Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Accionante: Luz Mary Molina Cubillos Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. Temas: Acción de tutela contra sentencia dictada en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se confirmó parcialmente la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda relacionadas con la declaratoria de una relación laboral encubierta y se declaró la prescripción extintiva.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Luz Mary Molina Cubillos contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por la expedición de la sentencia del 12 de junio de 2024, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-010- 2021-00125-01.
ANTECEDENTES La señora Luz Mary Molina Cubillos promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, los cuales considera vulnerados por la autoridad judicial accionada. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La parte actora narró que laboró a través de contratos de prestación de servicios con el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social desde el 8 de enero de 2013 hasta el 30 de enero de 2019 en actividades de docencia de tiempo completo para programas de educación inicial desde el proceso de atención integral a la primera infancia en jardines oficiales de ese Distrito.
El 23 de marzo de 2021 presentó reclamación administrativa a dicha Secretaría para que le reconociera y pagara las prestaciones laborales derivadas de la existencia de un contrato realidad durante el período comprendido entre el 8 de enero de 2013 y el 19 de enero de 2019, petición que fue resuelta negativamente mediante el Oficio S2021027554 del 25 de marzo de 2021.
Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de esa entidad, la cual fue repartida el 7 de mayo de 2021 con el radicado 11001-33-35- 010-2021-00125-00. Que el 25 de septiembre de 2023 el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia, en la que accedió a sus pretensiones, por lo cual el 11 de octubre de 2023 la Secretaría Distrital de Integración Social interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que no se presentó la subordinación y se configuró el fenómeno de prescripción. Que el 12 de junio de 2023 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes por los períodos del 8 de enero de 2013 al 25 de julio de 2014, del 19 de febrero de 2015 al 18 de diciembre de 2015 y del 11 de febrero de 2016 al 15 de diciembre de 2017, y la prescripción extintiva para la reclamación de las acreencias laborales por dichos lapsos.
Que para adoptar la anterior decisión determinó que en el expediente no obraba copia de los contratos 7691 de 2014, correspondiente al período del 5 de agosto de 2014 al 15 de diciembre de 2014, ni 2540 de 2018, frente al lapso entre el 18 de enero al 30 de enero de 2019, por lo cual solo estaba acreditado que la demandante Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 prestó sus servicios a favor de la parte demandada entre el 8 de enero de 2013 y el 15 de diciembre de 2017, durante el cual se presentaron dos interrupciones superiores a 30 días hábiles, por lo que existió solución de continuidad; que, en esa medida, la demandante prestó sus servicios en tres períodos respecto de los cuales operó el fenómeno prescriptivo.
Considera que la Subsección referida incurrió en defecto procedimental absoluto y sustantivo porque desconoció el principio de congruencia, el cual exige que la decisión adoptada sea coherente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso, y que en ella el juez no se manifieste sobre aspectos que no fueron solicitados por las partes (extra petita) u otorgue más de lo pedido (ultra petita).
Que esa autoridad judicial, cuando resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia por la Secretaría Distrital de Integración Social, se pronunció sobre una circunstancia que ni siquiera fue planteada como un reparo de la providencia recurrida, esto es, la existencia y prestación del servicio derivada de la ejecución del Contrato 2540 de 2018, la cual fue reconocida por la demandada y cuya finalización incluso fue certificada por esta y acreditada por ambas partes con pruebas documentales conducentes, idóneas y suficientes.
Adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, también incurrió en defecto fáctico, puesto que determinó que no estaban probada las relaciones contractuales acreditadas en las certificaciones del 25 de marzo y del 9 de septiembre de 2021 expedidas por la entidad demandada, en las que se hizo constar la ejecución, plazo, valor, objeto, obligaciones y modificaciones de los contratos 7691 de 2014 y 2540 de 2018, pese a que implicaron una prestación del servicio que en ninguna etapa del proceso fue objeto de debate.
Que, aun cuando en el expediente administrativo aportado en cumplimiento de las obligaciones legales de la demandada estaba el documento de «copia del contrato», el hecho de su existencia y ejecución no fue objeto de la apelación que debía solventar la autoridad judicial en segunda instancia, pues al encontrarse certificada la vinculación contractual por ambos extremos de la litis era un hecho que estaba reconocido como cierto y sobre el que no se centró el debate en primera instancia, Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 por lo cual el a quo ni siquiera estimó necesario requerir el expediente mencionado de forma completa, pues existían otros elementos probatorios aportados por la entidad demandada.
Que de haber sido considerada como probada la vinculación laboral, como en derecho correspondía, por no haber sido discutido en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, hubiera podido evidenciar la ausencia de solución de continuidad para desvirtuar por completo la procedencia del fenómeno prescriptivo, pero ello no ocurrió con lo que se denota una decisión extra petita.
Expuso que la Subsección accionada incurrió, además, en violación directa de la Constitución, puesto que decidió sobre un asunto que no fue objeto de litigio en ninguna instancia, con lo cual menoscabó su derecho fundamental al debido proceso. PRETENSIONES La parte accionante solicitó declarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con la sentencia del 12 de junio de 2024 incurrió en defecto procedimental, defecto fáctico y violación directa de la Constitución y, en consecuencia, dejar sin efectos esa decisión judicial y ordenar a la autoridad accionada que profiera una providencia de reemplazo en la que supere dichos yerros.
ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 25 de julio de 2024, mediante proveído en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, como accionado; y a Bogotá Distrito Capital – Secretaría Distrital de Integración Social, como tercero con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por conducto de la magistrada ponente de la sentencia cuestionada en esta sede, Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 manifestó que comparte plenamente la tesis sobre la procedencia de la tutela contra las providencias judiciales, por lo que solicitó asumir el estudio de la sentencia que profirió el 12 de junio de 2024 e invocó como medio de prueba el referida proveído, en el que se puede verificar que no existió vulneración alguna de los derechos fundamentales de la accionante.
Aclaró que, en todo caso, se somete al juicio de valoración que se realice y a la decisión que se adopte. POSICIÓN DEL VINCULADO El Distrito Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social, a través de su apoderada, expresó que se atiene a las actuaciones judiciales desarrolladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y que lo pretendido es utilizar la acción como una instancia adicional al proceso ordinario para revivir el debate probatorio y los términos judiciales.
Afirmó que el asunto no reviste relevancia constitucional ni la exigencia de identificar de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados, pues el desacuerdo hace referencia a la inconformidad de la actora frente al análisis jurídico realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con mayor razón porque no explicó las razones que soportan el defecto invocado.
Agregó que no existió irregularidad procesal alguna, ya que se agotaron todos los recursos procedentes y se garantizó a la accionante el ejercicio de su derecho de defensa, quien confundió de manera intencional las facultades ultra y extra petita, con lo que pretende alejar al juez de la valoración que debe realizar para poder decidir el fondo del asunto.
Insistió en que, ante la claridad argumentativa de la decisión discutida, la tutela no puede convertirse en una tercera instancia para atender las inconformidades de la parte activa, como lo ha sostenido la Corte Constitucional. Solicitó negar el amparo pedido, ante la ausencia de los requisitos de procedencia de la acción. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad). 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. Caso concreto En síntesis, la accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió en los defectos procedimental absoluto, sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución porque desconoció el principio de congruencia, en la medida que se pronunció y valoró las pruebas obrantes en el expediente sobre la existencia y prestación del servicio derivada de la ejecución de los contratos 7691 de 2014 y 2540 de 2018, a pesar de que ese aspecto no fue debatido en el recurso de apelación interpuesto por la Secretaría Distrital de Integración Social contra la sentencia de primera instancia, lo que incidió en la decisión adoptada sobre la prescripción e implicó una decisión extra petita.
A esta Subsección le corresponde, en primer lugar, verificar si se superan los requisitos generales de procedibilidad que habilitan el estudio de la providencia discutida y, de ser así, si se configuran los defectos invocados en esta acción constitucional. La Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la sentencia censurada en esta sede, que a continuación se enlistan: 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la acción se presentó con inmediatez; 3) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al análisis de esa exigencia; 4) la solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 5) no se trata de una sentencia de tutela.
Sin embargo, no sucede lo mismo con el requisito de subsidiariedad, puesto que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, para exponer su desacuerdo relativo a la presunta transgresión del principio de congruencia, consistente en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, analizó la existencia y prestación del servicio en cumplimiento de los contratos 7691 de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2014 y 2540 de 2018, a pesar de que ese aspecto no fue debatido en el recurso de apelación interpuesto por la Secretaría Distrital de Integración Social contra la sentencia de primera instancia. En efecto, la supuesta vulneración al derecho fundamental al debido proceso por la conculcación de ese principio es susceptible de ser protegido de manera integral a través del precitado recurso, conforme a la jurisprudencia constitucional.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU026/21, luego de referirse a las causales del recurso extraordinario de revisión, la finalidad de este y las irregularidades que apunta a corregir; expresó que ello erige, en materia contencioso-administrativa, al mencionado recurso en un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
Al respecto, señaló: «De hecho la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes […]». De tal manera que, ante la existencia de otro mecanismo judicial para reclamar la protección del derecho que se invoca como conculcado, la acción de tutela resulta improcedente, pues el problema aquí planteado debe ser resuelto por el juez natural y no le está dado a este juez constitucional intervenir en el asunto, máxime cuando no se advierte la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable ni alguna situación que impida a la accionante hacer uso del medio con el que cuenta.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela, por no superarse el requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Radicado: 11001-03-15-000-2024-03818-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar improcedente la acción de tutela, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.