Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04475-00 Demandantes: CÉSAR AUGUSTO SÁNCHEZ GUTIÉRREZ Y OTROS Demandados: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Tema: Auto que resuelve solicitud de aclaración de sentencia. AUTO OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala procede a resolver la solicitud de aclaración de la sentencia presentada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Belén (Nariño), en relación con el fallo del 30 de enero de 2025, proferido por esta sección en el presente proceso constitucional.
En esta decisión se resolvió amparar los derechos fundamentales de la parte actora. Igualmente, corresponde pronunciarse sobre múltiples memoriales allegados por las autoridades judiciales accionadas que contienen solicitudes de suspensión de incidentes de desacato elevadas por Emssanar E.P.S. S.A.S (en adelante Emssanar). I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 23 de agosto de 20241, el señor César Augusto Gutiérrez, actuando a través de apoderada judicial2, instauró acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación y otros, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la dignidad humana».
Desde el punto de vista de la parte accionante, la transgresión de las citadas garantías constitucionales tiene sustento en la acumulación masiva, desde 2019, 1 Índice 2, anexo 1 del expediente digital de Samai. 2 La abogada Laura Daniela Delgado Velásquez, cuyo poder fue debidamente allegado al proceso. Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de incidentes de desacato y de las sanciones que en estos se han decretado contra los actores, quienes han ejercido como representantes legales de Emssanar. 1.2.
Sentencia de tutela de primera instancia Esta Sección, en fallo del 30 de enero de 2025, accedió al amparo solicitado por los accionantes. Para llegar a tal decisión, se consideró que la crisis estructural que enfrenta Emssanar ha derivado en una imposibilidad material de cumplir con las órdenes de tutela proferidas en su contra. La Sala tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular las sentencias T-315 de 2020 y T-1234 de 2008, en las que se ha señalado que cuando una entidad afronta problemas estructurales que impiden la satisfacción de derechos fundamentales reconocidos en fallos de tutela, se deben adoptar medidas que permitan la materialización de tales derechos sin desconocer las limitaciones operativas de la entidad obligada.
En aplicación de estas consideraciones la Sala concluyó que el incidente de desacato había perdido eficacia como medio para lograr el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos contra Emssanar, pues las sanciones impuestas a los encargados de acatarlos no solucionaban la problemática de fondo y, en cambio, generaban un impacto desproporcionado en sus derechos fundamentales.
En consecuencia, se dispuso la suspensión de la ejecución de las sanciones de arresto y multa impuestas a los accionantes por los juzgados accionados y vinculados, por un término de un año, tiempo en el cual Emssanar debía estructurar e implementar un plan de acción que permitiera cumplir con las órdenes de tutela pendientes. Para ello, se concedió un plazo de 90 días a fin de que la entidad presentara dicho plan.
Adicionalmente, se estableció que los jueces constitucionales accionados encargados de resolver incidentes de desacato en el contexto de acciones de tutela contra Emssanar, debían tener en cuenta lo dispuesto en las consideraciones de la sentencia, esto es, que los jueces valoren la eventual responsabilidad subjetiva de los accionantes, teniendo en consideración la crisis institucional de Emssanar en el análisis de la negligencia o dolo de sus representantes legales.
De hecho, se advirtió que la apertura de incidentes de desacato y la imposición de sanciones contra los representantes legales de la Emssanar, lejos de contribuir a la superación de la crisis institucional para garantizar la adecuada prestación del servicio de salud a sus afiliados, ha tenido el efecto contrario. Es decir, ha agravado los problemas estructurales que enfrenta la entidad.
La carga adicional de responder defensivamente a las acciones de tutela interpuestas en su contra, a los incidentes de desacato y gestionar las sanciones impuestas a sus representantes legales, desvía el esfuerzo de Emssanar de atender a sus problemas operacionales intensificando así la crisis enfrentada. En Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co este orden de ideas, la proliferación de procesos judiciales en su contra, en lugar de aportar a la resolución de las dificultades institucionales de Emssanar, se convierte en un obstáculo adicional que compromete aún más la sostenibilidad y el cumplimiento de sus obligaciones prestacionales frente a la población afiliada.
Además, se resaltó que el incidente de desacato tiene una finalidad que trasciende la mera imposición de una sanción por el incumplimiento de un fallo de tutela. Su propósito, además, es garantizar la efectividad de las órdenes judiciales del juez constitucional, buscando que se cumpla de manera oportuna el fallo de tutela para la protección de los derechos fundamentales amparados.
En este sentido, la imposición de sanciones en el marco del incidente de desacato se convierte en un medio para asegurar que la autoridad responsable cumpla con lo ordenado y, de este modo, se salvaguarden las garantías constitucionales de los amparados por la orden del juez de tutela, objetivo que dado la crisis estructural no se está cumpliendo. 1.3.
Solicitud de aclaración de la sentencia Mediante escrito allegado el día 10 de febrero de 2025, el Juzgado Promiscuo Municipal de Belén, el cual se encuentra entre los accionados en el proceso constitucional de la referencia, elevó solicitud de aclaración a la sentencia del 30 de enero de 2025. El juzgado solicitante manifestó que en la parte considerativa y resolutiva del fallo se establecieron disposiciones respecto al proceder de los jueces de tutela ante eventuales incidentes de desacato que se promuevan contra Emssanar, frente a lo cual estructuró la solicitud de aclaración en torno a los siguientes cuatro aspectos: 1.
Para los incidentes de desacato que se encuentren en trámite en contra de EMSSANAR EPS y los incidentes de desacato que se llegaran a radicar a futuro, se deberán suspender los mismos por el término de un año, o por el contrario se deberá darles trámite y no sancionar conforme al fallo de fecha 30 de enero de 2025. 2. Dentro de los incidentes de desacato que se encuentren en trámite o que se llegaran a radicar a futuro, se deberá ordenar que EMSSANAR los incluya en el plan de acción de que trata el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia de tutela, o únicamente se deberán relacionar los que se tramiten durante el plazo de 90 días concedido. 3.
En caso que los incidentes de desacato que se encuentran en trámite y los que a futuro se radiquen en contra de EMSSANAR, no llegaren a tenerse en cuenta en el plan de acción, qué medidas se deberá tomar por los jueces constitucionales. 4. Tratándose de una acción de tutela se debe entender que los efectos son inter partes, o por el contrario, como lo dispone la parte resolutiva del fallo de tutela, la orden debe acatarse por todos los jueces constitucionales a nivel nacional.
Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Memoriales remitidos por las autoridades judiciales accionadas Tras proferirse sentencia de primera instancia, algunas de las autoridades judiciales accionadas han remitido a esta Sala las solicitudes presentadas por Emssanar dentro de los incidentes de desacato que cursan ante dichos despachos.
En estos memoriales, la EPS accionante solicita la suspensión de las sanciones impuestas en su contra en cumplimiento de la sentencia proferida por esta Sala el 30 de enero de 20253. Asimismo, algunos juzgados han enviado las providencias a través de las cuales han decidido dichas solicitudes, con el propósito de que sean tenidas en cuenta en el marco del presente trámite constitucional4.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la solicitud de aclaración presentada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Belén respecto de la sentencia del 30 de enero de 2025. 2.2. Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la accionante, la Sala procede a decidir si es procedente aclarar la providencia 30 de enero de 2025 que resolvió acceder al amparo constitucional solicitado. 2.3.
Aclaración de sentencias de tutela Sobre el particular, debe precisarse que, si bien el Decreto 2591 de 1991 no prevé de manera explícita esta posibilidad, la Corte Constitucional ha señalado el alcance de este tipo de solicitudes en el trámite de las acciones de tutela. Al respecto, precisó: Las providencias quedan ejecutoriadas después de tres días de notificadas cuando carecen de recursos, como es el caso de las sentencias de tutela de segundo grado.
Lo anterior, se explica porque, dentro de esos tres días, los interesados pueden pedir la aclaración o complementación de la providencia, con lo cual su ejecutoria se pospondrá hasta ese momento en que, a su turno quede ejecutoriada la providencia que resuelva sobre la aclaración o complementación. Por consiguiente, se estima que en el trámite de tutela en instancia, es posible solicitar la adición o aclaración de la sentencia correspondiente, dentro del plazo de los tres días del término de ejecutoria5.
Ahora, el artículo 285 del Código General del Proceso6, señala en relación con la solicitud de aclaración que: 3 Índices 289, 290, 291, 292, 294, 309, 310 de Samai. 4 Índices 311 y 312 de Samai. 5 Corte Constitucional. Auto 204 de 2006. 6 Aplicable por remisión expresa del artículo 4 del Decreto 306 de 1992. Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Sobre la solicitud de aclaración En el caso objeto estudio, se advierte que la solicitud fue radicada en tiempo. Esto, porque la providencia objeto de aclaración se notificó por medio de mensaje enviado el 4 de febrero de 2025 a las direcciones de correo electrónico de las partes, y el Juzgado Promiscuo Municipal de Belén presentó el escrito el 10 de febrero siguiente.
Puntualmente, solicitó: 1. Para los incidentes de desacato que se encuentren en trámite en contra de EMSSANAR EPS y los incidentes de desacato que se llegaran a radicar a futuro, se deberán suspender los mismos por el término de un año, o por el contrario se deberá darles trámite y no sancionar conforme al fallo de fecha 30 de enero de 2025. 2.
Dentro de los incidentes de desacato que se encuentren en trámite o que se llegaran a radicar a futuro, se deberá ordenar que EMSSANAR los incluya en el plan de acción de que trata el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia de tutela, o únicamente se deberán relacionar los que se tramiten durante el plazo de 90 días concedido. 3.
En caso que los incidentes de desacato que se encuentran en trámite y los que a futuro se radiquen en contra de EMSSANAR, no llegaren a tenerse en cuenta en el plan de acción, qué medidas se deberá tomar por los jueces constitucionales. 4. Tratándose de una acción de tutela se debe entender que los efectos son inter partes, o por el contrario, como lo dispone la parte resolutiva del fallo de tutela, la orden debe acatarse por todos los jueces constitucionales a nivel nacional.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 285 del Código General del Proceso antes transcrito, la solicitud de aclaración procede solo cuando la sentencia contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén en la parte resolutiva o influyan en ella. Como fue puesto de presente en el acápite anterior, la figura de la aclaración de sentencias tiene como objetivo el esclarecimiento de los puntos oscuros de tales providencias, como consecuencia de la inclusión de conceptos o frases que generen ambigüedades.
A su vez, estas dudas deben estar concentradas en su parte resolutiva o deben influir en ella. En palabras de la Corte Constitucional7: 7 Corte Constitucional. Auto 344 de 2014. Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye en aquella.
Es decir, mientras esa hipótesis no se encuentre establecida a plenitud, se mantiene incólume la prohibición al juzgador de pronunciarse de nuevo sobre la sentencia ya proferida, pues, se repite, ella es intangible para el juez que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla, aún a pretexto de aclararla. En relación con los enunciados sobre los que procede la solicitud de aclaración, el Consejo de Estado8 ha establecido que corresponden a aquellos cuya redacción resulta ininteligible con respecto al alcance de un concepto o de una frase, en concordancia con la parte resolutiva de la sentencia. A su vez, ha indicado que mediante una aclaración no es posible que se pretenda la alteración o modificación de la decisión. En el asunto en concreto, la Sala advierte que tanto las consideraciones de la providencia del 30 de enero de 2025, como las órdenes dispuestas son claras y no contienen conceptos o frases oscuras o confusas que den lugar a un verdadero motivo de duda que deba ser aclarado por el juez.
Así, en la sentencia objeto de la solicitud de aclaración, la Sala consignó, en la parte motiva y resolutiva, de manera clara, las pautas que deben seguir las autoridades judiciales accionadas frente a las cuales se dirige la orden de amparo, orientadas a garantizar el cumplimiento efectivo de las órdenes de tutela en el contexto de la crisis estructural que afecta a Emssanar.
En efecto, se destacó que las sanciones de desacato impuestas a los accionantes no contribuían a solucionar el problema estructural de la E.P.S. y, por el contrario, desconocían las limitaciones en la capacidad operativa de la entidad. También se constató que debido a las limitaciones operacionales que enfrenta Emssanar, ha incurrido en mora en el cumplimiento de estas órdenes.
A su vez, el incumplimiento de los fallos de tutela ha dado lugar a la apertura de un número masivo de incidentes de desacato, en los cuales las autoridades judiciales aquí accionadas han sancionado de manera sistemática a los representantes legales de la entidad. Igualmente, se delimitó el grupo de incidente a los iniciados, a la fecha de presentación de la solicitud de amparo, por lo que se indicó: “contra Emssanar se habían interpuesto 181.022 acciones de tutela, al interior de las cuales se ha dado apertura a 22.998 incidentes de desacato que han conducido a 12.830 sanciones contra los representantes legales de la entidad”, por lo que no se hizo referencia a aquellos que se llegaran a radicar en el futuro, en tal medida no hay lugar a aclarar la providencia en lo que refiere al punto 1 de la solicitud de aclaración. 8 Al respecto ver, entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 10, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 13 de octubre de 2020, exp.: 11001-03-15-000-2013-02008-00(RER).
Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a lo anterior, se estableció que, durante el plazo fijado, las autoridades judiciales que forman parte de esta acción constitucional deberán abstenerse de imponer sanciones de arresto o multas por desacato en relación con los incidentes de desacato, ante la adopción e implementación del plan de acción que permita cumplir con las decisiones de tutela dictadas contra Emssanar, hasta la fecha de interposición de la acción constitucional.
Estas pautas, están establecidas de forma precisa en la sentencia del 30 de enero de 2025, con el objetivo de evitar la proliferación de sanciones que vulneren las garantías constitucionales de los accionantes. Es así como la decisión y órdenes contenidas en la parte resolutiva de la sentencia de tutela tiene efectos “inter partes” de manera que lo allí decidido no puede extenderse a los incidentes de desacato que se inicien en el futuro, ni este juez constitucional puede adoptar medidas frente a los incidentes de desacato futuros o eventuales que no sean incluidos en el plan de acción de la E.P.S., pues, por regla general sólo en casos excepcionales es posible extender los efectos a otros sujetos, por vía del establecimiento de los efectos “inter comunis” o “inter pares”, mismos que no fueron consignados en dicho proveído, en ese orden, tampoco hay lugar a aclarar los puntos 2 y 3.
Finalmente, tampoco ha de entenderse que el objetivo fue suspender los desacatos futuros o que la orden cobijaba a todos los jueces constitucionales como se refirió en el punto 4 de la solicitud de aclaración, dado el efecto inter partes de las acciones de tutela, además, de la parte motiva de la providencia se concluye que el objetivo es que los jueces accionados al valorar la eventual responsabilidad subjetiva de los incidentados, tengan en cuenta la crisis institucional de Emssanar en el análisis de la negligencia o dolo de los representantes legales de la E.P.S., elemento fundamental para imponer la sanción en el incidente.
Por ello, no se identifica un verdadero motivo de duda que justifique la procedencia de la aclaración, en la medida que la orden está encaminada a que se supere la crisis institucional para garantizar la adecuada prestación del servicio de salud a sus afiliados. En virtud de lo anterior, no se configuran los presupuestos señalados en el artículo 285 del Código General del Proceso.
Esto, toda vez que no existe un verdadero motivo de duda o confusión que surja de la parte resolutiva de la sentencia, o de frases o conceptos contenidos en la parte considerativa que influyan en el fallo. En este orden, la Sala considera que lo pretendido por el recurrente desborda la naturaleza de la aclaración de providencias. Por tanto, la solicitud será negada. 2.5.
Sobre los memoriales remitidos por las autoridades judiciales accionadas En relación con las solicitudes remitidas por algunas de las autoridades judiciales accionadas respecto a la suspensión de sanciones impuestas en los incidentes de desacato adelantados contra Emssanar, esta Sala advierte que no ostenta competencia para decidir sobre tales peticiones.
Ello, en la medida en que la función del juez de tutela se limita a resolver la solicitud de amparo sometida a su Demandante: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración y, en caso de ser necesario, a garantizar el cumplimiento de la decisión adoptada a través de los mecanismos previstos para dicho fin.
En este sentido, la determinación sobre las solicitudes de suspensión de sanciones interpuestas por Emssanar dentro de los incidentes de desacato corresponde exclusivamente a la autoridad judicial que conoce del respectivo incidente, quien deberá atender los lineamientos fijados en la sentencia del 30 de enero de 2025. En consecuencia, esta Sala advertirá a las autoridades judiciales accionadas a abstenerse de remitir tales solicitudes al presente proceso, por cuanto su resolución compete a los jueces constitucionales encargados de los incidentes de desacato en el marco de su autonomía e independencia judicial.
En mérito de lo expuesto, esta Sala III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de aclaración de la sentencia del 30 de enero de 2025 presentada por el Juzgado Promiscuo Municipal de Belén.
SEGUNDO: ADVERTIR a las autoridades judiciales accionadas que se abstengan de remitir las solicitudes de suspensión de sanciones de desacato formuladas por Emssanar.
TERCERO: ADVERTIR a las partes que contra lo resuelto no procede ningún recurso.
CUARTO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz esta decisión a las partes e intervinientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Con aclaración de voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx