Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025) Ejecutante: Blanca Oliva Oquendo de Castrillón Ejecutado: E.S.E. Hospital San Fernando del Municipio de Amagá Temas: Apelación contra auto que rechazó por caducidad la demanda ejecutiva.

AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto proferido el 11 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual rechazó por caducidad la demanda ejecutiva.

ANTECEDENTES La señora Blanca Oliva Oquendo de Castrillón interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las sentencias proferidas el 24 de septiembre de 2009 y el 28 de abril de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se ordenó el reintegro y el pago de las prestaciones sociales causadas desde la desvinculación hasta el reintegro.

Formuló como pretensiones las que a continuación se transcriben: «[…] PRIMERA: se ordene a la ESE HOSPITAL SAN FERNANDO DEL MUNICIPIO DE AMAGÁ, representada legalmente por su gerente o por quien haga sus veces, pagar a Colpensiones el valor del cálculo actuarial debidamente INDEXADO de los periodos comprendidos entre el 16 DE ENERO DE 2001 al 31 DE DICIEMBRE DE 2011. […]» Mediante auto del 20 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago por la obligación de hacer en contra de la E.S.E. Hospital San Fernando de Amagá, para que en un término de tres (3) meses contados desde la notificación del mandamiento, pagara a Colpensiones Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025) el valor del cálculo actuarial liquidado a favor de la ejecutante desde el 16 de enero de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2011.

Contra la anterior decisión la ejecutada interpuso recurso de reposición y argumentó, entre otros aspectos, que la sentencia quedó ejecutoriada el día 24 de junio de 2011, es decir, los 10 meses para dar cumplimiento se cumplieron el 24 de abril de 2012, fecha en la cual se hizo exigible la obligación por lo que los 5 años fenecieron el día 24 de abril de 2017; por lo tanto, el fenómeno jurídico de la caducidad operó en el caso en concreto, toda vez que la demanda fue presentada el día 23 de mayo de 2022, es decir, más de 5 años después de que se consolidara.

PROVIDENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal repuso el auto por medio del cual libró el mandamiento de pago y rechazó por caducidad la demanda ejecutiva. Argumentó que cuando un fallo condenatorio o auto que aprueba una conciliación se dicta con base en el CCA, pero se ejecuta en vigencia del CPACA, como es el presente caso, el cumplimiento de la decisión se debe hacer conforme las disposiciones de la primera codificación. Que el fallo que puso fin al proceso quedó ejecutoriado el 24 de junio de 2011, fecha a partir de la cual se deben contar los 18 meses que tenía la entidad para cumplir la obligación, por lo que la fecha de exigibilidad del título se dio el 24 de diciembre de 2012.

Por tanto, el tiempo con que contaba la parte para iniciar el proceso ejecutivo fenecía el 24 de diciembre de 2017, es decir que para la fecha en que finalmente se presentó la demanda, esto es, el 20 de mayo de 2022, ya se había configurado el fenómeno de la caducidad. Que si bien la señora Blanca Oliva Oquendo suscribió un acuerdo de pago con la ESE el 20 de septiembre de 2013, para el cumplimiento de la condena prevista en el título ejecutivo y en cuya cláusula quinta se pactó que la acreedora no instauraría proceso ejecutivo en contra del deudor mientras las cuotas mensuales se pagaran cumplidamente, dicha situación no puede derivar en la suspensión del término de caducidad, pues cabe advertir que las normas procesales previstas en el CPACA y el CGP, son de orden público y no pueden ser objeto de disposición por las partes ni por el juez.

RECURSO INTERPUESTO El apoderado de la ejecutante interpuso recurso de apelación, en el que expresó que está suficientemente decantado por la jurisprudencia que los aportes a la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025) seguridad social para pensión son imprescriptibles, dada su naturaleza, su carácter de irrenunciabilidad y su afectación directa a la órbita de los derechos fundamentales.

Afirma que hubo una aplicación indebida de la norma pues si bien es cierto se hace una correcta contabilización de los términos de caducidad de la acción ejecutiva, también lo es que no se tuvo en cuenta que lo pretendido es el cumplimiento de la sentencia respecto al pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones de la ejecutante, con destino a Colpensiones, por los periodos comprendidos entre el 16 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2011, representados en el pago del cálculo actuarial realizado por el fondo de pensiones, que es un derecho de carácter imprescriptible.

Que resulta incomprensible que, mientras para la declaración judicial de la nulidad y el consecuencial restablecimiento del derecho con la condena que impone la obligación de pagar los aportes para pensión, se considere de manera pacífica y casi unánime como un derecho imprescriptible, para la ejecución de una sentencia, que ya reconoció y declaró el derecho y ordenó el pago de los aportes adeudados por la entidad, y que ya constituye una obligación clara, expresa y exigible, simple y llanamente se aplique la caducidad de la acción, con el conteo inflexible de los términos, sin tener en cuenta el derecho que se discute, su naturaleza irrenunciable y su incidencia en la órbita de los derechos fundamentales de los administrados.

Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectiva una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo. Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial.

En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: «Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025) provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].» (Resaltado fuera del texto).

El artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP.

Igualmente, conforme lo permite el artículo 442, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa. Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial».1 Caducidad de la acción ejecutiva El fenómeno de la caducidad constituye una sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial en razón a la no presentación de los medios de control en el plazo que la ley establece para ello.

Según la jurisprudencia de esta Corporación,2 busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso, y fue concebida para desarrollar el principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666).

En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”». 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, expediente 20001-23-31-000-2005-02769-01 (32958), M. P., Ruth Stella Correa Palacio.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025) Resolución del caso concreto El recurrente sostiene que como la obligación que se reclama corresponde a los aportes a pensión, su pretensión no estaría sujeta al término de caducidad, dada la naturaleza de imprescriptibilidad de estos.

Para esta Subsección es importante destacar que los aportes a pensión revisten la característica de ser periódicos, es decir, no se trata de un emolumento económico temporal. Adicionalmente, la jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado los ha catalogado como un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado.3 Ahora, es claro igualmente que en atención a las decisiones proferidas por esta Corporación, en aquellos procesos donde se busca la declaratoria de una relación laboral encubierta, se ha sostenido que los aportes a pensión revisten el carácter de imprescriptibles, lo que se traduce en que esta pretensión está exceptuada de la caducidad, así se consideró en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 en la cual, como regla se precisó que las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA).

Claramente la connotación de imprescriptibilidad de los aportes a pensión no se limita a aquellos procesos de relación laboral encubierta, sino que resulta procedente hacerla extensiva a cualquier relación legal y reglamentaria. En el proceso que ahora ocupa la atención de la Subsección, en el título ejecutivo se estudió el retiro del servicio de la señora Blanca Olivia por supresión del cargo que ocupaba, razón por la cual en la sentencia del 24 de septiembre de 2009 el Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó «[…] el reintegro al mismo cargo a otro de igual categoría y remuneración, y a pagarle todos los salarios y las prestaciones sociales, causados desde la desvinculación hasta cuando se ejecute el reintegro […]».

Aunque en el proceso ordinario no se buscó la declaratoria de una relación laboral encubierta, para la Subsección resulta relevante retomar varios de los argumentos expuestos en la sentencia de unificación atrás referenciada, donde 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación: 23001-23-33- 000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005-16.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025) puntualmente se estudió la naturaleza imprescriptible de los aportes para pensión. Veamos: «[…] Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.

La interpretación precedente obedece a los siguientes mandatos superiores: i) El derecho a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales (entre estos, el derecho a la pensión), que se orienta a que las prerrogativas reconocidas en las preceptivas que rigen la relación entre empleadores y trabajadores no se modifiquen en perjuicio de estos últimos, por cuanto tienen relación directa con el mejoramiento constante del nivel de vida y la dignidad humana. ii) El principio in dubio pro operario, conforme al cual en caso de duda ha de prevalecer la interpretación normativa más favorable a los intereses del trabajador, premisa contenida tanto en el artículo 53 de la Constitución Política como en el 21 del Código Sustantivo del Trabajo. iii) El derecho constitucional fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política,4 en virtud del cual el Estado debe propender por un trato igualitario para todos aquellos que prestan (o han prestado) sus servicios al Estado bajo una verdadera relación laboral, cualquiera que sea su denominación (servidor público o contratista), a quienes habrá de protegerse especialmente la posibilidad de acceder a un derecho pensional. iv) El principio de no regresividad, que implica el avance o desarrollo en el nivel de protección de los trabajadores, en armonía con el mandato de progresividad, que se encuentran consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad.5 4 Ha dicho la Corte Constitucional que “La igualdad, además de ser un principio vinculante para toda la actividad estatal, está consagrado en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las personas.

Este derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Sin embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces interpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio.

Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad y en la interpretación en la aplicación de la ley" (sentencia C-836 de 2001). 5 El principio de progresividad y la prohibición de regresividad se hallan consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad, así: (i) los artículos 2 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC);

(ii) los criterios dados por los Principios de Limburgo de 1987 y algunas Directrices de Maastricht de 1997, que son recomendaciones de implementación y comprensión de los derechos consagrados en el PIDESC; (iii) observaciones generales del Comité Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA),6 y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.[…].7 Los razonamientos precedentes resultan perfectamente aplicables al presente caso, porque precisamente se busca el cumplimiento de la orden impartida en el título relacionada con los aportes a pensión que se derivan del reintegro dispuesto en el título.

En este sentido, le asiste razón al recurrente cuando sostiene que en el presente caso por excepción debe relevarse el estudio del fenómeno jurídico de la caducidad, porque la obligación ahora reclamada consiste en el pago que la ESE debe hacer a Colpensiones con respecto a los aportes a pensión que se generaron desde la desvinculación hasta el reintegro.

Visto lo anterior y con fundamento en lo expuesto líneas atrás, como la obligación pretendida involucra los aportes pensionales adeudados al Sistema Integral de Seguridad Social derivados del título, por su carácter de imprescriptibles, están exceptuadas de la caducidad. En conclusión, se revocará la decisión de primera instancia que rechazó la demanda ejecutiva y, en su lugar, se ordenará al Tribunal estudiar si debe librar el correspondiente mandamiento de pago, teniendo en cuenta que no opera la caducidad en el caso concreto.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Naciones Unidas que ha establecido criterios de interpretación del principio de progresividad; (iv) el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) del Sistema Interamericano de Derechos Humanos; y (v) artículo 4º del Protocolo de San Salvador, entre otros, que fueron señalados en la sentencia C228 de 2011 de la Corte Constitucional. 6 Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…)”. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, Radicación 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 05001-23-33-000-2022-00610-01 (1126-2025)

RESUELVE

Primero. REVOCAR el auto proferido el 11 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual rechazó la demanda ejecutiva. En su lugar, se ordenará al Tribunal estudiar si debe librar el correspondiente mandamiento de pago, teniendo en cuenta que no opera la caducidad en el caso concreto, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa.

Segundo. En firme esta decisión, regresar el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente