de competencia por la existencia de norma expresa que excluye de la aplicación de la Ley 1116 de 2006 a la citada entidad educativa.
De conformidad con los antecedentes que fundaron la solicitud de reorganización presentada la Sala identifica los siguientes aspectos: i) La Corporación Escuela de Artes y Letras es una institución sin ánimo de lucro de Educación Superior fundada bajo la autorización núm. 37065 de 2 de septiembre de 1961 del Ministerio de Educación Nacional. ii) Pese a que inicialmente el Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá mediante Auto de 8 de septiembre de 2021 admitió la solicitud de conformidad con el artículo 8º de la Ley 1116 de 2006, posteriormente, mediante Auto de 8 de noviembre de 2022, declaró su falta de competencia para seguir tramitando el trámite de reorganización y ordenó remitir el sumario al Ministerio de Educación, en consideración a la existencia de un régimen particular para las entidades de Educación Superior que excluye a la Corporación Escuela de Artes y Letras del régimen de insolvencia de la Ley 1116 de 2006. iii) Previamente a la declaratoria de falta de competencia, el citado juzgado, mediante Auto de 22 de agosto de 2022, rechazó las solicitudes tendientes a levantar las medidas que en contra de la concursada impuso el Ministerio de Educación a través de la Resolución núm. 013368 del 12 Julio de 2022 por medio de la cual se ordenaron medidas preventivas y de vigilancia especial para la Corporación Escuela de Artes y Letras.
Para resolver el conflicto planteado, la Sala encuentra que el numeral 9º del artículo 3º de la Ley 1116 excluye de la aplicación del régimen de insolvencia a aquellas personas jurídicas que se encuentren sujetas a un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación, o intervención administrativa para administrar o liquidar. Señala este artículo lo siguiente: ARTÍCULO 3o.
PERSONAS EXCLUIDAS. No están sujetas al régimen de insolvencia previsto en la presente ley: Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 1. Las Entidades Promotoras de Salud, las Administradoras del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. 2. Las Bolsas de Valores y Agropecuarias. 3.
Las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Lo anterior no incluye a los emisores de valores, sometidos únicamente a control de la referida entidad. 4. Las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro y crédito. 5. Las sociedades de capital público, y las empresas industriales y comerciales del Estado nacionales y de cualquier nivel territorial. 6.
Las entidades de derecho público, entidades territoriales y descentralizadas. 7. Las empresas de servicios públicos domiciliarios. 8. <Ver Notas del Editor> Las personas naturales no comerciante 9. Las demás personas jurídicas que estén sujetas a un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa para administrar o liquidar.
(subraya la Sala).
PARÁGRAFO. Las empresas desarrolladas mediante contratos que no tengan como efecto la personificación jurídica, salvo en los patrimonios autónomos que desarrollen actividades empresariales, no pueden ser objeto del proceso de insolvencia en forma separada o independiente del respectivo o respectivos deudores. Para la Sala, las amplísimas facultades conferidas al Ministerio de Educación Nacional en la Ley 1740 de 2014 permiten inferir que no solo este organismo público tienen medidas de carácter preventivo para garantizar la prestación del servicio público de educación, sino que también, en virtud de sus funciones de inspección y vigilancia puede tomar también medidas sancionatorias con este mismo fin en los casos en que se incurra en las conductas previstas en el artículo 17 de la Ley 1740 de 2014.
No obstante, encuentra la Sala que estas medidas no se limitan a correctivos de carácter preventivo y sancionatorio sino que la Ley, adicionalmente, contempló los denominados institutos de salvamento, los que, al tenor del artículo 14º ibidem, tienen las siguientes características, que los diferencian de la aplicación de medidas típicamente preventivas y sancionatorias: i) La ocurrencia de circunstancias que amenacen gravemente la calidad y la continuidad del servicio, lo que permite al Ministerio de Educación Nacional adoptar las medidas para la protección temporal de los recursos, bienes y activos de la institución de educación superior, con el fin de atender en forma ordenada el pago de sus acreencias y obligaciones, propendiendo porque se le garantice a los estudiantes el derecho a la educación (subraya la Sala); ii) Las medidas que, como instituto de salvamento, están a cargo del Ministerio pueden consistir en: a) La imposibilidad de registrar la cancelación de cualquier gravamen constituido a Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 favor de la institución de educación superior, salvo expresa autorización del Ministerio de Educación Nacional.
Así mismo, los registradores no podrán inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la institución, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado por la persona autorizada por el Ministerio de Educación Nacional; b) La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la institución de educación superior, por razón de obligaciones anteriores a la aplicación de la medida.
A los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas en los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 200619 entre ellas la posible declaratoria de nulidad procesal; 19 ARTÍCULO
20. NUEVOS PROCESOS DE EJECUCIÓN Y PROCESOS DE EJECUCIÓN EN CURSO. A partir de la fecha de inicio del proceso de reorganización no podrá admitirse ni continuarse demanda de ejecución o cualquier otro proceso de cobro en contra del deudor. Así, los procesos de ejecución o cobro que hayan comenzado antes del inicio del proceso de reorganización, deberán remitirse para ser incorporados al trámite y considerar el crédito y las excepciones de mérito pendientes de decisión, las cuales serán tramitadas como objeciones, para efectos de calificación y graduación y las medidas cautelares quedarán a disposición del juez del concurso, según sea el caso, quien determinará si la medida sigue vigente o si debe levantarse, según convenga a los objetivos del proceso, atendiendo la recomendación del promotor y teniendo en cuenta su urgencia, conveniencia y necesidad operacional, debidamente motivada.
El Juez o funcionario competente declarará de plano la nulidad de las actuaciones surtidas en contravención a lo prescrito en el inciso anterior, por auto que no tendrá recurso alguno. El promotor o el deudor quedan legalmente facultados para alegar individual o conjuntamente la nulidad del proceso al juez competente, para lo cual bastará aportar copia del certificado de la Cámara de Comercio, en el que conste la inscripción del aviso de inicio del proceso, o de la providencia de apertura.
El Juez o funcionario que incumpla lo dispuesto en los incisos anteriores incurrirá en causal de mala conducta.
ARTÍCULO
70. CONTINUACIÓN DE LOS PROCESOS EJECUTIVOS EN DONDE EXISTEN OTROS DEMANDADOS. En los procesos de ejecución en que sean demandados el deudor y los garantes o deudores solidarios, o cualquier otra persona que deba cumplir la obligación, el juez de la ejecución, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación que le informe del inicio del proceso de insolvencia, mediante auto pondrá tal circunstancia en conocimiento del demandante, a fin de que en el término de su ejecutoria, manifieste si prescinde de cobrar su crédito al garante o deudor solidario.
Si guarda silencio, continuará la ejecución contra los garantes o deudores solidarios. Estando decretadas medidas cautelares sobre bienes de los garantes, deudores solidarios o cualquier persona que deba cumplir la obligación del deudor, serán liberadas si el acreedor manifiesta que prescinde de cobrar el crédito a aquellos. Satisfecha la acreencia total o parcialmente, quien efectúe el pago deberá denunciar dicha circunstancia al promotor o liquidador y al juez del concurso para que sea tenida en cuenta en la calificación y graduación de créditos y derechos de voto.
De continuar el proceso ejecutivo, no habrá lugar a practicar medidas cautelares sobre bienes del deudor en reorganización, y las practicadas respecto de sus bienes quedarán a órdenes del juez del concurso, aplicando las disposiciones sobre medidas cautelares contenidas en esta ley.
PARÁGRAFO. Si al inicio del proceso de insolvencia un acreedor no hubiere iniciado proceso ejecutivo en contra del deudor, ello no le impide hacer efectivo su derecho contra los garantes o codeudores. Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 c) La cancelación de los gravámenes y embargos decretados con anterioridad a la medida que afecten bienes de la entidad.
El Ministerio de Educación Nacional librará los oficios correspondientes. d) La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad sobre las acciones, respecto de los créditos u obligaciones a favor de la institución, que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de adoptarse la medida. e) El que todos los acreedores, incluidos los garantizados, queden sujetos a las medidas que se adopten, por lo cual para ejercer sus derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía de que dispongan frente a la institución de educación superior, deberán hacerlo dentro del marco de la medida y de conformidad con las disposiciones que la rigen.
(subraya la Sala) De acuerdo a lo anterior, para la Sala, las entidades de Educación Superior, como la Corporación Escuela de Artes y Letras, se encuentran sometidas a un régimen especial de salvamento previsto en el artículo 14 la Ley 1740 de 2014 que les permite atender en forma ordenada el pago de sus acreencias y obligaciones; la no inscripción de actos que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la institución, so pena de ineficacia; la suspensión de los procesos de ejecución en curso, y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la institución de educación superior, por razón de obligaciones anteriores a la aplicación de la medida, procesos ejecutivos en los que se aplicarán las reglas previstas en los artículos 20 y 70 de la Ley 1116 de 2006.
Como corolario de lo anterior, la misma disposición expresamente obliga a que todos los acreedores de la institución educativa, incluidos los garantizados, queden sujetos a las medidas que se adopten, por lo cual para ejercer sus derechos y hacer efectivo cualquier tipo de garantía de que dispongan frente a la institución de educación superior, deberán hacerlo dentro del marco de la medida de salvamento que adopte el ministerio a través del procedimiento especial y de conformidad con las disposiciones especiales que la rigen por virtud de la Ley 1740 de 2014.
Para la Sala, en el presente asunto, la solicitud de reorganización presentada por la Corporación Escuela de Artes y Letras se enmarca en el supuesto previsto en el numeral 9º del artículo 3 de la Ley 1116 de 2006 que la excluye de la aplicación del régimen e insolvencia ordinario por existir un régimen especial que le es aplicable. Este régimen especial le permite a la citada corporación, en el marco de la medida de vigilancia especial que adopte o haya adoptado el Ministerio de Educación Nacional, llegar a acuerdos con los acreedores durante el tiempo de vigencia de esta, garantizar la prenda general de los acreedores sin afectación del dominio sobre los bienes de su propiedad, suspender nuevos procesos ejecutivos en su contra, so pena de nulidad, en los mismos términos que prevé la Ley 1116 de 2006.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 Por lo tanto, esta facultad de vigilancia especial prevista en la Ley 1740 de 2014, en el marco de las medidas de salvamento que puede adoptar el Ministerio de Educación respecto de entidades de Educación Superior que se encuentren en las causales legales citadas, incorpora verdaderos instrumentos que son propios y naturales a los trámites de reorganización, como lo son los previstos en los numerales 1 a 7 del artículo 14 de la Ley 1740, entre ellos, la consecución de acuerdos con los acreedores con fines de recuperación y normalización, lo que, por lo tanto, constituye un régimen especial y propio para estas instituciones, diferente del régimen ordinario de insolvencia de la Ley 1116 de 2006 (resalta la Sala).
En el presente asunto encuentra la Sala que es la misma institución educativa la que está promoviendo un trámite de reorganización. En ese contexto, el ministerio, entre sus facultades de control y vigilancia, tiene funciones preventivas y de seguimiento que puede ejercer, precisamente en caso de que existan riesgos que impliquen la interrupción anormal grave en la prestación del servicio de educación. En este sentido, se acredita en el expediente que mediante Auto de 22 de agosto de 2022 el Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá rechazó las solicitudes tendientes a levantar las medidas que respecto de la Corporación Escuela de Artes y Letras impuso el Ministerio de Educación a través de la Resolución núm. 013368 del 12 Julio de 2022 por medio de la cual se ordenaron medidas preventivas y de vigilancia especial para la Corporación Escuela de Artes y Letras.
Así las cosas, el ministerio, dentro de sus atribuciones, cuenta con la institución o medidas de salvamento, por lo que, como autoridad administrativa puede adelantar los trámites que sean necesarios para conocer e instruir, en el marco de dicha medida, la solicitud de reorganización, o el trámite de recuperación que corresponda, de conformidad con la solicitud presentada por la Corporación Escuela de Artes y Letras.
Por lo anterior, la Sala declarará competente al Ministerio de Educación Nacional para conocer de la solicitud de reorganización o trámite de recuperación que corresponda, de la Corporación Escuela de Artes y Letras, en el marco del régimen especial que le resulta aplicable a las entidades de Educación Superior en los términos de los institutos de salvamento previstos en el artículo 14 de la Ley 1740 de 2014, para lo cual el ministerio deberá adecuar la solicitud formulada conforme al procedimiento especial, en el marco de la medida de intervención o salvamento que adopte o haya adoptado respecto de la citada corporación. En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente al Ministerio de Educación Nacional para conocer de la solicitud presentada por la Corporación Escuela de Artes y Letras, en el marco del régimen especial que le resulta aplicable a las entidades de Educación Radicación núm.:11001-03-06-000-2024-00279-00 Superior en los términos previstos en el artículo 14 de la Ley 1740 de 2014, para lo cual el ministerio deberá adecuar la solicitud de reorganización formulada conforme al procedimiento y régimen especial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Educación Nacional, al Juzgado 10º Civil del Circuito de Bogotá y a la Corporación Escuela de Artes y Letras por intermedio de su apoderado.
TERCERO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO. ARCHIVAR el respectivo expediente en la Secretaría de la Sala. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala