Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 250002341000201301703-02 Demandante: Asociación de Mineros del bajo Cauca - ASOMINEROS B.C. y Confederación Nacional de Mineros - CONALMINERCOL Demandados: Nación – Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Defensa Nacional;
Nación - Congreso de la República; Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE; Fiscalía General de la Nación; Unidad de Planeación Minero Energética - UPME; Agencia Nacional de Minería -ANM y Nación - Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA. Coadyuvante: Alfredo Escudero Cardona Tema: Derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Minería y la apelación adhesiva interpuesta por la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE contra la sentencia de 25 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La Asociación de Mineros del Bajo Cauca – ASOMINEROS B.C y la Confederación Nacional de Mineros - CONALMINERCOL1, presentaron demanda 1 Por intermedio de apoderado judicial. 2 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Defensa Nacional; el Congreso de la República;
Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE; la Fiscalía General de la Nación; la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME; la Agencia Nacional de Minería -ANM y la Nación - Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, con el objeto de lograr la protección de los derechos de los mineros informales (artesanales, pequeña y mediana minería), y de las comunidades de influencia de las zonas mineras del país en aras de formalizar y controlar ambientalmente y legalmente su actividad, se ordenen la protección de sus derechos, de conformidad con las pretensiones, los hechos, argumentos y normas jurídicas.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primero. Se ordene al PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, al MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA y al MINISTRO DE MEDIO AMBIENTE, adopten medidas de protección, como lo establece la Decisión de la C.A.N 774 de 2012, y la ley 1450 de 2011 artículo 106, necesarias para garantizar a los mineros informales, tradicionales o de hecho, un proceso de formalización y legalización de la actividad minera que desarrollan.
La medida deberá ajustarse a los siguientes criterios: a) Proporcionalidad: a) debe hacerse una caracterización que defina la naturaleza y el tipo de actividad minera que realmente existe en el país; artesanal, pequeña, mediana y gran minería, teniendo en cuenta variables como; medios de producción, maquinaria utilizada, tipos de mineral, recursos invertidos, naturaleza de la actividad (minería de aluvión, de veta, socavón, a cielo abierto, etc). b) Prevalencia de la realidad: a) debe reconocerse la existencia de la minería; artesanal, a pequeña y mediana escala, b) debe reconocerse que dicha actividad minera ha usado desde hace varias décadas maquinaria c) debe reconocerse, con fundamento en el principio a la confianza legítima, que los mineros han desarrollado con la aquiescencia del Estado la actividad minera con maquinaria y sin título desde antes del año 2011 d) deben adoptarse medidas de transición a la formalidad que garanticen los derechos a la propiedad, al trabajo y a la dignidad humana. c) Razonabilidad: a) debe analizarse el impacto ambiental que ha causado el uso de la maquinaria por parte de la minería artesanal, pequeña y mediana, y se adopten acciones de acompañamiento y control b) deben ponderarse y adoptarse medidas excepcionales y transitorias que permitan el uso de la maquinaria a la pequeña y mediana minería, mientras se formaliza y legaliza su actividad, en aras de respetar el derecho a la propiedad en armonía con el respeto del medio ambiente sano, estableciendo acciones de control y seguimiento a la actividad minera informal, c) debe cruzarse información entre las autoridades mineras y las organizaciones mineras del país legalmente constituidas, con el fin de identificar y censar la minería artesanal, pequeña y mediana. d) Ponderación de principios: las medidas adoptadas deben ponderar los principios de la seguridad jurídica, de la igualdad, del trabajo, de la dignidad humana y del medio ambiente sano, con el fin de que progresivamente se logre la materialización de los derechos contenidos en cada principio 3 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Se ordene al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, al MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, al MINISTRO DE MEDIO AMBIENTE, al MINISTRO DE MINAS y al FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, adopten las medidas transitorias necesarias para garantizar a los mineros informales, tradicionales o de hecho, la continuación de la actividad minera, hasta que se expida una norma clara y definitiva, teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) Racionalidad: a) debe diferenciarse la minería informal (artesanal, pequeña y mediana) frente a la minería ilegal, desarrollando con ello la Decisión de la C.A.N 774 de 2012 y la ley 1450 de 2011 artículo 107, b) debe definirse un protocolo de intervención en la judicialización de delitos de minería ilegal y daño ambiental que respete los derechos de la minería informal, tradicional o de hecho (artesanal, pequeña y mediana), c) debe establecerse un programa de capacitación a los servidores de la Fiscalía, Jueces de control de garantías, ministerio público y Policía judicial sobre el protocolo de judicialización en minería ilegal I daño ambiental (respetuoso de la minería informal; artesanal, pequeña y mediana). b) Debido proceso: a) debe respetarse el principio de tipicidad de la conducta y mínimo material probatorio, con el fin de estructurar la inferencia razonable de autoría, antes de formular imputación de cargos.
Es imprescindible la aplicación del principio de presunción de inocencia, b) debe aplicarse el principio de última ratio antes de adelantar procesos penales. Pruébese antes de capturar, a un minero, el daño ambiental, y la no condición de minero informal c) se ordene suspender la aplicación del decreto 2235 de 2012, hasta tanto no se incorporen normas de protección a la minería informal, tradicional y de hecho, y la descripción de un debido proceso claro y previo. c) Protección al medio ambiente: a) debe establecerse requerimientos de prevención, mitigación y compensación ambiental para la actividad minera informal, tradicional o de hecho (minería artesanal, pequeña y mediana).
Tercero. Se ordene al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, mantener la suspensión de recepción de propuestas de contratos de concesión hasta que: a) Se haga un estudio de caracterización del problema de la situación de la minería informal, tradicional, de hecho y de las comunidades con derecho a la consulta previa. b) Se diferencie la minería ilegal de la minería informal c) Se realice una depuración de los títulos mineros, se hagan las desanotaciones en el registro minero, y se agoten los procedimientos de caducidad, revocatoria o anulación de contratos de concesión que incumplan la ley, en aras de establecer áreas libres de contratación que viabilicen cualquier proceso de formalización o legalización. d) Se adopten medidas jurídicas transitorias de control, prevención, compensación y mitigación del impacto ambiental de la minería informal artesanal, pequeña y mediana, mientras se inicia un proceso de formalización y legalización. e) Se adopten medidas jurídicas de control en aras de evitar que las anteriores medidas promuevan la minería ilegal. f) Se adopten medidas de control y acompañamiento, minería informal artesanal, pequeña y mediana, en el uso de sustancias químicas que impacten el medio ambiente. g) Se analice y adopten medidas en contra del desplazamiento de personas generado por la minería a gran escala. h) Se adopten medidas provisionales en favor de la minería informal artesanal, pequeña y mediana, que garanticen sus derechos laborales, el mínimo vital y la dignidad humana.
Cuarto. Se ordene al CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA y al 4 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA inicien el proceso de creación de una reforma al Código de Minas teniendo en cuenta las pretensiones presentadas en esta acción y los siguientes criterios: a) Participación de las comunidades: a) respeto de los derechos a la consulta previa de comunidades indígenas, negritudes y comunidades mineras tradicionales, b) adopción de un proceso de formalización y legalización para la actividad minera aluvial y de socavón, por tipos de mineral, ajustada a la realidad, que resuelva la problemática existente en la actividad minera nacional, con el fin de garantizar el derecho colectivo a la seguridad jurídica. b) Garantía y respeto a un ambiente sano: a) se incorporen normas que armonicen la actividad minera con la sostenibilidad del medio ambiente, b) que las normas de formalización y legalización minera respeten los derechos de un ambiente sano, c) que se creen mecanismo (sic) jurídicos de control y seguimiento ambiental a la actividad minera informal mientras se formaliza y legaliza, d) adopción de criterios de proporcionalidad, razonabilidad, prevalencia de lo sustancial y ponderación de principios.
Quinto. Se ordene a los organismos de control ejercer vigilancia y seguimiento a las anteriores actividades […]”2. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Indicó que la acción popular tiene como fundamento de hecho, las siguientes problemáticas básicas: i) el proceso de legalización y formalización de la minería informal en Colombia, un proceso viciado de irregularidades, incoherencias, desarticulación institucional y de seguridad jurídica; ii) incoherencia normativa, regulación segmentada, criminalización de la minería informal y afectación sistemática de derechos a la población minera informal; iii) arbitrariedad de autoridades, omisión de control y fiscalización ambiental de la actividad minera informal por carencia e inaplicación de instrumentos jurídicos; iv) omisión de control y fiscalización ambiental de la actividad minera informal por carencia e inaplicación de instrumentos jurídicos. 3.2 Indicó que históricamente, la minería en Colombia ha sido diversa en métodos de extracción y actores, siendo clasificada en cuatro segmentos según el Decreto 2655 de 1988: artesanos, pequeños mineros, medianos mineros y grandes mineros.
Este decreto definía cada categoría basándose en el volumen de extracción, la inversión, la producción y otros aspectos técnicos y económicos. 3.3 Expresó que se eliminó la clasificación de minería en pequeña, mediana y gran escala en la Ley 685 de 2001, dejando un vacío normativo en la regulación de 2 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas 5 a 9. 5 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estos segmentos. Actualmente, no existen normas que diferencien entre estos tipos de minería ni que caractericen la minería según el mineral, la técnica, la maquinaria o la tecnología utilizada. 3.4 Reconoció que, a pesar de la ausencia normativa, la clasificación de minería sigue siendo una realidad en Colombia.
Esta clasificación se basa en factores como el acceso a medios de producción, la inversión, la mecanización, y la formalización empresarial. La minería se divide en artesanal, pequeña, mediana y grande. 3.5 Destacó que la pequeña minería es una fuente significativa de empleo informal en Colombia, estimándose que alrededor de 15.000 familias dependen de esta actividad en aproximadamente 3.600 minas sin título.
Sin embargo, la expansión de la minería a gran escala ha reducido el campo de acción de los pequeños y medianos mineros. 3.6 Describió que, en la región del Bajo Cauca, la extracción de oro ha sido históricamente aluvial y realizada por mineros artesanales, pequeños mineros y medianos mineros. La actividad ha evolucionado con el uso de maquinaria y químicos, con distintos niveles de mecanización y formalización. 3.7 Reportó que en la región del Bajo Cauca, aproximadamente 1.200 entables extraen oro y generan alrededor de 48,000 empleos directos.
Sin embargo, solo el 5% de los mineros tienen un título de explotación, mientras que el resto se considera informal, lo que requiere una intervención estatal para la formalización. 3.8 Informó que los intentos del Estado para formalizar la minería informal han fracasado debido a que las normas no han reflejado la realidad del sector.
Las fallas en la legislación y la falta de consideración de la diversidad minera han impedido una efectiva formalización. 3.9 Reveló que, a pesar de los esfuerzos de legalización, un alto porcentaje de la minería en Colombia sigue siendo ilegal. De aproximadamente 14,000 actividades mineras, solo el 37% cuenta con título minero, lo que demuestra la persistencia de la informalidad. 3.10 Señaló que la Ley 1382 de 2010 intentó resucitar el proceso de legalización para mineros informales, estableciendo un plazo de dos años para solicitar concesiones.
Esta ley buscaba regularizar a quienes operaban sin título, siempre que cumplieran con ciertos requisitos. 6 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.11 Especificó que la Ley 1382 de 2010 fue reglamentada por el Decreto 2715 de 2010, modificado por el Decreto 1970 de 2012, para armonizar el proceso de legalización. Estos decretos derogaron y modificaron disposiciones previas, buscando mejorar el proceso de formalización minera. 3.12 Informó que la Corte Constitucional declaró inexequible la mencionada ley en la sentencia C-366 de 2011, debido a la omisión del deber de consulta previa.
La inexequibilidad afectó el artículo 12 relativo a la legalización de minería informal, que quedó sin efecto desde el 11 de mayo de 2011. 3.13 Reveló que a pesar de la inexequibilidad del artículo 12 de la ley 1382 de 2010, el gobierno continuó recibiendo solicitudes de legalización minera en 2012. Esto generó incertidumbre jurídica entre los mineros informales, cuestionando la claridad y la eficacia de las políticas gubernamentales en el sector. 3.14 Indicó que dado el incumplimiento del Congreso y del Gobierno Nacional con el plazo fijado por la Corte Constitucional antes del 11 de mayo de 2013 para aprobar una reforma al Código de Minas que respetara el derecho a la Consulta previa, la Ley 1382 de 2010 debe considerarse excluida del ordenamiento jurídico a partir de esa fecha.
En consecuencia, hoy no es posible legalizar la minería informal. 3.15 Manifestó que los efectos de la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 se extienden a los Decretos 2715 de 2010 y 1970 de 2012, dado que estos decretos se fundamentaron en dicha ley. Por lo tanto, también deben considerarse como excluidos del ordenamiento jurídico. 3.16 Argumentó que aunque la Corte Constitucional no obligó a la creación de una norma que reemplazara las disposiciones de la Ley 1382 de 2010, el respeto a los derechos fundamentales de los mineros informales exigía la formulación de una nueva norma.
Esta norma debía definir criterios técnicos para facilitar la formalización y legalización de la minería informal, respetando al mismo tiempo el derecho a un ambiente sano. 3.17 Criticó que el Ministerio de Minas y Energía emitió de manera apresurada el Decreto 933 de mayo 9 de 2013, en un intento de solucionar la falta de acción durante los dos años estipulados por la Corte Constitucional.
Sin embargo, el decreto no abordó los problemas de fondo y generó mayor incertidumbre jurídica al limitarse a resolver las solicitudes ya radicadas sin permitir nuevas solicitudes de legalización. 7 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.18 Subrayó que el Decreto 933 de 2013 no resolvió adecuadamente el problema de la minería informal en Colombia.
Aunque definió la minería tradicional como una forma de minería informal, no la diferenciaba de la minería ilegal ni obligaba a los mineros tradicionales sin título a legalizar su actividad. Además, el decreto cambió las reglas para las áreas de concesión, limitó el tiempo para solicitudes de formalización y no abordó otras formas de minería informal. 3.19 Indicó que la falta de un proceso de legalización real y viable para la minería informal, junto con la criminalización injusta de la actividad, afectó gravemente la dignidad de los mineros.
La destrucción de su maquinaria, que representa años de esfuerzo económico, restringió sus derechos laborales y personales, convirtiéndolos en víctimas tanto de la acción del estado como de actores armados y medios de comunicación que desinforman sobre la realidad minera. 3.20 Destacó que las personas dedicadas a la minería informal han ejercido esta actividad durante décadas, con gran sacrificio, y que es el único oficio que conocen.
Esta actividad, a menudo desarrollada dentro de un núcleo familiar, se considera una herencia o propiedad ancestral debido a su continuidad y tradición en la comunidad minera. 3.21 Alegó que la ausencia de un proceso coherente de formalización y legalización de la minería informal vulnera el derecho a la igualdad. El proceso actual solo permite la actividad minera a quienes ya tienen un título minero o logran obtener uno en condiciones que a menudo violan los derechos de comunidades indígenas, afrodescendientes y tradicionales.
La falta de norma vigente para los mineros informales impide que soliciten concesiones, dejando la mayoría de las áreas ya tituladas y con escasa fiscalización. 3.22 Advirtió que la pérdida de vigencia de la Ley 1382 de 2010 y su artículo 1° crea inseguridad jurídica para futuros procesos de formalización y legalización. Este artículo, que introducía disposiciones para respetar los derechos de los mineros informales frente a nuevos solicitantes de concesión, ya no está en vigor.
Esto implica que los solicitantes de títulos mineros ya no tienen la obligación de informar sobre minería informal en el área, y no se aplicarán los artículos del Código de Minas que protegían a los mineros tradicionales ni se requerirán proyectos que involucren a estos mineros. 3.23 Indicó que el Ministerio de Minas y Energías vulneró el derecho de legalización a los pocos mineros que hubieran podido hacerlo conforme a la Ley 8 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1382 de 2010, por cuanto suspendió un término improrrogable legalmente, a través de una medida administrativa, por medio de las siguientes resoluciones: 130099 de 1 de febrero de 2011, 181233 de 29 de julio de 2011, 180128 de 2 de febrero de 2012, 180505 de 2 de abril de 2012. 3.24 Indicó que, a la fecha de la derogación de la Ley 1382 de 2010, no se disponían de cifras oficiales sobre el número de solicitudes de legalización pendientes.
Sin embargo, miembros de la Asociación de Mineros del Bajo Cauca y la Confederación de Mineros de Colombia concluyeron que la mayoría de estas solicitudes fueron rechazadas y que muchas permanecen sin resolver. 3.25 Señaló que, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, el proceso de legalización regulado por esta ley y sus decretos asociados mostró graves inconsistencias.
Esto resultó en un fracaso del proceso de legalización, dado que no se logró resolver ni el 10% de las solicitudes presentadas ni conceder siquiera el 1% de las mismas, debido a que la normativa no abarcó todas las minerías ni actores mineros existentes, y desestimó la realidad de la minería informal. 3.26 Destacó que el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 presentaba varias deficiencias significativas.
Entre otras, establecía un plazo improrrogable de dos años para la solicitud de concesión por parte de los explotadores de minería tradicional sin título, y preveía condiciones para la verificación y negociación con concesionarios existentes. Sin embargo, el proceso resultó ineficaz al no prever adecuadamente la realidad de la minería informal ni garantizar plazos razonables para la resolución de solicitudes. 3.27 Expuso que el Decreto 2715 de 2012, al reglamentar la Ley 1382, agravó el proceso de legalización al imponer condiciones adicionales no contempladas en la ley.
Estas condiciones incluyeron la necesidad de documentación técnica y comercial que muchos mineros informales no podían proporcionar, y limitaciones probatorias que excluyeron medios idóneos y relevantes para demostrar la continuidad de la actividad minera. Además, se impuso un requisito de cinco años de actividad continua, lo que resultó inaplicable para la minería de aluvión. 3.28 Manifestó que la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 y la falta de una ley sucesora que cumpliera con los requisitos constitucionales generaron una profunda incertidumbre entre los mineros informales.
Esta situación se exacerbó por las incongruencias de la ley y sus decretos reglamentarios, la vigencia irregular de normas por parte del Gobierno y la ausencia de una solución 9 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva, lo que exigía una política pública integral y normativa clara para abordar el problema de manera adecuada. 3.29 Señaló que la Comunidad Andina de Naciones promulgó el 30 de julio de 2012 la Decisión 774, mediante la cual se aprobó la Política Andina de Lucha contra la Minería Ilegal.
La normativa impuso a los Estados miembros la obligación de formalizar o regularizar la minería en pequeña escala, artesanal o tradicional. Estableció que los países adoptaran medidas legislativas, administrativas y operativas para prevenir y controlar la minería ilegal, enfocándose especialmente en la formalización de las actividades mineras menores. 3.30 Indicó que la Ley 1450 del 18 de junio de 2011, que expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, estableció que el gobierno debía implementar una estrategia para diferenciar la minería informal de la minería ilegal.
La ley mandó al gobierno a construir una estrategia que protegiera a los mineros informales, garantizando su mínimo vital y promoviendo el desarrollo de actividades mineras u otras que aseguraran una vida digna. 3.31 Expresó que el Gobierno ha omitido implementar el artículo 107 de la Ley 1450 de 2011, lo que ha dejado a los mineros informales en un limbo jurídico.
La falta de una definición clara de minería informal ha impedido resolver la situación de estos mineros, que siguen sin recibir el reconocimiento y protección adecuados por parte del Estado. 3.32 Adujo que el gobierno ha fallado en respetar la Decisión de la Comunidad Andina de Naciones, y la normativa que intentaba legalizar la minería informal quedó sin vigencia el 11 de mayo de 2013.
Esta omisión ha generado una falta de garantías legales para los mineros informales, exacerbando la inseguridad jurídica en el sector. 3.33 Consideró que la falta de una caracterización clara de la minería informal ha llevado a que muchos mineros informales sean tratados como delincuentes y procesados irregularmente. La situación ha sido ampliamente documentada por la prensa, que destaca la falta de cifras precisas sobre la minería informal y su relación con grupos armados, reflejando un entorno de explotación y extorsión. 3.34 Señaló que el Decreto 2235 del 30 de octubre de 2012, al reglamentar parcialmente la Decisión 774 y la Ley 1450, ordenó la destrucción de maquinaria pesada utilizada en minería sin título minero.
La normativa no garantizó un debido proceso, afectando a mineros informales que estaban en proceso de legalización y 10 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resultó en la destrucción de maquinaria sin un criterio de proporcionalidad o respeto a los derechos de los afectados. 3.35 Expresó que la medida de destrucción de maquinaria establecida en el Decreto 2235 resulta violatoria del derecho a la igualdad y al debido proceso de los mineros informales.
La norma, al centrarse en la carencia de títulos mineros, no aborda adecuadamente la criminalidad en el sector y afecta desproporcionadamente a aquellos en proceso de legalización, en lugar de atacar directamente la minería criminal y el uso indebido de maquinaria pesada. 3.36 Señaló que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-331-12 del 9 de mayo de 2012, declaró exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, pero inexequible la expresión del parágrafo 20 del artículo 12 y el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010.
Esta decisión reflejó una revisión judicial que afectó la validez de partes de las leyes relacionadas con la minería. 3.37 Indicó que el uso de maquinaria en la minería informal, como retroexcavadoras y dragas, ha sido común en Colombia durante más de 30 años. Aunque la maquinaria ha permitido la tecnificación de la minería, también ha generado un impacto ambiental significativo, que las autoridades no han logrado controlar adecuadamente debido a la falta de instrumentos jurídicos apropiados. 3.38 Expresó que la coexistencia de normativas contradictorias y la incoherencia en la aplicación de leyes mineras han causado un desorden normativo significativo.
La Ley 1382 de 2010 permitía la extracción minera sin título, mientras que las autoridades sancionaban a los mineros por no cumplir con los requisitos legales, generando inseguridad jurídica y malestar entre los mineros informales. Esta situación ha llevado a una crisis de confianza y un llamado a corregir las políticas para resolver los problemas persistentes del sector. 3.39 Concluyó que: i) el proceso de legalización de la minería informal que se pretendió realizar con la Ley 1382 de 2010 nació muerto, entre otras cosas porque empezó sin la información real de las áreas que estaban libres para ser concedidas a los mineros informales, en el momento de presentación de la demanda aún siguen suspendidos los procesos de recepción de propuestas de concesión por falta de depuración de la información; ii) el proceso de legalización fue criminalizado; iii) las autoridades han tomado la postura de judicializar; iv) el Decreto 2235 de 2012 que autoriza la destrucción de la maquinaria viola el debido proceso; v) las actuaciones de las autoridades frente a la minería informal es desarticulada; vi) la medida de destrucción de maquinaria sólo opera para aquellas personas que desarrollen la 11 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividad sin contar con título minero y no para aquellos que estén produciendo un daño al medio ambiente; vii) que los derechos al medio ambiente sano del colectivo social se están viendo afectados, porque el Estado no ha definido normas claras para formalizar y legalizar la actividad minera informal.
Contestaciones de la demanda 4. La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 4.1. Indicó que, a pesar de las pretensiones del demandante, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no está obligado a responder por las demandas de la acción popular.
Aseguró que los derechos colectivos supuestamente violados, como la seguridad jurídica, la igualdad y el trabajo, no se encuentran entre los derechos listados en el artículo 4° de la Ley 472, que regula la acción popular. Destacó que dichos derechos fundamentales están establecidos en la Constitución Política y deberían ser protegidos mediante la acción de tutela en lugar de la acción popular. 4.2.
Manifestó que, aunque el demandante busca la protección del derecho colectivo a un ambiente sano, esta autoridad no está directamente involucrada en la vulneración de dicho derecho según la demanda presentada. Explicó que las pretensiones están orientadas hacia la política de formalización y legalización de la minería, competencia que corresponde al Ministerio de Minas y Energía. 4.3.
Señaló que las dos primeras pretensiones podrían abordarse mediante la acción de cumplimiento, en lugar de la acción popular, dado que no se trata de una vulneración de derechos colectivos. Expuso que las otras dos pretensiones tampoco se ajustan al ámbito de la acción popular, ya que este mecanismo constitucional tiene casos específicos para la protección colectiva. 4.4.
Expuso que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha desarrollado actividades para proteger el medio ambiente en conformidad con el CONPES 3680 y otras normativas, demostrando avances en el ordenamiento territorial ambiental. Destacó la expedición del Decreto 1374 de 2013, que busca preservar el medio ambiente al prohibir nuevas concesiones mineras en áreas designadas como zonas de protección y al proporcionar seguridad jurídica a los inversionistas. 4.5.
Aclaró que el Decreto 1374 de 2013 establece un proceso para la declaración de áreas protegidas y la posible prórroga de la restricción sobre nuevas 12 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concesiones. Detalló que dicho decreto cumple con el principio de precaución según la Ley 99 de 1993 y la sentencia C-339 de 2002 de la Corte Constitucional, y que se logró la colaboración entre el Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Minas y Energía. 4.6.
Señaló que con base en las Resoluciones 705 y 761 de 2013, el Ministerio reservó temporalmente áreas para protección ambiental, en cumplimiento con el principio de precaución. Enfatizó que las acciones del Ministerio están alineadas con sus competencias y que no se ha vulnerado ningún derecho colectivo, solicitando la desvinculación de esta cartera de la acción popular. 4.7.
Solicitó que se tenga en cuenta que las actuaciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se han llevado a cabo dentro de sus funciones y competencias, sin vulnerar los derechos e intereses colectivos según lo afirmado por el demandante. Argumentó que las pretensiones de la demanda corresponden a otras entidades, dado que este Ministerio no maneja las solicitudes mineras conforme al Decreto 3750 de 2011. 4.8.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; y la “Inexistencia de violación de derecho colectivo”3. 5. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 5.1. Manifestó que las pretensiones de la acción están dirigidas a la expedición de las normas legales y reglamentarias relacionadas con la política de minería tradicional e informal, definición de conceptos, adopción de garantías para el desarrollo de dichas actividades y procesos de legalización y formalización minera, la autoridad no tiene competencias para cumplir lo que solicita. 5.2.
Indicó que de los supuestos fácticos y probatorios del libelo demandatorio se puede apreciar que no ha vulnerado ni pretende vulnerar derechos colectivos planteados por el actor. 5.3. Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Ausencia de vulneración de derechos colectivos por parte de la Autoridad Nacional de Licencias 3 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas 402 a 410. 13 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ambientales - ANLA”; “Actuación conforme a la Ley”; y “Falta de legitimación en la causa por pasiva”4. 6.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que en relación con la pretensión del actor de suspender el Decreto 2235 de 2012, la acción popular resulta no ser el mecanismo adecuado por tratarse de un decreto. 6.2. Manifestó que la acción popular no es procedente porque, el “derecho colectivo al trabajo” no se viola porque el mismo no puede justificarse en el incumplimiento de la ley, no existe protección a un derecho cuando el ejercicio de una actividad es contrario al marco jurídico aplicable o inclusive llegar a constituir una actividad ilícita. 6.3.
Expresó que no hay violación al derecho a la seguridad jurídica cuando el ordenamiento es claro en señalar las condiciones en que puede utilizarse maquinaria pesada en actividades de minería. 6.4. Adujo que no hay violación al derecho al medio ambiente cuando el gobierno precisamente está garantizando que se cumplan los estándares y procedimientos que garantizan la preservación del mismo para la colectividad.
Además, no se viola el derecho a la igualdad, porque la diferenciación que hacen las normas aplicables a la materia se justifica en razones objetivas y de protección al medio ambiente. 6.5. Propuso las excepciones que denominó: “Indebida legitimación por pasiva del Ministerio de Defensa Nacional”; “Improcedencia de la acción popular por pretenderse la protección de derechos subjetivos y no colectivos”;
“Improcedencia de la acción popular para cuestionar la legalidad de normas”5. 7. La Agencia Nacional de Minería contestó la demanda por fuera del término, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1. Indicó que los fundamentos presentados por la parte actora no tienen sustento legal y por esa razón no se puede endilgar a la agencia responsabilidad alguna por acción u omisión en relación la presunta vulneración aludida por el actor.
Tampoco es procedente la solicitud de que no se tengan como presentadas las 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas 419 a 441. 5 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas 445 a 492. 14 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitudes de concesión minera radicadas a partir del 2 de julio en adelante, con excepción de las solicitudes de legalización de minería tradicional porque resultaría violatoria de los principios de confianza, seguridad jurídica e igualdad que deben gobernar las actuaciones de la administración. 7.2.
Manifestó que el demandante no indicó ningún derecho de carácter colectivo, tampoco se probó el daño, pues no basta con hacer afirmaciones carentes de fundamento y lejanas a la realidad, haciendo afirmaciones sin respaldo probatorio6. 8. La Unidad de Planeación Minero Energética - UPME contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 8.1.
Indicó que a la unidad no le corresponde adoptar medidas de formalización y/o legalización de mineros informales, tradicionales o, de hecho. Esta función es competencia de otros órganos del Estado. A la UPME sólo le corresponde elaborar planes, emitir conceptos, realizar estudios, llevar estadísticas, administrar el SIMCO y fijar el precio base de los minerales para la liquidación de las regalías. 8.2.
Manifestó que la acción popular se basa en supuestas omisiones de los accionados en relación con una política y normatividad de formalización minera. En los hechos no se imputa ninguna de esas supuestas omisiones o acciones a la UPME, ni se le podría imputar por no tener competencia para adoptar dichas políticas o emitir tales normas. 8.3.
Indicó que el Ministerio de Minas y Energía adoptó la “política nacional para la formalización de la minería en Colombia” mediante la Resolución 90719 de 2014, el cual fue publicado en el diario oficial 49.207 de 9 de julio de 2014. 8.4. Propuso la excepción que denominó: “Falta de competencia de la UPME para adoptar las medidas pretendidas”7. 9.
La Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 9.1. Indicó que el medio de control que debió utilizar la asociación demandante es el de cumplimiento, no la acción popular, porque desde el principio de la demanda solicitó que se ordenara la adopción de medidas de protección como lo 6 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas 518 a 596. 7 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas: 598 a 611 15 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece la Decisión de la CAN 774 de 2012 y el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, las cuales estima necesarias para la formalización y legalización de la actividad minera. 9.2.
Propuso la excepción que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”8. 10. La Nación – Ministerio de Minas y Energía, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 10.1. Expresó que la demanda omite las diferentes clases de minería con las características y limitaciones legales que tienen. La demanda no es concreta en los sujetos a quienes presuntamente le están violando sus derechos constitucionales, ya que hay mineros informales que realizan barequeo, mineros informales que realizan minería tradicional, otros son miembros informales ilegales y otros ocasionales. 10.2.
Manifestó que no es cierto que exista vulneración de los derechos colectivos por parte del Ministerio de Minas y Energía, teniendo en cuenta que esa Entidad ha realizado todas las gestiones logísticas, reglamentarias y presupuestales necesarias para dar cumplimiento a la ley minera y en particular a realizar procesos de legalización y formalización minera en el país. 10.3.
Indicó que en el caso concreto no concurren los requisitos para que prospere la acción popular; porque no existe ninguna violación de ningún derecho colectivo, porque los derechos indicados por el accionante no tienen tal carácter, se refiere a la ausencia de responsabilidad por parte del Ministerio de Minas y Energía, toda vez que se demostró que existe una política adoptada por la Entidad sobre formalización minera orientada a definir las estrategias y proyectos que permitan que la actividad minera se desarrolle en condiciones de formalidad legal, técnica, laboral, ambiental, económica y social. 10.4.
Propuso la excepción que denominó: “Carencia de objeto en virtud a que existe una política de formalización minera”9. 11. La Fiscalía General de la Nación, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 8 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas: 868 a 878 9 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 1_250002341000201301703021EXPEDIENTEDIGI20220214143806, páginas: 906 a 935. 16 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.1. Propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación por pasiva”;
“Garantías en el proceso penal”; “Imposibilidad de aplicar el criterio de protección ambiental”10. 12. El Congreso de la República, no allegó contestación de la demanda. La audiencia de pacto de cumplimiento 13. El Tribunal, mediante audiencia de 27 de mayo de 2015, llevó a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes11.
Sentencia proferida, en primera instancia 14. La Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de 25 de noviembre de 2021, en la que resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO.- DECLÁRASE que se incurrió por parte de las accionadas Ministerio de Minas y Energía; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible;
Ministerio de Defensa Nacional, Congreso de la Republica; el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; la Fiscalía General de la Nación; Unidad de Planeación Minero Energética-UPME; Agencia Nacional de Minería; y Agencia Nacional de Licencias Ambientales en la amenaza o vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano. SEGUNDO.- DECLÁRASE la terminación del presente medio de control, por haberse configurado la carencia actual de objeto por hecho superado, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. TERCERO.- En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y archívese el expediente, previas las constancias y anotaciones del caso […]”12.
Consideraciones del Tribunal 15. El Tribunal consideró que el problema jurídico a resolver era el siguiente: “[…] [d]eterminar si en el curso de esta acción popular se presenta la carencia actual de objeto por hecho superado, en relación con las pretensiones del actor popular consistentes en la adopción de medidas de protección, tal y como lo establecen los principios de la Constitución, la Decisión de la CAN 774 de 2012 y la Ley 1450 de 2011, necesarias para garantizar a los mineros informales, tradicionales o de hecho, 10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 2_250002341000201301703022EXPEDIENTEDIGI20220214143807, páginas: 15 a 25. 11 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 2_250002341000201301703022EXPEDIENTEDIGI20220214143807, páginas: 173 a 177. 12 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 4_250002341000201301703024EXPEDIENTEDIGI20220214143810, páginas 822 – 900. 17 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un proceso de formalización y legalización de la actividad minera que desarrollan […]”. 15.1.
Estableció el marco jurídico del medio de control, el marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un ambiente sano establecido en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199813; también determinó el marco jurisprudencial de la carencia actual de objeto por hecho superado. 15.2. El Tribunal precisó que, en relación con los demás derechos invocados por la actora, los cuales son subjetivos, no se realizará ninguna manifestación al respecto en ese fallo. 15.3.
El Tribunal determinó el marco normativo vigente en el tema de adopción de medidas tendientes a formalizar la actividad de los pequeños y medianos mineros. Evidenció que el Gobierno Nacional ha adoptado las medidas de formalización de los mineros artesanales y pequeños; ha hecho una distinción entre las clasificaciones de tipos de mineros; y se encuentra vigente el Decreto 1073 de 2015 y su adición. En ese sentido, se acreditó que las pretensiones de la demanda carecen de fundamentos fácticos y legales, porque al analizar la situación -omisión legislativa- en relación con la adopción de las medidas, se tiene que ha sido superada con la expedición de los instrumentos normativos que dan cumplimiento a la Decisión núm. 774 de la Comunidad Andina – CAN. 15.4.
El Tribunal indicó que la situación planteada por el actor popular relacionada con la criminalización de los pequeños mineros, fue superada con la expedición del Decreto 1073 de 2015, en el parágrafo del artículo 2.2.5.4.1.1.1.2 se estableció que desde la presentación de la solicitud de formalización y hasta tanto la autoridad minera competente no resuelva de fondo el trámite y se suscriba el contrato de concesión minera, no hay lugar a proceder a la aplicación de las medidas previstas en los artículos 161 y 306 de la Ley 685 de 2001 ni las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de la Ley 685 de 2001. 15.5.
Aclaró que toda inconformidad que se genere a partir de la expedición de una norma que regule el tema de la formalización de los pequeños mineros o las normas penales que regulen dicha situación, debe discutirse en sede judicial bajo el procedimiento que corresponda y no es la acción popular el medio idóneo para solicitar la nulidad o inaplicación de dichas normas, pues el medio de control tiene como finalidad la protección de derechos e intereses colectivos. 13 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 18 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.6.
El Tribunal concluyó que; por un lado, se encontraba probada la carencia actual de objeto por hecho superado, y por el otro, que el derecho colectivo al goce de un ambiente sano si fue vulnerado por las entidades demandadas. Recurso de apelación presentado por la Agencia Nacional de Minería 16. La Agencia Nacional de Minería, presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 16.1.
Manifestó que el Tribunal no realizó un relato que diera cuenta y probara la afectación al medio ambiente alegado y que, si bien la ausencia de legislación generaba incertidumbre para los accionantes, ello no permitía inferir, ni lograba probar, la materialización de la vulneración al medio ambiente sano. 16.2. Indicó que lo anterior deriva en una falta de congruencia entre lo pretendido y lo resuelto por el Tribunal en cuestión; la demanda se presentó para obtener la expedición de una legislación que regulara la minería informal en el país, lo que no implicó un desarrollo y mucho menos se probó la amenaza o vulneración al medio ambiente y en consecuencia la responsabilidad de la Agencia Nacional de Minería. 16.3.
Argumentó que; i) la legislación nacional ha desarrollado disposiciones normativas tendientes a abarcar con suficiencia la actividad minera informal; ii) la Agencia Nacional de Minería no es un órgano que tenga como función expedir leyes; y iii) en el proceso no se logró probar la existencia de una vulneración al medio ambiente y que esta sea atribuible a la agencia, razón por la cual no puede ser declarada como responsable, como se resolvió en el numeral primero, y sobre todo porque declarar tal vulneración transgrede el principio de congruencia. 16.4.
Argumentó que la sentencia de 25 de noviembre de 2021 desconoce el principio de congruencia ante la falta de argumentos, pruebas, criterios y elementos que permitan establecer que se configuró la amenaza o vulneración al derecho a un ambiente sano. Por ello, solicito revocar parcialmente la sentencia, en relación con el numeral primero, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda14. 14 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 4_250002341000201301703024EXPEDIENTEDIGI20220214143810, páginas 936 – 939. 19 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación adhesiva presentado por la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –DAPRE 17.
La Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –DAPRE presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación adhesiva contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 17.1. Indicó que el fallo adolece de falta de coherencia o congruencia porque no tiene sentido afirmar que se ha vulnerado un derecho sin pruebas y sin una explicación de cómo o con qué acción u omisión sucedió tal vulneración y concluir que se incurrió por parte de los accionados en la amenaza o vulneración del derecho colectivo al ambiente sano y declarar la terminación del proceso por haberse configurado la carencia actual de objeto por hecho superado. 17.2.
Solicitó la revocatoria del numeral primero de la sentencia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda por cuanto no se logró determinar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegados15. Actuaciones en segunda instancia 18. El Despacho sustanciador, mediante auto de 1 de agosto de 2022, admitió el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Minería16 y por medio de auto de 22 de julio de 2024, admitió el recurso de apelación adhesiva presentado por la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - DAPRE17. 19.
El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes18 manifestó impedimento en los términos del numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201119. II. CONSIDERACIONES DE SALA 20. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e 15 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00014. 16 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00005. 17 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00023. 18 Escrito de 28 de agosto de 2024. 19 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 20 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la carencia actual de objeto por hecho superado; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia; y vii) el análisis del caso concreto.
Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 21. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 28 de agosto de 202420, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 22.
El Consejero de Estado indicó que, en su concepto, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3 por cuanto: “[…] la señora Margarita María Revelo Ramírez, compañera permanente del señor Carlos Alberto Osorio Cifuentes, hermano del suscrito, actualmente se encuentra vinculada en el cargo de Asesora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, parte demandada en el proceso de la referencia […]”. 23.
Vistos los artículos: i) 130, numeral 3.°; y 13121, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, el trámite de los impedimentos y causales para manifestar impedimento; y ii) 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 24. Asimismo, visto: i) el artículo 35 del Código Civil22, sobre el parentesco por consanguinidad; ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad; y iii) el artículo 47 Código Civil23, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 35.
Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”. 20 Cfr. índice 00031 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 21 Adicionado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 22 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 23 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 21 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 37.
Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones. Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]” “[…] Artículo 47. Afinidad legítima. Afinidad legítima es la que existe entre una persona que está o ha estado casada y los consanguíneos legítimos de su marido o mujer.
La línea o grado de afinidad legítima de una persona con un consanguíneo de su marido o mujer, se califica por la línea o grado de consanguinidad legítima de dicho marido o mujer con el dicho consanguíneo. Así un varón está en primer grado de afinidad legítima, en la línea recta, con los hijos habidos por su mujer en anterior matrimonio; en segundo grado de afinidad legítima, en la línea transversal, con los hermanos legítimos de su mujer […]”. 25.
Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 26. La Corte Constitucional24 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. 27.
De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la ley 1437, la Sala resalta que esta Sección, mediante autos de 15 de diciembre de 202325 y, en especial, de 9 de mayo de 202426, consideró lo siguiente: “[…] Ahora bien, el hecho que soporta la manifestación de impedimento consiste en que la señora Margarita María Revelo Ramírez, compañera permanente de Carlos Alberto Osorio Cifuentes, quien es hermano del Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra vinculada al DAPRE como asesora.
Respecto a la causal de impedimento invocada, numeral 3.° del artículo 130 del CPACA, la Sala ha sostenido que para que se configure dicha causal deben concurrir dos elementos objetivos: 1) el parentesco y 2) su condición de servidor público de una entidad pública que intervenga en el respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; medio de control de nulidad identificado con el NUR. 110010324000202300027-00.
Consejera Ponente, doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; proceso de acción popular identificado con el NUR. 470012333000202200173-02. Consejero Ponente, doctor Oswaldo Giraldo López. 22 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo anterior, la Sala entiende que se cumplen los supuestos establecidos en la causal de impedimento antes referida, comoquiera que al presente proceso fue vinculado el DAPRE como entidad de la rama ejecutiva del poder público y el Consejero Osorio Cifuentes tiene una relación en el segundo grado de afinidad con la señora Revelo Ramírez, que ostenta la condición de servidora pública del nivel asesor en la comentada parte demandada en el proceso de la referencia. En consecuencia, se declarará fundado el impedimento, pues se configura la causal dispuesta en el numeral 3° del artículo 130 del CPACA […]”. 28.
Siguiendo el criterio de la Sección Primera y atendiendo a que, en el presente caso, la señora Margarita María Revelo Ramírez es compañera permanente del señor Carlos Alberto Osorio Cifuentes, quien es hermano del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, la Sala considera que entre la señora Revelo Ramírez y el Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, existe una relación en el segundo grado de afinidad y, en consecuencia, al estar nombrada en una de las entidades demandadas, en un cargo del nivel asesor, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 29.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numerales 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Competencia de la Sala 30.
Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199827, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201928, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15029 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201130, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 31.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las partes demandadas en sus recursos de apelación interpuestos 27 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 28 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 29 Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 30 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 23 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la sentencia 25 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 32031 y 32832 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201233, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
Los problemas jurídicos 32. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación, determinar si es procedente en el caso concreto la terminación del proceso por haberse configurado la carencia actual de objeto por hecho superado. 32.1. También se analizará si la sentencia de primera instancia desconoció el principio de congruencia en la medida en que declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos y posteriormente declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. 33.
En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 25 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 34.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 34.1.
El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 31 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 32 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 33 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 24 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.2.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 34.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 34.4.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”34. 34.5.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 25 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y jurisprudencial sobre la carencia actual de objeto por hecho superado 35.
Visto el artículo 2.° de la Ley 472, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 35.1. Visto el artículo 34 ibidem, “[…] la sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 35.2. La figura de carencia actual de objeto por hecho superado fue creada por vía jurisprudencial, con fundamento en que la orden de proteger los derechos e intereses colectivos puede proferirse únicamente cuando subsisten las causas de su vulneración o amenaza. 35.3.
La Sección Primera del Consejo de Estado35 ha precisado que el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado se configura cuando: i) se prueba que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho e interés colectivo. En el evento en que no se acredite este aspecto, el juez deberá negar las pretensiones de la demanda; ii) en el curso del proceso judicial, cesa la amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo; y iii) al momento de proferir sentencia no es posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho e interés colectivo por falta de vulneración o amenaza.
En el caso en que la vulneración o amenaza cese como consecuencia del ejercicio de la acción popular, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración o amenaza de los derechos colectivos y precisar que esta se superó. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 24 de octubre de 2019;
C.P. Dr. Hernando Sánchez; núm. único de radicación 68001233300020130031801 26 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.4. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 4 de septiembre de 2018, unificó la jurisprudencia, en relación con la carencia actual de objeto por hecho superado en el siguiente sentido: “[…] i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos […]”36 (Destacado fuera de texto). 35.5.
De acuerdo con la posición jurisprudencial establecida, es claro que, cuando se acredite la terminación de la amenaza o de la vulneración de los derechos e intereses colectivos es procedente la declaratoria del hecho superado, sin que sea necesario proferir órdenes de restablecimiento. No obstante, la anterior situación no es óbice para que el juez popular efectúe un análisis de fondo con la finalidad de determinar el alcance de los derechos, en el evento de considerarlo necesario.
Principio de congruencia de la sentencia 36. Visto el artículo 281 de la Ley 1564, la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades procesales. No podrá condenarse al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en ésta. 36.1.
El artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia que se debe proferir en el marco de las acciones populares, prevé: “[…]
ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 4 de septiembre de 2018; C.P. Dra. Stella Conto Díaz del Castillo; NUR 050013331004200700191-01. 27 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante.
Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. […]” (Resaltado fuera de texto). 36.2. De conformidad con la norma transcrita, en las acciones populares la sentencia podrá contener las órdenes necesarias para asegurar la protección de los derechos o intereses colectivos que se consideren vulnerados o amenazados, aun cuando no hayan sido objeto de las pretensiones de la demanda, en la medida que el principio de congruencia se flexibiliza por la naturaleza de este mecanismo constitucional que persigue la protección de un interés superior.
No obstante, las órdenes que profiera el juez deben estar relacionadas con la causa petendi. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 4 de abril de 2019, consideró lo siguiente: “[…] El principio de congruencia en materia de acciones populares comporta un tratamiento especial, en el cual éste se morigera de forma que el juez que conoce de la acción no se encuentra atado de forma irrestricta a las pretensiones de la demanda, sino que tiene facultades de fallar extra y ultra petita, de acuerdo con lo que se encuentre probado en el proceso.
Así ha sido el sentir de esta Corporación que ha señalado: “El principio de congruencia de la sentencia, previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, según el cual, debe existir coherencia entre la petición formulada por el actor y la decisión adoptada por el juez, tiene un alcance menos restringido en relación con la Acción Popular, entre otras cosas, porque en tanto acción de naturaleza constitucional, desborda el límite del interés particular, para perseguir la protección integral de un derecho de rango superior y de interés general para la colectividad.
Una vez se presenta la acción popular, se enerva cualquier interés particular que pudiera tener el actor en favor del colectivo, al punto que una vez aceptada la demanda no puede ser desistida por el demandante. En el mismo sentido, el juez popular adquiere la facultad de fallar a partir de los hechos planteados en la demanda, pero conforme a lo probado dentro del proceso, sin que su decisión final se limite a la apreciación particular que el actor popular vierte en sus pretensiones, justamente para garantizar la protección del derecho.
Así, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, abre la posibilidad al juez constitucional, de ampliar o superar la causa petendi, mediante fallos extra y ultra petita, siempre que, con ello se garantice la protección real del derecho vulnerado. Como se nota, el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca, tal como lo ha advertido esta Sala en diferentes pronunciamientos.
Lo anterior, sin exceder las fronteras mismas surgidas de los hechos de la demanda, en tanto es a partir del debate de éstos que se garantiza el derecho de contradicción y el derecho de defensa. Esto quiere decir que, si bien el juez constitucional puede apartarse en cierto modo del petitum no está autorizado para salirse del radio de acción definido por los hechos y pruebas que soportan sus pretensiones.”37 (Subrayado fuera de texto) […]”38. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 16 de mayo de 2007, M.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, NUR 250002325000200301252-02. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, sentencia de 4 de abril de 2019, NUR 170012333000201300423-02. 28 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del caso concreto 37.
La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por las entidades apelantes de acuerdo con los cuales se plantearon los problemas jurídicos de esta providencia. 38. El Tribunal determinó que, en el marco de lo pretendido por la parte actora y lo probado en el proceso: i) que el Gobierno Nacional ha adoptado las medidas de formalización de los mineros artesanales y pequeños, también ha realizado una distinción entre las clasificaciones de tipos mineros y que la norma que regula el procedimiento de formalización para los pequeños mineros, se encuentra vigente; ii) “[…] las pretensiones solicitadas en la demanda, carecen de fundamentos fácticos y legales, por cuanto, al analizar la situación planteada por la parte actora, esto es, una omisión legislativa con respecto a la adopción de medidas de formalización de los mineros artesanales y pequeños, se observa que la misma ha sido superada con la expedición de sendos instrumentos normativos con los que se da cumplimiento a la Decisión N°774 de la CAN […]”; y iii) se probó la carencia actual de objeto por hecho superado y la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pero esta situación está siendo superada con la expedición de normas que regulan la formalización de los pequeños mineros.
En relación con la terminación del proceso por la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado y el principio de congruencia de la sentencia 39. En este caso, la sentencia proferida, en primera instancia, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. Al respecto, esta Sección39 en sentencia de 20 de noviembre de 2020 determinó que la configuración de la mencionada institución se materializa cuando “[…] desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran los derechos colectivos invocados […]”40. 40.
De acuerdo con la posición jurisprudencial establecida, es claro que, cuando se acredite la terminación de la amenaza o de la vulneración de los derechos e intereses colectivos es procedente la declaratoria del hecho superado, sin que sea necesario proferir órdenes de restablecimiento. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2020, NUR 630012333000201900024-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. En el mismo sentido ver sentencias de 12 de diciembre de 2019, NUR 200012333000201600114-02, C.P. Oswaldo Giraldo López 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 1 de marzo de 2018, NUR 660012331000201000356-02, CP.
Oswaldo Giraldo López. 29 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. En el caso concreto, se deriva de las pretensiones y los presupuestos fácticos indicados en la demanda, que el actor popular en términos generales hace énfasis en la falta de legalización y formalización de la minería tradicional, informal y de hecho en Colombia.
Por lo anterior, el Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, determinó en primer orden, cuál es el marco jurídico vigentes en el tema de adopción de medidas para formalizar la actividad de los pequeños y medianos mineros y realizó un recuento normativo a partir de las leyes, decretos, resoluciones y políticas relacionadas con el tema objeto de la acción popular. 42.
En consecuencia, el juez de primera instancia determinó que la omisión legislativa planteada por el actor fue superada con la expedición de los mencionados instrumentos normativos. 43. En esa línea, está Sección en sentencia de 4 de agosto de 202241 analizó un caso que tenía que ver con el régimen minero y su relación con los derechos colectivos al goce de un ambiente sano. En síntesis, la decisión se encaminó a corregir los inconvenientes generados por: i) la desarticulación institucional; ii) la insuficiencia en el ordenamiento territorial minero – ambiental; y iii) las debilidades en el modelo de control y fiscalización de los títulos. 44.
En la precitada sentencia, se indicó que la demanda fue interpuesta en un contexto fáctico y jurídico que ha evolucionado en los últimos nueve años; se realizó un abordaje sistemático en el que se determinó: i) el trasfondo constitucional de la minería en Colombia; ii) el alcance de las reglas jurídicas y de los instrumentos indicados en el Código de Minas para la protección del ambiente; iii) la normatividad y la política pública del Estado colombiano en materia de biodiversidad; iv) la evolución de la política minero ambiental, los temas priorizados y cuáles son los instrumentos vigentes; y v) los problemas, las mejoras y los cambios de las plataformas tecnológicas objeto del litigio. 45.
En suma, el avance normativo en el régimen minero se ha desarrollado en los últimos años, logrando una evolución en la política minero – ambiental. Para el caso concreto, se tiene como ejemplo, la definición de varias estrategias para que la pequeña minería pudiera desarrollarse a través de un título minero, las cuales se encuentran en la Ley 1753 de 9 de junio de 201542, entre otros instrumentos normativos. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, NUR 25000234100020130245901, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 42 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. 30 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
Teniendo en cuenta que en la sentencia de primera instancia, en efecto, se analizaron las pretensiones de acuerdo con el marco fáctico determinado por el actor popular y que como consecuencia de ello, se declaró la terminación del medio de control que se analiza por configurarse la carencia actual de objeto por hecho superado, considera esta Sala que no hay lugar a configurarse la falta de congruencia porque, no obstante dicha declaratoria, ello no es óbice para que el juez consideré realizar el análisis de fondo con el objeto de contextualizar y determinar si estaba o no probada la situación de vulneración o amenaza de los derechos colectivos. 47.
Es decir, si la situación objeto de la litis se entiende superada, ello parte de un análisis inicial sobre la determinación probada de una situación de vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos y es en ese contexto en que no se configura la falta de congruencia alegada en los recursos de apelación. 48. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe resaltar que en este caso, las pretensiones de la demanda se orientaron, por un lado, a que se ordene al “[…] PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, al MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA y al MINISTRO DE MEDIO AMBIENTE, [que] adopten medidas de protección, como lo establece la Decisión de la C.A.N 774 de 2012, y la ley 1450 de 2011 artículo 106, necesarias para garantizar a los mineros informales, tradicionales o de hecho, un proceso de formalización y legalización de la actividad minera que desarrollan […]”, medidas ajustadas a los criterios de proporcionalidad, prevalencia de la realidad, razonabilidad y ponderación de principios; ii) “[…] [s]e ordene al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, al MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, al MINISTRO DE MEDIO AMBIENTE, al MINISTRO DE MINAS y al FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, adopten las medidas transitorias necesarias para garantizar a los mineros informales, tradicionales o de hecho, la continuación de la actividad minera, hasta que se expida una norma clara y definitiva […]”, teniendo en cuenta los criterios de racionalidad, debido proceso y protección al medio ambiente; iii) “[…] [s]e ordene al PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, mantener la suspensión de recepción de propuestas de contratos de concesión […]” y iv) [s]e ordene al CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA y al PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA inicien el proceso de creación de una reforma al Código de Minas teniendo en cuenta las pretensiones presentadas que incluya la participación de las comunidades y la garantía a un ambiente sano […]”. 31 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Se debe resaltar que la acción popular no tiene un carácter supletivo o residual frente a otras acciones judiciales o procedimientos -como el legislativo- establecidos en la Constitución, la ley o los reglamentos, sino que se caracteriza por ser autónoma y principal dado que su objeto es la protección de los derechos e intereses colectivos. 50.
En ese orden, se ha considerado que la acción popular no es un medio de control procedente para controvertir las leyes de la República ni discutir decisiones judiciales de constitucionalidad43; no es procedente para cuestionar la constitucionalidad del procedimiento y de la entrada en vigor de tratados internacionales44 o su cumplimiento; no es un mecanismo para controvertir o discutir decisiones judiciales45; ni es el instrumento idóneo de verificación y cumplimiento de lo decidido por otras autoridades judiciales46 o puede ser utilizado para el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. 51.
La Sala reitera las consideraciones y conclusión expuestas por el Consejo de Estado, en sentencia de 25 de mayo de 2006, reiterada recientemente en sentencia de 25 de julio de 202447, en cuanto explicó “[…] que no es la acción popular el instrumento procesal idóneo para cuestionar la constitucionalidad de las leyes de la República, como tampoco para discutir los pronunciamientos que sobre las mismas produzca la Corte Constitucional […]” o cualquier otra autoridad judicial competente para estudiar la legalidad de leyes, reglamentos o actos administrativos, a lo cual se agrega que tampoco constituye un mecanismo orientado a suplantar los procedimientos legislativos previstos en la Constitución Política y en la ley. 52.
Al respecto, la Sala precisa que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 134 de 31 de mayo de 199448, sobre iniciativa popular legislativa y normativa ante las Corporaciones Públicas, los ciudadanos pueden ejercer su derecho político mediante la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas correspondientes, esto es, presentando un “[…] Proyecto de Acto Legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de 43 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de mayo de 2006, Acción Popular NUR 250002327000200300345-02 44 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 6 de julio de 2006, Acción Popular NUR 250002327000200501725-01 45 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera sentencia de 7 de julio de 2005, Acción Popular NUR 250002325000200202661-01 46 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de marzo de 2006, Acción Popular NUR 130012331000200300239-01. 47 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 25 de julio de 2024. Proceso identificado con NUR 250002341000201602255-01. C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez. 48 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana.” 32 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, de acuerdo con las leyes que las reglamentan, según el caso, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente […]”, iniciativa desarrollada en el título II de dicha norma, en cuanto establece la inscripción y trámite de las iniciativas legislativas y normas y de la solicitud de referendos, en especial los artículos 10 a 31 de la Ley 134. 53.
Se puede afirmar, entonces, que la iniciativa popular legislativa tiene un procedimiento legislativo especial que debe seguir los parámetros y lineamientos establecidos y el trámite previsto en la Ley 134, lo que implica que la pretensión del actor popular objeto de estudio no se corresponde con la naturaleza de la acción popular ni con los móviles y finalidades para la protección de los derechos e intereses colectivos. 54.
Sobre el particular, como se expuso en el marco normativo y desarrollo jurisprudencial anteriormente indicado, la Ley 472 establece que la acción popular se caracteriza porque es un medio de control que se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio cierto y probado sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, mediante órdenes y medidas impartidas por la autoridad judicial competente; sin que sea procedente este medio de control como un “[…] mecanismo de control judicial de las leyes […]”. 55.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, más allá de la prueba sobre la situación estructural derivada de una problemática en torno a la regulación sobre la situación de los mineros informales y pequeña minería, en este caso, no está probada la existencia de una vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos porque, se reitera, en los términos de la solicitud presentada por el actor popular que se orienta más a controvertir las leyes o proponer regulaciones o reformas en la materia no está probada una situación cierta, general o particular, que constituya una vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, sino la existencia de una situación estructural que ha sido abordada por diversos instrumentos normativos en el orden legal y reglamentario, como en efecto explicó el Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, de los cuales se resaltan: i) la Ley 1658 de 15 de julio de 201349; ii) la Resolución 90719 del 8 de 49 “Por medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones”. 33 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 2014 se adoptó la Política Nacional para la Formalización Minera50; iii) el Decreto 480 de 6 de marzo de 201451; iv) la Resolución 91267 de 18 de noviembre de 201452; v) el Decreto 276 de 17 de febrero de 201553; vi) el Decreto 1666 de 21 de octubre de 201654; vii) la Resolución 40391 de 20 de abril de 201655; y viii) el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía 1073 de 26 de mayo de 2015. 56.
En consecuencia, teniendo en cuenta todo lo anterior y en atención a las pretensiones específicas presentadas por el actor popular, la Sala revocará la sentencia de 25 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. 57.
Por último, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones 58. La Sala revocará la sentencia de 25 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto declaró la carencia actual de objeto por hecho superado y en su lugar negará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera 50 Resolución derogada por el artículo 3 de la Resolución 40391 de 2016, “Por la cual se adopta la Política Minera Nacional', publicada en el Diario Oficial No. 49.853 de 23 de abril de 2016. 51 “Por el cual se reglamenta las condiciones y requisitos para la celebración y ejecución de los subcontratos de formalización minera”. 52 “Por la cual se reglamenta la definición de explotador a pequeña escala o pequeño minero que será objeto de los subcontratos de Formalización Minera Devolución de Áreas y Beneficios para la Formalización establecida en el artículo 11 de la Ley 1658 de 2013”. 53 “Por el cual se adoptan medidas relacionadas con el Registro Único de Comercializadores (Rucom)”.
Compilado en el Decreto 1073 de 2015. 54 “Por el cual se adiciona el Decreto Reglamentarlo del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la clasificación minera”. 55 “Por la cual se adopta la Política Minera Nacional”. 34 Núm. único de radicación: 250002341000201301703-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 25 de noviembre de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.