Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
ANTECEDENTES 1.1. Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por la parte actora frente a la providencia judicial objeto de censura, luego revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2.
La demanda de tutela. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), por intermedio de apoderado, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera, los cuales, estima vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°. 4.
Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos las providencias del 6 de febrero de 2020 y 11 de mayo de 2021, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°. 4, respectivamente, dentro del proceso Ejecutivo con radicado 15238-33-33-752-2015-00177-00, mediante las cuales, se decretó la medida de embargo sobre las cuentas que la ugpp tiene en el Banco Popular; así como, de las providencias del 11 de junio de 2021 y 24 de noviembre de 2023, en las que persiste la medida cautelar; y, en su lugar, declarar la improcedencia de la medida cautelar de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, que se administran en todas las cuentas de titularidad de la ugpp en el Banco Popular.
Asimismo, solicitó como medida provisional la suspensión de la aplicación de la medida cautelar sobre todas las cuentas que administra la ugpp en el Banco Popular, hasta tanto se decida la acción de tutela. Ello, al haberse acreditado sumariamente la manifiesta improcedencia del embargo decretado por versar sobre recursos de naturaleza inembargable. 1.3.
Hechos. El 9 de mayo de 2019, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama libró mandamiento de pago a favor del señor Ricardo de León Campos Ríos y en contra de la ugpp, derivados del cumplimiento de lo dispuesto en las sentencias del 27 de julio de 2016 y 29 de noviembre de 2017 emitidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2015-00017.
El 6 de febrero de 2020, el Juzgado decretó el embargo y retención de los dineros que reposaban en las cuentas bancarias del Banco Popular pertenecientes a la ugpp, hasta la suma de $90.000.000, en observancia de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del cgp, y precisó que, los dineros embargados serían primeramente los destinados al pago de sentencias y conciliaciones, y que si estos llegaran a ser insuficientes debería seguir con las cuentas de ingresos corrientes de libre destinación o dé propósito general, y de resultar necesario, correspondería embargar las cuentas con dineros destinados al pago de pensiones.
Asimismo, advirtió que, si la entidad ejecutada no discriminó la naturaleza de los recursos contenidos en dichas cuentas, debería proceder al embargo sobre las cuentas existentes. Contra la decisión la UGPP presentó recurso de apelación. El 11 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°.4, adicionó la anterior decisión en el sentido de exceptuar del alcance de la cautela a los recursos que correspondieran (i) al Sistema General de Participaciones, y (ii) al Sistema General de Regalías.
El 11 de junio de 2021, el Juzgado requirió al Banco Popular para que informara el trámite dado a la medida de embargo decretada en el proceso ejecutivo. El 8 de noviembre de 2023, la ugpp solicitó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas. El 24 de noviembre de 2023, el Juzgado negó la solicitud de levantamiento de la medida cautelar decretada en el proceso.
La ugpp alega que, con las anteriores decisiones los juzgadores incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento de precedente jurisprudencial, al pasar por alto los siguientes aspectos: (i) Las cuentas de titularidad de la ugpp en el Banco Popular están amparadas bajo el principio de inembargabilidad, puesto que los recursos que allí se administran hacen parte del Presupuesto General de la Nación, de acuerdo con los artículos 63 de la Constitución Política, 594 del Código General del Proceso, 19 del Decreto Ley 111 de 1996, reglamentado por el Decreto 1101 de 2007.
(ii) Las obligaciones pensionales que son reconocidas por la ugpp no son asumidas con recursos propios de la entidad, dado que, en materia pensional la Unidad solo tiene a su cargo el reconocimiento y la administración de las prestaciones pensionales, como así lo establecen los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007 y 150 de la Ley 100 de 1993, por lo que, no tienen función de pagaduría, quedando el pago de las prestaciones pensionales con recursos del sistema de la seguridad social en pensiones a los que hace referencia el artículo 134 de la Ley 100 de 1993, recursos que no administra la ugpp, sino que se encuentran a cargo del Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de Colombia (fopep).
Esto significa que, al inaplicar el principio de inembargabilidad por los despachos accionados gravan recursos del Presupuesto General de la Nacional con los cuales la ugpp opera, que están destinados a su funcionamiento, y con los cuales no se pagan derechos pensionales de ningún tipo, ya que lo único que hace la entidad es reconocer derechos pensionales y administrarlos, lo que da lugar a una parálisis en las funciones de la ugpp.
(iii) Las cuentas corrientes del Banco Popular autorizadas a nombre de la ugpp, sobre las cuales recae la orden de embargo son utilizadas para depositar los recursos que la Dirección del Tesoro Nacional asigna a la entidad para el pago de los Impuestos Nacionales y Distritales que se generan por deducciones practicadas a los proveedores y contratistas a título de retención en la fuente, a título de retención de iva y a título de retención de ica.
De igual forma, se trasladan los recursos destinados al pago de la Seguridad Social de los empleados de la ugpp y las deducciones que los funcionarios ordenan efectuar de sus pagos de nómina con destino a cuenta de Ahorro de Fomento a la Construcción afc, Aportes voluntarios a Fondos de Pensiones y descuentos de libranzas. (iv) La ugpp se encuentra identificada con la sección presupuestal 131401 por lo que, sus recursos y rentas están incorporados en el Presupuesto General de la Nación, independiente de la denominación del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en que se encuentren, de aquí que tengan protección de inembargabilidad.
II. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 9 de abril de 2025, se admitió la acción de tutela; se ordenó notificar del proveído al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°. 4, y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama; se vinculó al señor Ricardo de León Campos Ríos, al Banco Popular s. a. y al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (fopep); y se negó la medida provisional solicitada por la ugpp por cuanto no se evidenciaba una urgencia tal que impidiera esperar la decisión de fondo que se adoptara en el trámite. 2.1.
Contestaciones de la acción. 2.1.1. El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama. remitió el enlace para consulta del expediente ejecutivo y guardó silencio respecto de los hechos de tutela. 2.1.2. El Banco Popular. pidió su desvinculación del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Refirió que la accionante no aportó prueba ni siguiera sumaria que permitiera inferir que la entidad financiera haya vulnerado sus derechos fundamentales dentro del proceso ejecutivo, por lo que no está llamado a responder en la presente acción. 2.1.3. El Consorcio fopep 2022. solicitó su desvinculación de la acción de tutela. Dijo que, como actual administrador fiduciario del fopep —encargado de ejecutar los pagos de lo reportado por la ugpp— no estuvo vinculado de ninguna forma al proceso ejecutivo objeto del litigio, por lo que no tiene injerencia en el asunto. 2.1.4.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°. 4, guardó silencio pese a ser debidamente notificado. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2. Problema jurídico Se contrae a determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad para controvertir las providencias del 6 de febrero de 2020 y 11 de mayo de 2021, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°. 4, respectivamente, dentro del proceso Ejecutivo con radicado 15238-33-33-752-2015-00177-00; así como del 11 de junio de 2021 y 24 de noviembre de 2023, emitidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Duitama; y en caso afirmativo, analizar si, con las referidas providencias se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera, invocados por la entidad accionante. 3.3.
La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela cuando se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente si tiene indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, en un principio, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sostuvo que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, pero mediante sentencia del 31 de julio de 2012 rectificó su posición en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.4.
Sobre el requisito general de la inmediatez. El Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que, resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, «1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados;
(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición» De igual modo, se aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: «(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros». Situaciones que, deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que, se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses). 3.5.
Caso concreto. Para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, se evidencia que, la última de las providencias atacadas fue proferida el 24 de noviembre de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama y que, la decisión se notificó el 27 de noviembre de 2023, y la solicitud de amparo se instauró el 4 de abril del 2025, es decir, luego de un año y cuatro meses.
A su turno, es de resaltar que, aunque la entidad tutelante alega que en el caso se debe flexibilizar el requisito de inmediatez por cuanto la medida cautelar de embargo constituye para la entidad una vulneración de tracto sucesivo, ya que se encuentra limitada para disponer con total libertad de los recursos públicos que administra y que están amparados bajo el principio de inembargabilidad, lo cierto es que, para la Sala, dicho argumento no justifica la pretermisión del requisito, teniendo en cuenta que, la decisión de embargo es una consecuencia jurídica de la naturaleza misma del proceso ejecutivo.
Así las cosas, se tiene que, las circunstancias narradas no exculpan su falta de diligencia para acudir al mecanismo de amparo dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada. Se resalta que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la inmediatez no se constituye como un requisito caprichoso o volitivo del juez constitucional, sino como una exigencia para garantizar principios constitucionales como la seguridad jurídica o la cosa juzgada, por lo tanto, impone una carga mínima a quien decide acudir a la acción de tutela y es la de ser diligente con la utilización de los mecanismos y recursos dispuestos para la defensa de sus derechos fundamentales, es por ello que, para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha exigido: «Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, al permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, puesto que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
En ese orden de ideas, dicho lapso de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite la entidad tutelante no lo cumplió y las razones dadas por su inactividad no justifiquen su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el cual, la Sala encuentra que el requisito de inmediatez no se satisface en el presente trámite.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto la entidad accionante no acreditó el cumplimiento del requisito de la inmediatez y, por tal motivo, declarara la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, F A L L A:
PRIMERO. DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp) en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n°. 4, y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.