Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., veintidós (22) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje1 Tema: Resuelve solicitud de medida cautelar Auto medida cautelar __________________________________________________________________ Asunto Procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 de expedida por el Sena.

I.- Antecedentes 1.1. Demanda 1. El demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad2, solicitó que se anulara la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 proferida por el director general del Sena «por la cual se precisan aspectos relacionados con la certificación de competencias para el desempeño en el campo de la archivística, según lo establecido en el parágrafo 1 transitorio de la Ley 1409 de 2010». 2.

Como hechos que sustentan las pretensiones se sostuvo lo siguiente: 3. El 30 de agosto de 2010 se expidió la Ley 1409, la cual reglamenta el ejercicio profesional de la Archivística, y establece un Código de Ética. Esta ley reconoce el riesgo social asociado a la práctica de la Archivística y regula su ejercicio para asegurar que solo personas con formación académica reconocida puedan desempeñarse en este campo. 4.

La Corte Constitucional en sentencia C-239 de 2010 afirmó que: i) toda persona tiene derecho a escoger libremente su profesión u oficio; ii) el legislador tiene la 1 En adelante Sena. 2 Índice 3, Samai. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga potestad de exigir títulos de idoneidad; y iii) las autoridades competentes deben inspeccionar y vigilar las profesiones, siendo el ejercicio de profesiones de riesgo social sujeto a regulación. 5.

La Ley 1409 de 2010 incluyó un artículo transitorio que permite, de manera excepcional y temporal, que personas sin título profesional en Archivística que ya estuvieran ejerciendo la profesión puedan certificar sus competencias mediante un examen de conocimientos, el cual debía ser implementado por el Sena en un plazo no mayor a 1 año desde la entrada en vigencia de la ley. 6.

Sin embargo, 10 años después de la expedición de la Ley 1409 de 2010 y tras el mandato temporal de su artículo transitorio, el director general del Sena expidió la Resolución No. 1-00228 el 23 de febrero de 2021. Esta resolución ordena continuar con el proceso de evaluación y certificación de competencias laborales en Archivística, lo cual contraviene el mandato temporal de la ley y excede la potestad reglamentaria del Sena. 1.2.

Solicitud de medida cautelar 7. El demandante solicitó como medida cautelar que se suspendiera provisionalmente los efectos del acto administrativo demandado, con fundamento en los siguientes argumentos: 8. La Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 contraviene los artículos 1, 3, 6, 26, 121, 122 y 189-11 de la Constitución Política3, al exceder la potestad reglamentaria y usurpar competencias exclusivas del legislador, particularmente en la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de la profesión de archivista.

Lo anterior, afecta el principio de legalidad, el cual establece límites claros a las funciones de los servidores públicos y garantiza que actúen dentro del marco de competencias. 9. La resolución censurada, al extender indefinidamente el proceso de certificación de competencias laborales en archivística, desconoce los artículos 1, 3, 4, 5, transitorio parágrafo 1 y 55 de la Ley 1409 de 2010, pues prolongó sin competencia una disposición transitoria, que debía implementarse dentro del año siguiente a la promulgación de esta, es decir, antes del 30 de agosto de 2011 y, además, permitió que una certificación alternativa a la formación académica, genere desigualdad entre quienes se formaron en instituciones de educación superior y quienes se certifican mediante la evaluación y la certificación de competencias laborales. 10.

El acto acusado permite la certificación de competencias laborales sin formación académica, con lo cual infringe los artículos 9 y 24 de la Ley 30 de 1992, los cuales disponen que para ejercer la profesión archivista se debe contar con título de 3 En adelante CP. 3 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga formación académica.

En este sentido, la certificación no refrenda procesos de formación, educación o capacitación, sino únicamente el cumplimiento de los criterios de calidad en el desempeño de una persona en una función productiva, independientemente de la forma en que haya adquirido estas competencias. 1.3. Oposición a la medida cautelar 11. Dentro del término de traslado,4 el Sena solicitó que se desestimara la medida cautelar, bajo los siguientes argumentos: 12.

No se observa violación de normas superiores, ya que la Resolución 1-0028 se aplica a quienes ejercían la archivística sin título profesional al momento de la entrada en vigor de la Ley 1409 de 2010, lo cual no excede la potestad reglamentaria del Sena. 13. La capacidad reglamentaria del Sena no expira con el plazo fijado por la ley mientras esta siga vigente.

El artículo 189 de la CP establece que dicha facultad es intemporal. 14. El ámbito de aplicación del acto acusado guarda coherencia con el artículo transitorio de la Ley 1409 de 2010, pues gobierna las relaciones de quienes ejercían la archivística sin título profesional al momento de la entrada en vigor de dicha ley, por lo que no hay desbordamiento de la facultad reglamentaria del Sena.

II. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 15. Se circunscriben a establecer lo siguiente: 15.1 ¿Procede la suspensión provisional de la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021, porque el Sena, con la expedición de esta, excedió la potestad reglamentaria y usurpó competencias propias del Congreso de la República? 15.2 ¿Debe suspenderse la resolución censurada, toda vez que inobservó los artículos 1, 3, 4, 5, transitorio parágrafo 1 y 55 de la Ley 1409 de 2010, que disponía la implementación del proceso de certificación de competencias laborales en archivística solo dentro del año siguiente a la promulgación de norma, es decir, antes del 30 de agosto de 2011? 15.3 ¿Procede la suspensión provisional, pues con la expedición del acto acusado se desconocieron los artículos 9 y 24 de la Ley 30 de 1992, los cuales disponen 4 El auto por el cual se corrió el traslado fue expedido el 27 de octubre de 2023; el correo electrónico fue enviado a la demandada el 13 de diciembre de 2023, el término de 5 días corrió entre el 14 de diciembre de 2023 y el 11 de enero de 2024.

El escrito fue presentado el 14 de diciembre de 2023. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga que para ejercer la profesión archivista se debe contar con título de formación académica? 16. Con miras a resolver el anterior planteamiento, el despacho seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y segundo, se examinará la medida cautelar. 2.2.

Medidas cautelares en la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo 17. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 18.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 19.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de 5 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 20. De las normas antes analizadas5 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos6.

Veamos: 20.1 Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la 5 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 6 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 6 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga jurisdicción de lo contencioso administrativo7;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio8. 20.2 Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia9; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda10. 20.3 Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda11 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud12; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios13. 20.4 Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas14- de la de suspensión provisional de los efectos del acto 7 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 11 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 12 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 13 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 14 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios15. 21.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 22. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiarlos repartos expuestos en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud de los cuales se formularon los problemas jurídicos a resolverse en esta providencia. 2.3.

Solución del caso concreto. Análisis del despacho 2.3.1. Primer, segundo y tercer problema jurídico: titularidad de la facultad reglamentaria del artículo 189-11 Constitucional y título de idoneidad profesional en archivística 23. La parte demandante, en primer lugar, argumentó que la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 contraviene los artículos 1, 3, 6, 26, 121, 122 y 189-11 de la CP, al exceder la potestad reglamentaria y usurpar competencias exclusivas del legislador, particularmente en la exigencia de títulos de idoneidad para el ejercicio de la profesión de archivista. 24.

Al respecto, el artículo 189-11 de la CP prevé que, al presidente de la República, como jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa, le corresponde ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la ejecución de las leyes. 15 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 8 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga 25.

Sin embargo, también le otorgó la potestad de «[d]istribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos públicos» (art. 189-17 ibidem), es decir que, la competencia para ejecutar la ley y reglamentar asuntos concretos, también puede recaer en otras autoridades16. El artículo 208 ejusdem prevé que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia, por ello, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley, luego entonces serán ellos quienes ejerzan esa potestad reglamentaria derivada, residual o de segundo grado. 26.

Así, los ministerios también gozan de la titularidad de la potestad reglamentaria. Al respecto, la Corte Constitucional17 ha señalado lo siguiente: «No resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria».

(Subrayado ajeno al texto original) 27. En línea con lo anterior, el Consejo de Estado18 ha precisado que los ministerios y demás dependencias administrativas gozan de potestad administrativa, al reglamentar mediante actos generales los asuntos que legalmente les corresponda. Textualmente la Corporación señaló: «Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el Ministro o el Director del Departamento Administrativo respectivo.

Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente y Ministro o Director del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones». 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2019.

Radicación 11001-03-25-000-2013-01218-00 (3070-13); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 14 de abril de 2010. Radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31223). En estas sentencias, se mencionaron como ejemplos las facultades reglamentarias del Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Nacional Electoral, de la Junta Directiva del Banco de la República, entre otras entidades. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-917 de 2002.

M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección I. Sentencia del 26 de febrero de 1998. Exp.- 4500. Ernesto Rafael Ariza. 9 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga 28. Una vez aclarado lo anterior, el despacho observa que la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 no excedió la potestad reglamentaria de que trata el artículo 189-11 de la CP19, pues dicha disposición no se expidió para que el presidente de la República, en uso de las facultades constituciones, reglamentara el asunto bajo estudio o, a su vez, este delegara al Sena tal facultad.

Por el contrario, el legislador ordenó a la entidad demandada implementar los procesos necesarios para realizar el examen de conocimientos y certificar las competencias para el desempeño en el campo de la archivística para quienes estuvieren ejerciendo o hayan ejercido la actividad de la archivística en entidades públicas o privadas, sin tener título profesional de archivística, y fuere certificada su experiencia específica. 29.

Ahora bien, en segundo lugar, a efectos de establecer si la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 usurpó competencias exclusivas del legislador, porque, a su juicio, se desconocieron los artículos 12120 y 12221 de la CP, el despacho considera necesario i) analizar la potestad del legislador para exigir títulos de idoneidad en ciertas profesiones y, seguidamente, ii) estudiar lo que este previó en la Ley 1409 de 2010, especialmente en los artículos 1, 3, 4, 5, transitorio parágrafo 1 y 55, que también se consideran infringidos. 30.

El artículo 26 de la CP alude a que «[t]oda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social […].

La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles». 31. Al respecto, la Corte Constitucional22 al analizar la normativa anterior, señaló que esta regula la libertad de escoger profesión u oficio, en la que se distinguen dos derechos: i) el derecho a escoger una profesión u oficio y ii) el derecho a ejercer una profesión u oficio. 32.

A partir de esta diferencia, destaca la Corte Constitucional, el segundo derecho pueden afectarse los derechos de otras personas y, por tanto, verse afectado el interés social. Respecto de escoger una profesión u oficio, aquel tribunal ha precisado que su ejercicio es «prácticamente inmune a la injerencia estatal o particular, cuyo límite es la elección entre lo legalmente factible»23.

Respecto del 19 «Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes» 20 «Articulo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». 21 «Artículo 122.

No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente». 22 Sentencia C-549 de 2019. 23 Sentencia C-031 de 1999 10 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga ejercicio de la profesión u oficio, el referido artículo constitucional prevé tres posibilidades de intervención: i) la de exigir títulos de idoneidad, ii) la de inspeccionar y 3) vigilar dicho ejercicio24. 33.

Además, el despacho advierte que la norma en cita dispone que la posibilidad de exigir títulos de idoneidad es una competencia que tiene reserva de ley. Textualmente, frente a la exigencia de títulos de idoneidad, la Corte Constitucional adujo: «La exigencia de títulos de idoneidad tiene, pues, dos componentes: 1) el relativo a la formación profesional y 2) el que corresponde a la certificación sobre la idoneidad.

El primero implica el suministro y la adquisición de los saberes propios que habilitan a una persona para ejercer una profesión. Esta tarea, en principio, se confía o defiere a instituciones especializadas, pero en todo caso el Estado se reserva la fijación de las condiciones en las que dichas instituciones pueden constituirse y ejercer esta tarea.

El segundo alude a la verificación de que la persona ha cumplido los requisitos del programa de formación y, por consiguiente, es acreedora de un título de idoneidad que permita el ejercicio de la profesión. Los dos componentes pueden regularse de manera separada, de tal suerte que el Estado puede aceptar las certificaciones de formación expedidas por las universidades con registro calificado y, además, los títulos de idoneidad dados por las mismas, sin perjuicio de exigir requisitos adicionales y otras valoraciones que permitan verificar los conocimientos y aptitudes de los egresados y graduados conforme a la necesidad social imperante.

Los títulos de idoneidad son la garantía para las demás personas de que quien pretende ejercer su profesión u oficio, tiene idoneidad y competencia para ello. Entre estos títulos está, como es obvio, el título otorgado por una universidad, que es la prueba “en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que este cursó unos estudios”.

El título profesional demuestra la existencia de una formación académica y constituye una certificación académica de la idoneidad de su titular». 34. Pues bien, la Ley 1490 de 2010 «[p]or la cual se reglamenta el Ejercicio profesional de la Archivística, se dicta el Código de Ética y otras disposiciones» en el artículo 1 señala que «[…] se entiende por ejercicio profesional de la archivística el desempeño laboral de profesionales, con título legalmente expedido, en todo lo relacionado con el manejo de los archivos […]».

En este sentido, el artículo 3 ibidem señala que «[s]e entiende por profesionales de la archivística y están amparados por la presente ley, los profesionales técnicos, profesionales tecnólogos y profesionales universitarios que hayan recibido título de formación en programas archivísticos en Instituciones de Educación Superior, cuyo título corresponda a los niveles señalados en la Ley 30 de 1992 o en las disposiciones legales vigentes en materia de educación superior». 35.

Igualmente, el artículo 4 de la normativa anterior dispone que «[p]ara ejercer legalmente la profesión de Archivista en el territorio nacional, se requiere acreditar su formación académica e idoneidad del correspondiente nivel de formación, 24 Sentencia C-064 de 2002. 11 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga mediante la presentación del título respectivo, el cumplimiento de las demás disposiciones de ley, la inscripción en el Registro Único Profesional de Archivistas y haber obtenido la Tarjeta Profesional expedida por el Colegio Colombiano de Archivistas» [resaltado texto original].

En este sentido, el artículo 5 ejusdem prevé que solo se obtendrá la tarjeta profesional en archivista y se podrán ejercer la profesión para quienes obtengan el respectivo título profesional i) de universidades o instituciones de educación superior reconocidas legalmente en Colombia; ii) de universidades o instituciones de educación superior en países con tratados o convenios de reciprocidad de títulos con Colombia; o iii) de universidades o instituciones de educación superior en países sin tratados de reciprocidad de títulos, siempre y cuando hayan homologado o convalidado su título ante las autoridades competentes. 36.

Sin perjuicio de lo anterior, el artículo transitorio de la Ley 1409 de 2010 se dispuso que: «Artículo Transitorio. Quienes estuvieren ejerciendo o hayan ejercido la actividad de la archivística en entidades públicas o privadas, sin tener título profesional de archivística, y fuere certificada su experiencia específica por las instituciones en que se hubieren desempeñado o estuvieren desempeñándose, deberán aprobar un examen de conocimiento en archivística que lo habilita para desempañarse en este campo y así podrá obtener su inscripción en el Registro Único de Archivistas.

Parágrafo 1°. Transitorio. En un término no superior a un (1) año, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, deberá implementar los procesos necesarios para realizar el examen de conocimientos y certificar las competencias para el desempeño en el campo de la archivística […]». 37.

Finalmente, el artículo 55 ibidem dispuso que «la ley rige a partir de la fecha de su promulgación [30 de agosto de 2010] y deroga las disposiciones que le sean contrarias». 38. Por su parte, la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021, objeto de la presente demanda, previó: «ARTÍCULO 1o. OBJETO. Precisar que el SENA continuará dando cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 1o transitorio de la Ley 1409 de 2010, a través del proceso de Evaluación y Certificación de Competencias Laborales, en la Estructura Funcional de la Ocupación -EFO denominada “Archivistas”.

ARTÍCULO 2 o. ALCANCE. La presente Resolución aplica para quienes estuviesen ejerciendo o hayan ejercido la actividad de la archivística en el momento de la entrada en vigencia de la Ley 1409 de 2010, es decir, el 30 de agosto de 2010, sin tener el título profesional de archivística. Para participar en el proceso de Evaluación y Certificación de Competencias Laborales, en la Estructura Funcional de la Ocupación - EFO denominada “Archivistas”, es suficiente con demostrar experiencia específica en la actividad de la archivística, y no para cada una de las normas sectoriales de competencia laboral que componen esta EFO. 12 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga ARTÍCULO 3o.

REFERENTE. En caso de que la Estructura Funcional de la Ocupación -EFO denominada “Archivistas” o las Normas Sectoriales de Competencia Laboral que la conformen, se actualicen o se modifiquen por la Mesa Sectorial, para los efectos de esta Resolución se tendrá como referente de Evaluación y Certificación de Competencias Laborales, las que se encuentren vigentes, en el marco de la metodología establecida.» 39.

Así la cosas, el despacho advierte que el acto acusado no usurpó funciones propias del legislador, toda vez que pretende dar cumplimiento del parágrafo 1 transitorio de la Ley 1409 de 2010 y, en este sentido, dicho beneficio solo aplica para quienes estuviesen ejerciendo o hayan ejercido la actividad de la archivística en el momento de la entrada en vigor de esta, sin tener el título profesional de archivística a efectos de participar en el proceso de evaluación y certificación. Ello no es otra cosa que el cumplimiento de tal precepto normativo. 40.

En efecto, el artículo transitorio de la Ley 1049 de 2010 establecía que las personas que ejercieran o hayan ejercido la archivística sin título profesional en esta disciplina y certificaran su experiencia específica, debían aprobar un examen de conocimientos, los cual les permitirá obtener su inscripción en el Registro Único de Archivistas y desempeñarse profesionalmente en dicho campo. 41.

Pero dicha disposición dejó claro que, para la realización del examen el Sena debía, dentro del año siguiente a la entrada en vigor de la ley, implementar los procesos necesarios para su realización. En otras palabras, ello permite inferir razonablemente que dentro del año siguiente a la promulgación de la pluricitada ley se debía implementar los procesos necesarios para la realización del examen de conocimientos y no el examen propiamente dicho. 42.

En suma, la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 no desconoce la potestad reglamentaria conferida por el artículo 189-11 de la CP y, además no implica una usurpación de competencias exclusivas del legislador. Por el contrario, el acto acusado va en línea con lo previsto en la ley. 43. De otro lado, frente al presunto desconocimiento de los artículos 9 y 24 de la Ley 30 de 1992, los cuales disponen que para ejercer la profesión se debe contar con título de formación académica, basta con señalar que, como quedó visto en líneas anteriores, la Resolución 1-00228 del 23 de febrero de 2021 no creó un nuevo título de idoneidad para ejercer la profesión de archivista, sino que precisó aspectos sobre la participación en el proceso de evaluación y certificación para las personas estuviesen ejerciendo o hayan ejercido la actividad de la archivística en el momento de la entrada en vigor de la Ley 1409 de 2010, en estricto cumplimiento de lo ordenado en esta disposición. 44.

Finalmente, es menester precisar que en esta oportunidad solo se realizó una aprehensión sumaria, esto es una valoración inicial o análisis preliminar que solo comprendió un estudio inicial respecto de la legalidad de los actos administrativos 13 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00446-00 (0269-2022) Demandante: Germán Eduardo Palacio Zúñiga cuestionados, por lo que será con la totalidad de los elementos materiales de la litis que se realizará un estudio integral de su legalidad. 2.4.

Reconocimiento de personería 2.4.1. Sena 45. En el expediente digital, obra poder otorgado a Leonardo Romero Gómez, identificado con cédula de ciudadanía 79.942.823 y tarjeta profesional 113.512 del C.S. de la J. comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Negar la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante. Segundo. Reconocer personería para actuar en representación del Sena a Leonardo Romero Gómez, identificado con cédula de ciudadanía 79.942.823 y tarjeta profesional 113.512 del C.S. de la J. Tercero. Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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